中国流域水环境保护规划体系设计

　　保护流域水环境要从保护流域生态系统整体功能的角度进行流域综合管理。中国的大流域几乎都是跨省级行政区域的，流域水环境保护具有显著的外部性，要求合适级别的政府管理31。流域水环境保护涉及的范围广、内容多，相关规划应该相互协调。现行与流域水环境保护相关的规划很多，但是由于各地区、各部门协调不足，规划间没有明确的关系，缺乏接口和控制，规划内容不统一，致使流域水环境保护规划没有形成体系14。

　　1流域水环境保护规划分析

　　流域水环境保护规划体系是指相关的各种不同的规划按一定的层次和类型所组成的具有完整的水环境质量目标、涵盖水环境管理全部要素、上下级之间存在明确的指导控制和反馈机制的系统。理想的流域水环境保护规划体系在规划内容、时间、空间、干系人、结构上应当是一个整体，该体系与体系外的相关规划之间应相互协调，包括规划的目标一致、内容的衔接、行动的协调、编制工作的程序等，最终目标还是提高规划制定的效率，保障规划实施效果。国外在这方面有很多成功的案例，将流域水环境保护相关的规划整合到一起，形成一个层次分明、分工明确、运转高效的整体规划。中国相关理论研究与实践探索非常缺乏，中国也应该有适合本国国情的流域水环境保护规划体系。值得一提的是，在相关规划领域，城市和土地利用规划在规划体系方面有着较丰富的理论研究和实践经验，值得参考和借鉴。

　　1.1流域水环境保护规划一般内容的界定

　　1.1.1空间范围和时间尺度

　　从空间范围角度，流域水环境保护规划不能只局限于河道，应将河流所在的流域作为一个整体来考虑151。流域水环境保护的空间范围不仅包括水域的范围，还包括以水域为中心的特定区域，包括3个层次的内容：(1)河水环境，主要是河道水质、水源补给、水生动植物、微生物等生态环境状况;(2)河岸环±境包括河岸宽度、走向、河岸建筑、河岸绿化等;(3)河道沿岸的城市建筑布局、城市产业布局、土地利用状况等。

　　流域水环境保护规划的时间尺度要与问题的特点相适应，规划目标要与规划时间尺度相适应。流域水环境保护既要有长远的发展方向和目标，保证流域水环境保护行动的一贯性和持续性，适应流域水环境保护问题的长期性特点;又要有具体的、时间尺度较短、可实施的管理行动，以保证流域水环境保护目标实现的确定性。

　　1.1.2干系人

　　(1)政府，包括中央政府和流域内的各级地方政府，也包括政府的相关部门。政府是流域水环境保护规划干系人中最重要的一方，必须参与并且主导制定与实施流域水环境保护规划。

　　(2)社区代表，包括城市居民，也包括农村居民，还可以继续划分为上下游的社区代表。

　　(3)排污者，包括各类主要污染源的责任者，如工业污染源、城市生活污水处理厂、城市非点源、农业非点源等。

　　流域水环境保护相关的各级规划中主要干系人的级别和范围有所区别。

　　1.1.3规划内容

　　按照环境规划的一般模式16，流域水环境保护规划主要包括目标、行动、效果等方面。编制流域水环境保护规划应围绕以上内容进行信息收集、评估、交流和决策等。流域水环境保护规划对象具体包括水质、水资源、流域生态系统、自然景观等，其中水质保护是重点，包括水体污染物浓度、污染源排放量、污染物入河量、水污染物通量17控制。

　　1.2流域水环境保护相关规划存在的问题

　　(1)规划由各级政府独立制定，缺乏明确的规划分类，造成规划内容上的交叉重叠，甚至存在矛盾。

　　目前，中国流域管理是多部门参与的，相应地，存在着流域水环境保护相关的多种规划。这些规划都是由相关部门单独编制的。由于没有明确的规划分类，缺乏对规划内容的界定，各地区、各部门彼此之间的规划缺乏统一协调，除了在规划的对象、范围等方面有不少重叠之外，还会存在规划内容不一致的现象。规划部门之间虽有一定形式的合作，但是协调得并不紧密。

