我国环境保护的现状及对策

　　党的十六大提出了要树立以人为本，全面、协调、可持续的经济发展观。为适应改革开放和社会主义市场经济发展的要求，建立符合市场经济规律的、有效激励各类经济主体参与的可持续发展机制成为必然。运用经济手段保护资源与环境，逐步建立起有利于各类利益主体，包括民间企业参与的机制，发挥市场在环境保护方面的积极作用，是可持续发展的重要方向。

　　保护环境手段的选择首先取决于经济体制。我国正在逐步建立和完善社会主义市场经济体制，市场机制在经济活动中的基础性作用日益明显.由于绝大多数当事人都具有经济上的自身利益，且销售者和购买者数目可观，竞争性的各类市场己经形成，所以运用经济手段保护环境的体制条件己经具备。

　　在我国，环境问题愈来愈表现为各主体间经济利益的冲突与制衡，这就要求环境保护要遵循市场经济规律，在环境管理中充分发挥市场的调节作用。

　　经济手段的运用需要一个强有力的法律结构作为支撑。迄今为止，我国己建立环境保护法律和法规、资源法律、环境保护规章以及各类环境保护标准数百项，初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系。为实施可持续发展战略，2002年10月28日九届全国人大十次会议审议通过了《环境影响评价法》，2003年9月1曰开始实施。此法使环境影响评价从项目评价扩展到规划评价，力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，标志我国环境资源立法步入了新的阶段。市场经济就是法制经济，我国运用经济手段保护环境的法律条件己经具备。

　　经济手段的运用还需要信息和技术的支持。我国在环境信息的传播、环境监测和环境保护科学研宄等方面正取得重大进展，如1997年1月起全国46个环境保护重点城市陆续开始通过新闻媒介向社会发布空气质量周报^2000年6月5日，开始通过中央电视台向全国发布42个城市的空气质量日报，2001年6月5日增至47个城市。以后还会对污染排放信息作披露。在“九五”期间，环境监测人员增长128%，各级环境监测站2204个，在环境管理和污染防治应用技术领域取得了系列成果，这些都为经济手段的采用提供了基础。另外，我国公众的环保意识明显增强，为环保经济手段的采用创造了良好的社会氛围。

　　总之，我国运用经济手段保护环境是完全可能和十分必要的。

　　一、我国环境保护的现状

　　我国《环境保护法》第四章第二十八条规定“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。

　　水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用。第三十九条规定“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。”

　　改革开放二十多年来，我国环境保护的效果还不尽人意。宄其原因，主要有以下几个方面：

　　1.排污收费实施不力

　　我国目前经济手段所起的作用还比较小，主要采用超标排污收费，且在收费范围、标准、时间等方面都表现出较大的灵活性，地方环境保护部门执行政策时往往遇到各方的阻力。企业的守法成本高，违法成本低，违法风险要么社会共同承担，要么在地方保护伞下化险为夷。

　　2•排污收费标准偏低

　　经济手段没有达到它应有的效果。因为排污收费标准整体偏低，起不到限制污水排放的作用。排污费低于治理成本，污染罚款低于它造成的损失，环境市场难以形成。而且，排污费计算也极不合理，多按单因子计费，企业对治理污染缺乏动力。此外，排污费的收、管、用一条线，缺少监督和约束机制，使本来就很少的排污费无法保证治理污染的效果。

　　3经济手段调节范围不足

　　经济手段的调节范围过窄。目前我国在资源利用领域的经济手段较薄弱。我们认为，在生态效应中环境与资源是统一的关系。环境被污染，会造成资源萎缩，资源的退化又会导致环境的恶化滥用资源会加剧环境恶劣的态势。如黄河上游滥砍滥伐森林资源，引起水土流失、土地沙化、河床升高，结果是1997年创纪录的226天黄河断流，黄河干支流一半以上被污染，这不能不引起人们的思考。我国自然资源被无偿占有利用，淡化了国家所有权，造成资源过度使用和浪费。因此，经济手段的调节应涉及资源领域。

