建立东江源生态补偿机制的探讨

　　一、　自然、社会经济状况

　　东江是珠江流域三大河流之一，发源于江西省赣州市寻乌县境内，干流全长562km，流域总面积35340km2。东江源含赣州市寻乌、安远和定南三县，流域面积3502km2，约占东江全流域面积的10%。

　　东江从上游至下游(自东北向西南)的重要城市均位于广东省境内，依次为河源、惠州、东莞、广州、深圳、香港(外流域，位于深圳南部)。东江是广东省的重要饮用水源和重点水质保护区，不仅担负地区内城镇的供水，同时也担负着下游灌溉、压咸、航运、纳污等任务。东深供水工程是东江上重大的跨流域引水工程，2003年8月28日东深供水改造工程竣工投入使用后，供水

　　规模达到24.23亿t/a，其中供香港11亿t，占香港淡水供应量的80%;供深圳特区8.73亿t、东莞沿线乡镇4亿12004年，服务人口约3570万人，服务区域内生产总值17370亿元。东江源区三县2000至2004年的社会经济发展主要指标见表1。

　　生态保护投入与发展机会损失

　　生态保护投入为了保护东江源区生态环境，防止生态功能退化，保持优良的水质和稳定的水量，确保东江流域人民群众的生活生产用水，近年来，江西省、赣州市及源区三县高度重视东江源头区域的生态环境保护工作，从大局观念和政治高度，确立了“既要金山银山、更要绿水青山”的源区经济发展与环境保护的指导方针，制定了“保东江源一方净土、富东江源一方百姓、送粤港两地一江清水”的奋斗目标。2002年江西省政府向国家申报批准东江源区为

　　特殊生态功能保护区，成立了由分管副省长为组长的江西省东江源国家级生态功能保护区领导小组，并对源头区域进行统筹规划;2003年江西省人大颁布了《关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定》;2004年初，江西省政府批转了江西省环保局《关于加强东江源区生态环境保护和建设的实施方案》，江西省环保局、江西省发改委、赣州市政府组织编制了《江西省东江源头区域生态环境保护和建设“十一五”规划》。赣州市也成立了以市长为组长、源区各县领导为主要成员的赣州市东江源国家级生态功能保护区建设工作领导小组，相继出台了一系列政策措施。源区人民齐心协力，坚持不懈，在东江源生态保护与建设方面做了很多工作，投入了大量的人力和物力。仅“十五”期间，东江源区三县生态环境保护投入达13490.0万元(表2)，约为源区三县2004年财政收入的55.2%。

　　发展机会损失东江源区的生态环境保护，是以牺牲局部和当前利益为代价的。据调查，自2000以来，为保护源区生态环境，源区采取了拒绝污染严重、破坏资源的招商引资项目，关闭污染严重、资源消耗量大的企业，关闭矿点，限禁森林砍伐等措施，年均直接经济损失约4.84亿元(未计入直接投资损失)，占源区三县2004年国内生产总值的15.4%(见表3)。

　　未来生态保护制约因素虽然源区人民为保护生态环境付出了艰辛，并损失了一定的发展机会，但由于历史上资源的不合理开发和生态保护投入的长期欠缺，源区出现了涵养水源功能下降、河流水量减少、水质变差、矿山开发造成的生态破坏等环境问题，生态环境保护形势依然严峻。

　　河流水量减少、水质变差据斗晏电站资料，寻乌水多年平均径流量为15.12亿m3，流量47.85m3/s，2005年年平均径流量14.21亿m3，比多年平均径流量减少了6%。源区水质变差，根据2006年4月赣州市环境监测站对区内部分水体和出境断面进行监测的结果，局部河段达到W类或劣V类，污染严重。

　　涵养水源、保持水土功能下降据2004年森林资源调查，源区每亩林地活立木蓄积量为：安远2.01m3/亩、寻乌2.27m3/亩，定南3.13m3/亩，远低于全国5.6m3/亩的平均水平。由于林分、树龄结构不合理，林相稀疏，森林质量差，造成森林涵养水源、保持水土、调节气候的功能严重退化。源区水土流失面积较20世纪50年代增加10倍以上。2005年东江源区三县水土流失总面积85370hm2，其中：轻度流失32088hm2，占37.59%;中度流失面积25411hm2，占29.77%;强度以上流失面积27871hm2,占32.64%。

　　落后的矿产开发造成生态严重破坏长期以来，当地落后的矿产开发工艺造成了严重的水土流失、水质污染和地表环境破坏。随着国际市场钨精矿、稀土价格的上涨，当地生态环境破坏有可能进一步加剧。据不完全统计，东江源区里急需复垦的矿区土地面积己达46.21km2。

　　城镇生活污染凸显，农业面源污染加剧源区环境保护基础设施缺乏，目前尚无一处城镇生活污水处理厂和垃圾卫生填埋厂，生活污水造成的有机污染日益凸显。2004年，区内城镇人口为12.04万人，生活污水产生量为659万t化学需氧量(COD)和氨氮产生量分别为3383t和277t。农药、化肥施用量仍偏高，面源污染有严重发展趋势。据《2005年赣州统计年鉴》，2004年安远、寻乌、定南三县农药施用总量达2735t，按现有耕地及园地面积统计计算施用量达36.3kg/hm2，2004年三县化肥施用总量(折纯)为3.28万t，单位面积平均施用量(折纯)达435.33kg/hm2。此外，三县2004年出栏肉猪70万余头、牛3万余头、羊1.3万头、兔37万余只、家禽1019万羽，年排放畜禽粪便约180万t。