　　(2)规划之间的关系不明确，没有形成体系和层次，规划实施缺乏有效控制。

　　国家流域水环境保护规划指导性、综合性不够，小流域水环境保护规划操作性、可实施性不强。不同级别流域水环境保护规划在内容上基本雷同，都是既包括宏观战略，又有具体的行动清单，没有体现差异性。

　　各级规划时间期限不同，基准年、目标年也各不相同，编制先后次序的不合理，使上级规划不能及时指导下级规划，并接受下级规划的反馈。流域水污染防治规划上下级之间的交流和协调非常缺乏。

　　规划缺乏体系，规划之间的指导和控制作用不明确，又缺乏有效的监管和保障机制，使规划的实施缺乏控制。

　　2流域水环境保护规划体系设计

　　2.1规划体系的目标

　　(1)按规划对象所处的地位，将流域管理决策分出不同层次，不同层次的问题在相应层次一能级上处理，形成管理体系，提高管理效率19。理想情况下，各级政府之间要有合适的分工。流域管理中，中央政府负责制定流域总体目标，地方政府负责本地区水环境管理职责。职责分工的目的是提高管理效率。

　　(2)贯彻流域总体目标的指导作用。建立流域水环境保护规划体系，明确规划之间的关系，并通过目标和指标的衔接，提高规划之间的指导作用，从而能够将流域总体目标贯彻实施，提高目标实现的确定性。

　　(3)通过建立流域水环境保护规划体系，理顺上下级政府之间的责任。各级规划中，有详细的干系人分析，明确各级各类干系人职责。通过各级规划之间的指导反馈关系，实现上下级政府在流域管理中相互协调。

　　(4)协调各部门之间的关系。流域水环境保护规划要综合考虑水管理的各方面要素，包括水资源涵养系统、流出过程系统、水资源利用系统、水污染防治系统和水生生态系统，是一个多部门参与的过程。流域水环境保护规划体系要明确各综合规划的参与部门、各专项规划的编制主体、各类规划间的关系，使各部门职责更加明确，目标一致，行动协调，使流域水环境保护规划更高效。

　　2.2理论框架

　　流域水环境保护规划是一种公共决策，其本质属性是一个参与式的集体选择过程。为实现流域水环境保护规划的本质属性，需要构建综合决策平台与信息共享平台，即需要建立流域水环境保护规划体系以保障规划的科学决策和有效实施。流域水环境保护规划体系设计的理论框架围绕构建平台与运行平台2个方面展开，重点考虑如何确定规划层次以及如何规定规划之间的相互关系2个方面的问题，涉及外部性、公共选择、网络治理等相关理论。

　　(1)构建平台需要明确各级规划之间的层次，流域环境外部性的分类矩阵是划分层次的重要依据1101。根据流域环境外部性的分类矩阵，在不同层次的环境管理机构责权划分上，由于所有公共物品都对应着一个最优使用者数量，即覆盖一个优化的地理区域，因此就必须由一个能代表消费该公共物品的特定群体的政府来承担提供该产品的职能。对于流域水环境这样的公共物品来说，各级政府应对所辖区的环境外部性问题负责，跨市的外部性应由省级政府负责，跨省的外部性由中央政府负责。另外，根据“分层蛋糕模型”，公共部门的稳定和分配职能由上级政府负责，地方政府主要从事配置活动1111。因为低一级政府在资源配置方面有较强的信息优势，更有能力提供反映个人偏好的公共产品组合。因此，中央级别的机构负责流域水环境保护总体规划的制定与审批，而规划具体实施主要由地方级别的机构执行，兼顾环境质量改善与管理效率。