　　社会公众既是环境污染的受害者，又是环境污染的产生者，公众应该有偿使用、购买公共物品或设施服务，环境保护的经济手段理应覆盖全社会。

　　二、我国环境保护的对策

　　1.培育环境市场

　　环境保护是经济活动，环境市场化是一个必然趋势。经济手段从成本和收益入手，利用政策导向引导当事人作出行为选择。对于企业来说，经济手段促使污染者自己决定采用费用最小化的方法，达到政府规定的环境标准，从而产生持续达标的经济刺激。对于政府来说，经济手段提供了管理的灵活性，还可以为政府提供一定的财政收入，为环境保护积累资金。

　　环境市场最初主要应由政府驱动，为保证环境市场的健康发展，环保部门应对现有的环境标准和环境收费重新进行一番审视，有关部门要采取积极的产业政策，促进环境市场的形成和公平、公正、有序的竞争。

　　长期以来，环境保护在我国一直被看作是单纯的社会公益性事业，无视环境资源的价值^20世纪90年代初，“经济靠市场，环保靠政府”一度成为社会共识。事实证明，环境保护仅仅依靠政府是行不通的。有限的财政收入，高昂的管理成本、低下的执行效率，必然导致环境保护举步维艰。即使提高了环境费税，也无法满足我国经济和社会发展过程中对环境保护投入的要求。因此，积极培育和开拓环境市场，在市场机制作用下，使环境保护活动成为社会公众和企业自觉参与、自我约束、自我发展的社会化、专业化、企业化行为，逐步走上产业化是一条可行的道路。

　　政府制定严格的法律法规和经济制裁手段，是环境市场形成的强制性驱动力。许多发达国家都走过一条依法治理环境的道路。我国环境保护法规日趋完善，但有法不依现象普遍存在。需要从体制等方面找出根源并着力解决。环境企业的利益是环境市场发展的根本驱动力。一层意义是企业依赖末端处理技术，花费的成本较大，而推行洁净生产，在工厂内部消除污染物的产生更为经济;另一层意义是专业化的环境企业可以向污染企业提供治污设备和商业化环保服务，这两类企业有利益才能驱动整个环境市场的形成。

　　公众对高生活质量的追求，环境意识的增强是环境市场形成的基础驱动力。

　　2建立环保经济手段体系

　　首先，依据我国国情，借鉴国外的经验，建立和完善我国的环境费税制度和排污权交易制度。

　　过去，我国仅对工业污染源征收超标排污费，且标准偏低。我们建议，对超标排污收费大幅度提高的基础上，应对达标排放的污染物收费，如二氧化硫和其他有害气体，等等。与此同时，应加快环境税制的建立，根据对环境资源的损害程度，设计合适的税基和税率。

　　环境作为一种资源，向其排污，实际上就是对环境资源的利用和消耗。因此排污不能没有代价，排污应当商品化、价格化。1987年我国陆续有50个城市试行排污许可证制度，如上海市针对黄浦江的治理进行污水排放指标交易，国家环保局污染司1991年在包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳六城市进行了大气排污权交易政策试点，取得了一定的成效。我国正处于工业化中期阶段，经济增长对能源和原材料的需求旺盛，拉动石油、煤炭、钢铁、电力、冶金、建材、化工等工业的大幅度增长。这种情况加剧了环境污染负荷。而这些污染重的企业在相当长的一段时期仍然会存在，因此在污染总量控制的前提条件下，通过建立排污市场，开展排污交易，实现低成本、高效率地控制污染，不失为治理区域污染的较好经济手段。目前我国淮河流域也要推行排污许可证交易制度。

　　其次，经济手段的作用范围是全社会成员，不仅包括业，而且包括公众。

　　我们必须清醒地认识到，由排污企业进行分散的点源治理，不仅投资大，而且运行有难度。只有实现集约化治污，才能降低治理成本，变“谁污染、谁治理”为“谁污染、谁付费”，由专业化的环境治理公司代理企业治污，环境保护产业化，才能大大提高运营效率。当前应以环境保护设施运营企业化为突破口大力推进环保设施运营服务业的发展，尽快在我国形成有一定数量和规模的环境保护设施运营专业化公司，以此加快环境保护市场化的进程。