　　港地区的用水安全和社会经济的可持续发展。而要逐步解决源区存在的环境问题，保障东江源区下游用水安全，根据《江西东江源国家级生态功能区建设规划》(2006年12月通过国家技术审查)，需要实施9大生态建设和发展重点工程：生态林建设工程、水土保持工程、矿山生态恢复工程、生态农业工程、防洪和饮水工程、农业面源污染综合防治工程、生态旅游工程、生态移民工程、生态环境预警监测与信息管理体系建设工程，共需投资6.8亿元，投资规模相当于源区2004年财政收入的2.8倍。从东江源的社会经济发展状况分析，仅依靠源区自身的力量，无法承担生态保护与建设的重任。由于源区特殊的生态环境功能及地理区位，森林和矿产等资源优势无法转化为经济优势，经济发展受到极大限制，造成地方财政收入降低，源区脱贫工作难度加大，人民群众生活得不到改善，当地政府特别是当地居民参与生态保护积极性的减弱。据统计(见表1)，源区三县财政缺口逐年增大，从2000年的1.14亿元增至2004年的3.67亿元，财政自给率由61.9%降至40.0%。可以说，源区生态环境保护和建设投入的紧迫性与地方政府财力有限性之间的矛盾十分突出。通过采取生态补偿等措施以获取更多的资金支持是源区生态保护工作持续性的重要保障。

　　从东江流域上下游水资源保护责任共担、利益共享的公平性和流域和谐发展的角度分析，由源区独自承担生态保护的重任有失公平，源区与下游经济发达地区经济发展和人民生活水平差距的不断拉大也不利于流域的和谐发展。根据水资源分布和供水特征，东江流域大致可分为中上游水源区(包括上游江西东江源三县与中上游河源市)和下游惠州、东莞、广州、深圳、香港等经济发达地区。河源市为新丰江水库所在地(新丰江为东江最大的支流)，新丰江水库是华南地区最大的水库，也是粤港最大的饮用水源，其库容占东江多年平均来水量的47%。这样，加上上游东江源区来水，东江上游水源区对下游城市的供水量占东江年平均径流量的57.4%。东江的用水大户多在下游地区，下游地区的需水量占绝大部分，约占总用水量90%左右。

　　从东江流域上下游经济总量分析，2000年东江源三县国内生产总值为河源的24.0%，惠州的4.99%，东莞的4.46%，深圳的1.32%，广州的0.93%，2003年分别为23.0%，5.33%，3.32%，1.09%,0.90%;人均国内生产总值为河源的95.4%,惠州的17.1%,东莞的8.4%,深圳的7.0%,广州的8.0%,2003年分别为78.6%,18.6%,5.4%,6.2%,6.7%,差距进一步拉大。河源是广东省21个地级市人均国内生产总值最低的市，经济发展处于广东省的末端水平，1994年国内生产总值分别为惠州的28%,东莞的33%,深圳的9%,广州的5%,2003年，分别为23%,14%,5%,4%。以上数据对比显示，东江流域中上游水源区与下游经济发达城市经济发展差距巨大，并呈逐年扩大之势。

　　水与经济发展关系密切，是经济发展不可缺少的重要资源，充足的水量，优良的水质可为下游经济发展提供重要保证。由以上数据分析可知，东江中上游的生态保护将使整个流域受益，且下游地区的受益程度要远高于上游地区。长期以来，源区为下游地区保障优质的供水作出了巨大贡献，如不基于全流域的受益比例对源区进行恰当补偿，将有失于公允。此外，流域上下游经济发展差距的拉大也将加剧源区经济发展与环境保护的矛盾，不利于和谐流域的建设。

　　从20世纪90年代开始，广东省初步建立了加大对东江中上游地区(广东省境内)财政转移支付力度的生态补偿办法。但由于处于不同的行政管辖区，东江源区三县被人为割裂，未列入被补偿的范围。考虑到东江源作为东江水源涵养地的特殊环境功能和对中下游地区的重要作用以及源区生态保护的紧迫性，通过建立生态补偿机制将东江源区纳入东江流域生态保护与建设及水资源管理全盘考虑迫在眉睫。建立生态补偿机制是促进源区人民的生产方式向与源区生态保护目标相适应的方向转变，使源区的脱贫工作与生态保护工作相协调，从而实现源区及流域社会经济可持续协调发展的重要途径。

　　典型性与示范性

　　我国大多数河流的源头地区常常是经济相对贫困的地区，同时也是重要的生态功能区。中下游为经济相对发达的城市地区(跨行政区域或在同一行政区域内)。源头地区被赋予生态保护的重任，但因发展权的限制和长期贫困，很难单独承担此重任。同时这些地区摆脱贫困的愿望又非常强烈，往往寻求短期、粗放式的发展，因而导致生态保护与发展的矛盾突出。这就需要建立一种补偿机制，由国家和下游地区帮助源头区域以一种可持续的方式来保护好生态环境，实现流域上下共同受益、共同发展的目标。结合以上内容可知，东江源区的生态补偿问题在我国具典型性，成功建立东江流域生态补偿机制将对全国江河源头贫困区域的生态环境保护和跨省界流域的生态补偿实贱均具有重要的示范意义。

　　综上所述，建立东江源生态补偿机制意义重大，能提高流域上下游生态保护与水资源管理的效率和公平性，符合国家政策，符合流域和谐发展的目标。建立生态补偿机制符合环境经济学原理，且具典型示范意义，是十分必要的。东江源上下游贫富悬殊，补偿需求方与支付方明确，不存在搭便车的现象，符合科斯(Coase)谈判的条件，生态补偿操作性强。只要能协调下游粤港地区对上游源区支付适当补偿，就能以较小的社会成本，实现流域上下游的和谐、可持续发展，从而实现更大的社会效益。因此，应尽快着手建立。