　　具体来说，各级规划机构的分工也可概括为：中央级别的流域水环境保护规划机构的权责不仅包括制定全国环境管理的法律法规、规章制度、标准等，还必须直接管理跨省外部性问题。例如，中央政府参与城市污水处理厂的直接投资和先进技术研究，跨省流域机构代表中央政府对流域的水质进行直接和综合管理等;省市等地方级别的流域水环境保护规划机构直接管理跨市外部性问题。同时，省政府和县市政府在中央政府的政策体系下执行环境管理的政策制度。

　　(2)运行平台需要明确规划之间的关系和运行机制。实现流域水环境保护规划目标需要多部门、多领域的协调与合作，这些相关规划在内容上纵横交错，形成一个复杂的系统。根据系统论的思想，流域水环境保护规划体系就是一个相互衔接、相互补充、相互影响的各级各类规划的有机整体，具有整体性、层次性和互动性。相关规划的具体目标之间、实现过程之间、手段之间的协调，需要以特定内容的规划为基础，进行反复的综合平衡，从而形成统一的有机结合体。因此，流域水环境保护规划体系的系统运行需要理顺基础规划与其他规划之间的关系，尤其是中央与地方级别规划之间的关系，明确指导与从属的角色定位，使目标一致、行动协调。从运行机制上讲，流域水环境保护规划体系运行的动力源头是国家的红线约束目标，通过审批将动力逐级传递下去，上一级规划做出的决策作为下一级规划的约束条件。换言之，国家为省里定目标;省里再根据具体情况，将目标分解到市里;市里得到上一级的目标再根据市里的情况将目标分解到大点源。

　　以上这些运行规则的有效实施需要权威、明确、详细的法律保障，使干系人形成明确、清晰的预期目标，协调人们的预期目标以排除不确定性。因此，为提高流域水环境规划体系的权威性，按照法律经济学的观点，应按照权威性、确定性、详细性的原则，制定水环境保护规划法规和规划编制规范与指南。

　　(3)为保障平台的运行还需要有效的激励，使干系人有充分的动机参与合作，共享信息，综合决策。激励针对的主要问题是目标不一致、信息不对称。其中，更关键的是信息不对称，因为如果委托人能得知代理人的私人信息，就能设计出相应的契约，使其效用函数与自己的一致，激励问题就可迎刃而解。因此，信息对称是激励的关键。

　　2.3规划分类和界定

　　2.3.1规划分类和范围

　　结合流域综合管理与行政区管理的需要，可以将流域水环境保护规划的对象分为国家流域、小流域、城内河段、大点源4个层次。国家级流域可以划分为若干个小流域小流域中可能包括若干个城市，城市中分布着许多的大点源。根据空间尺度和规划对象不同，将流域水环境保护规划分为国家流域水环境保护总体规划、小流域水环境保护规划、城市水环境保护规划和大点源水污染物减排规划4种。

　　国家流域水环境保护总体规划的对象是国家级流域，是指跨省的十一大重点流域。国家流域水环境保护总体规划以小流域为单元，以重要河流干流和重要支流的水质和生态保护为主要内容，通过确定重要断面的控制目标，指导小流域范围规划的编制，一般不涉及具体行动方案的选择，也不涉及单个工程项目或单个源的控制。

　　小流域水环境保护规划的对象是小流域这是相对于大流域来说的。本研宄中的小流域是一个抽象的概念，主要指介于国家流域和城市之间的流域，包括省级、市级流域等。小流域水环境保护规划的控制单元包括城市和农村，包括流域内所有河流的水环境保护，根据控制对象的特点分别确定详细的行动清单，具体到源，可以将城市作为一个整体。

　　城市水环境保护规划的对象是城内河段，指发源于或流经城市行政辖区的河流或河流段。由于城市是人口和工业聚集的地区，在流域水环境保护中有重要的地位，需要单独制定水环境保护规划以保证城市范围内的排放符合国家流域和小流域水环境保护规划的要求。城市水环境保护规划以城内河段为主要保护对象，以排放控制和水资源保护为主要内容，同时涉及到城市居民的供水和用水安全等内容。