　　水资源短缺和水体污染很可能是我国在21世纪遇到的最大最难解决的社会经济问题和环境问题，直接关系到国家的安全和生存发展。我国水资源占世界总量的8%，但要维持占世界总数21.5%的人口生存，而我国人口、耕地和水资源分布极不平衡，城市和生活用水不断增长，水资源短缺不断加剧。与此相关，江河湖泊污染继续蔓延，在工业污水有所控制的同时，生活污水和农业水源污染的问题也愈发突出。

　　我们认为，除了工业用水和污水控制、发展节水农业以外，城市用水也要管制。大大提高水资源价格，通过经济手段促使公众节约用水，城市生活污水处理应纳入市场化运作轨道。2003年全国城市生活污水处理率为39.97%，其中二级处理率不超过20%.由政府部门全权包揽，投资不足，设施建设严重滞后，远远落后于环境保护和可持续发展的需要。因此，应开放城市生活污水处理设施建设和运营市场，面向社会公开招标，设施的投资、建设和运营都由专业化的环保公司负责，实现完全市场化。对不具备完全市场化运作的城市，可以采用环保基础设施建设权和运营权分离的方式，实行有偿服务，进行企业化管理。

　　公众得到社会化服务，理应付出代价。政府有关部门制定科学合理的收费政策，既保证环保企业有利益刺激，又使公众对污水处理价格愿意接受。

　　2003年我国城市生活垃圾处理率为60%，实现无害化处理的仅10%左右。今后还要引入市场机制，促使环保企业成为处理主体，实现垃圾处理的产业化，大大提高处理率。垃圾处理社会化服务是全方位的，既包括垃圾的收集、运输、中转、储存、分检，也包括处理和再利用。目前我国应限期推广城市垃圾分类，按量收费，乱扔垃圾惩罚等制度，促使公众减少废物的产生量，逐步形成人人都有环保意识的社会氛围。

　　3.建立多元化的环保投资体系

　　环境保护投资机制应该与经济体制相协调，这是各国的共识，也是市场经济发达国家的成功经验。在美国、英国、法国等OECD国家和韩国等新工业化国家，超过50%的污染削减和控制投资是由私营部门直接实现的，个别国家这个比例甚至超过70%.即使在传统上公共投资占有明显优势的国家，如法国和日本，国家污染削减与控制的投资结构也向着市场化的方向迅速发展。有数据表明，环保投资占GDP的比例逐年提高，得益于私人投资占环境保护投资比重的提高;市场经济越发达，环保投资市场化程度越高，环保投资力度也就越大，环境质量改善越明显。环境保护的这种趋势成为世界环保事业发展的潮流。据初步估算，我国现行的环境保护投资总额中，各级政府或公共资金的投入己超过70%.另据预测，第十一个五年计划期间，仅污水处理和垃圾处理这两个领域的投资需求就在1700亿元左右，很显然，仅靠政府加大投资力度是难以保障的，必须尽快建立和完善环境保护投资多元化机制，才有可能达到环境保护和可持续发展的长远目标。

　　污染治理需要市场化治污市场需要更好的政策与投资环境，这是我国环境保护事业发展及其投资体制改革的迫切要求。在政策引导下，通过各种渠道吸纳资金，有助于从根本上缓解环境保护资金短缺的局面。

　　在工业污染方面，各地己经开展以“治污集约化、产权多元化、社会化”为主要内容的环境保护市场化的实践;在生活污染治理方面，各地用经济运作方式吸纳社会资金，先后建设了一批商业化的城市污水处理厂和城市垃圾处理厂。我国正在加紧制定相关的政策法规，可以确信，社会资本进入环保领域是大势所趋，走“政府监管、污染者承担、企业运营”的新路子，充分发挥市场机制对环境资源的配置作用，将促进经济和社会的可持续发展。