　　大点源水污染物减排规划的对象是大点源，主要指大型工业点源、规模以上、具有连续区域排污特点的法人单位，有明确排污主体，能够确定相关干系人。大点源的排放控制较复杂，并且是流域排放控制的基础。为了保证大点源排放控制的确定性，大点源有必要单独制定减排规划。大点源水污染源减排规划以法人单位排放控制为主要内容，通过减排方案的设计和论证，提高减排的确定性。

　　2.3.2体系框架

　　流域水环境保护规划体系内外规划之间的关系见图1。其中，由流域水环境保护规划体系内的水环境保护规划取代现有的水污染防治规划;区划包括主体功能区划、水环境功能区划和水功能区划。

　　(1)体系内规划之间的关系

　　①上级指导下级规划，规划之间形成良好的反馈机制。国家流域水环境保护总体规划指导小流域水环境保护规划，小流域水环境保护规划指导城市水环境保护规划，以此类推，次一级的流域规划在高一级规划的框架下进行。

　　②流域水环境保护规划体系内规划管理要相互衔接。土地利用体系中，相关规划之间的衔接重点是规划目标的衔接1141。本研究所设计的体系中，通过规划的审批和评估实现对规划的控制，规划之间的衔接关系通过规划目标实现，具体体现为指标的联结。

　　(2)体系内规划与其他相关规划之间的关系

　　①区划指导流域水环境保护规划的编制。与规划相比，区划更注重自然科学性，制定的目标也更长远1m71。因此，区划应该指导流域水环境保护规划、国民经济与社会发展五年规划、土地利用总体规划和城市总体规划等的编制。

　　②流域水环境保护规划指导其他规划的制定。国民经济的发展目标、产业结构和工业布局等一切社会经济活动，都必须在流域水环境的承受能力之内。另外，通过流域水环境保护规划，能够综合整理流域的基本数据和信息，尤其是全面的流域生物资源、环境条件、污染物排放数据等，这是国民经济和社会发展五年规划、土地利用总体规划和城市总体规划的重要依据。土地利用规划是城市规划的前提和基础18191。

　　③水环境保护是以流域的经济社会发展状况为背景的，制定流域水环境保护规划要基于流域的经济社会发展状况。在制定流域水环境保护规划时，应考虑现有的国民经济和社会发展五年规划、土地利用总体规划和城市总体规划，分析流域发展对水环境保护的要求，以及经济社会对水环境保护的支撑能力，确定流域水环境保护的目标和具体的水环境保护行动，坚持可实施、可核查以及费用有效性的原则，落实水环境保护各项措施。

　　2.3.3各级规划的特点

　　(一)国家流域水环境保护总体规划

　　国家流域水环境保护总体规划在流域水环境保护规划体系中具有最高权威，是流域各相关利益方就流域社会经济发展与水环境保护达成的决策，是其他所有规划制定的基础和依据，核心内容是规划目标的确定。国家流域水环境保护总体规划是流域综合管理的决策平台和信息共享平台，是环境保护的刚性约束，为流域水资源开发利用划定红线。国家流域水环境保护总体规划是目标导向型的，通过指标体系指导省级行政区负责制定的小流域水环境保护规划，协调流域内省级行政区国民经济和社会发展五年规划、土地利用总体规划、城市总体规划等其他部门规划。

　　国家流域水环境保护总体规划由代表国家权威层次的机构负责编制、国务院批准。国家流域水环境保护总体规划指导小流域水环境保护规划，通过战略环境评价参与城市、土地利用等相关规划的决策过程，以保障国家流域水环境保护总体规划目标的实现。国家级水环境保护总体规划的规划期可以定为10~20年甚至是30年。这是由流域的特性决定的。

　　(2)小流域水环境保护规划

　　与国家流域水环境保护总体规划相比，小流域水环境保护规划内容更具体将污染排放控制管理到污染源，并针对不同的源(点源、非点源、内源、流动源等)制定具体的可实施的行动方案。小流域水环境保护规划可实施性强，将国家流域水环境保护总体规划制定的目标分解并落实到具体行动上，有详细的行动清单行动选择考虑费用效益分析，有具体的规划实施管理方案和实施效果评估方案。

　　小流域水环境保护规划由地方政府编制，跨市小流域水环境保护规划由省级环保部门负责，环保部批准;市内小流域水环境保护规划由市环保部门负责编制，省环保部门批准。由于小流域水环境保护规划的对象与国家流域水环境保护总体规划相比，范围更小、问题更易界定，也容易发生变化。小流域水环境保护规划的规划期短，可以为5~10年以便于随着小流域具体情况的变化而做出规划调整。

　　(3)城市水环境保护规划

　　城市是流域水环境保护的重要单元，人口密集、排放强度大，与社会经济规划的相互作用直接、具体。城市水环境保护规划内容包括工业等点源污染防治规划、城市生活污水处理规划、城市非点源污染防治规划、城市内河治理保护规划等。另外，饮用水源保护、节约用水等也是重要内容。城市水环境保护规划要与城市总体规划相衔接，通过影响城市总体规划的编制，提高城市水环境保护规划的实施效果。

　　城市水环境保护规划由城市政府负责编制，由省级政府负责审批，规划期可以是5~10年。

　　3流域水环境保护规划体系建设

　　3.1制定水环境保护规划法规

　　《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》和《水土保持法》具有水环境保护规划或相关规划的条款或内容，但是至今并没有水环境保护规划的法规。中国发展较完善的规划体系，如城市总体规划和土地利用总体规划，都有专门的法律，如《城乡规划法》和《土地管理法》，明确其规划的法律地位。借鉴中国相关规划体系的经验，需要对水环境保护规划单独立法，实现以下目标：(1)确立流域水环境保护规划体系的地位;(2)规定各规划的编制、实施、批准、评估和问责等具体事项。

　　3.2制定规划编制规范和指南

　　制定规划编制规范和指南，指导规划的编制。规范和指南应该针对问题的界定、规划目标的确定、干系人责任的分析、行动清单的筛选、实施方案设计和实施效果的评估等内容，识别主要问题，并对问题的解决方法作具体的说明，为规划的编制提供基础的技术支持。值得一提的是，规范和指南中，应该对于如何实现规划之间的衔接作具体说明，如对上级规划目标合理分解的技术和方法等。通过制定规范和指南，可以使规划编制更加规范，规划内容的协调性更强，便于充分发挥规划的作用。

　　3.3建立信息共享平台3.3.1流域基础信息共享平台

　　通过编制流域水环境保护规划，加强河流分类、资源普查和信息管理工作，掌握流域内物种结构、数量以及对水生生态环境的需求，为研究河流保护潜力、研究和编制以河流资源可持续利用为目标的河流保护与管理综合规划提供基础信息。上级流域水环境保护规划编制过程中搜集的流域信息，是下级流域水环境保护规划编制的基础;下级流域水环境保护规划实施和修改过程中所发现的问题，以及整理的其他信息，为上级流域水环境保护规划的修订提供参考资料。建立流域基础信息共享平台，使流域水环境保护规划的信息获取方便而且规范。

　　3.3.2部门间信息共享平台

　　从信息的搜集、信息的流动、信息的协同作用等各方面入手，建立统一的信息平台，促进信息共享和不同部门之间的沟通，达到信息的有效利用和协调统一，既节约成本，又可提高信息的完整性。通过广泛的信息共享和披露，为流域相关活动的决策者提供有力的信息支持。信息共享、沟通和协调还能够促进流域问题的跨学科综合研究与先进技术的使用。