农业环境保护：美国的经验与启示

　　我国人多地少的国情以及长期以提高农业生产能力为导向的农业政策加大了农业污染治理的难度。当前，我国受污染的耕地面积超过2000万公顷，受化肥农药严重污染的耕地超过133万公顷我国农业污染量已占环境污染总量的1/3到1/2农业污染成为继工业和城市污染之后，又一重要环境污染源。〔〕农业污染不仅降低了土地产出率，而且导致环境恶化、生物多样性丧失以及威胁人类健康等诸多问题加强农业环境管理与保护工作，既迫在眉睫又任重道远美国是农业环境管理与保护的先行者与成功者，学习其先进做法，可以为我国制定农业环境保护政策提供有益借鉴。

　　―、美国农业环境保护政策产生与发展

　　农业环境保护政策作为美国农场法的重要组成部分，以1985年美国农场法“食品安全法”(FoodSecurityActof1985)的出台为分段标志，其政策取向可分为1985年之前的早期政策和1985年之后的现代政策两个阶段。

　　早期政策取向是在提高农场主收入的基础上保护农业资源农业环境保护的范围主要在农场层面，政策的重点是减少耕地土壤侵蚀联邦政府通过土壤保护与国内分配法、耕地休耕项目、土壤银行项目等一系列政策措施直接或间接地保护农业环境20世纪60年代末以来，农业多功能性与外部性逐步被人们认知与重视，农业环境保护开始跨越农业部门。如1972年联邦水污染控制法（FWPCA)首次明确提出控制农业面源污染，倡导以土地利用方式合理化为基础的“最佳管理实践”（BMPs)1979年清洁水法修正案中提出了“农村洁水计划”，规定对农业面源污染自愿采取防制措施者，政府将分担一部分费用；自愿采取其它措施的，政府给予减免税额等。

　　1985年农场法“食品安全法”是美国农业环境保护政策的转折点该法第一次真正地将环境保护理念纳入农场法体系中，并将农业环境保护确立为政府明确追求的重要目标之一。〔21985年农场法通过一系列政策措施如土地休耕项目，在耕地项目，大沼泽地条款（Swampbuster)，农夫条款(Sodbuster)，遵从条款(ConservationCcmpliance)等实施农业环境保护。1985年食品安全法成为此后的农业环境保护政策立法的重要基础，在以后的政策立法中农业环境保护政策体系不断丰富，资金支持力度不断加大农业环境保护不仅保护农田，也覆盖到湿地草地以及环境敏感性地块等；关注的对象除了土壤外卜、也包括水、空气以及濒危野生动植物等。农业环境保护支出占2008年农场法“食品、资源保护与能源法”预算支出约9%，成为继营养项目，农产品项目之后第三大项目支出。

　　二、主要项目种类和基本内容

　　美国现行农业环境保护政策体现在众多具体项目中，主要分为4类：土地休耕项目，在耕地项目，农业用地维护项目及保护技术援助项目。土地休耕项目是农业环境保护的传统项目，1985年至2002年间其项目支出占美国农业部保护性支出的50%以上但是2002年以后，联邦政府大幅增加了对在耕地项目的支出，显示出美国农业环境保护政策新的趋向农业用地维护项目与保护技术援助项目支出在农业环境保护支出的比例较小且变化不大。

　　1 土地休耕项目

　　(1)保护储备项目。保护储备项目是美国最大的农业环境保护项目，现由美国农场服务局管理保护储备项目通过将脆弱的（环境敏感性）土地退出农业生产并在其上种植保护性的覆盖物的方式，保护与改善土壤、水、空气以及野生动植物资源等保护储备项目期限是10至15年。美国农业部向参加该项目的农场主提供土地租金，并对采取规定的保护性措施（比如植树、种草等）提供成本分担参加保护储备项目主要有两类方式：①一般性合同(generalsignups^匕适合于所有农场，生产者以兄标的方式参加而农场服务局则基于环境收益指数(EnviionmentalBenefitsIndex，EBI)对申请者打分②连续性合同（Continuoussignup)适合于优先考虑地块对诸如沼泽恢复地，滤土带（草带），河岸缓冲区等优先保护地块不用竞标，在任何时间内都可以参加保护储备项目。每英亩支付是一般性合同的两倍2008年3460万英亩土地参加了保护储备项目，其中超过90%的是一般性合同。

　　(2)湿地储备项目。湿地储备项目由美国自然资源保护局管理在该项目下向农场主提供资金与技术上的支持，帮助其保护、恢复、强化湿地功能与价值由于湿地巨大的环境价值，不仅可以减少土壤侵蚀，而且可以涵养水源，防洪减灾，保持生物多样性等自1990年出台以来支持力度不断增加2002农场法将湿地储备项目上限由110万英亩增加到230万英亩，而2008新农场法又进一步增加到304万英亩2010年美国农业部对约152万英亩的湿地提供保护。

　　2 在耕地项目

　　(1) 环境质量激励项目。环境质量激励项目由美国自然资源保护局管理该项目最早出台于1996年农场法，在2002与2008年农场法中支持力度大幅增加，成为美国最大的在耕地保护项目。该项目向农场主提供资金支持，鼓励其采取环境友好性措施，保护土壤、水、牧场、湿地以及野生动植物等自然资源。2010年项目预算为12亿美元覆盖约1640万英亩的土地。

　　(2) 农业用水强化项目。该项目前身为地表与地下水保护项目，2008农场法将其更名为农业用水强化项目。自然资源保护局向农场主提供资金与技术支持，帮助其改善地表与地下水，提高农业用水的质量2010年项目预算约7300万美元。

　　(3) 保护管理项目。该项目前身为保护安全项目，2008年农场法将其更名为保护管理项目。它不同于环境质量激励项目，而是基于操作良好对合格农场主的支付。保护管理项目分三个等级：I.部分农场地块参与水土管理与保护。II.全部农场地块参与水土管理与保护。m.农场内所有资源参与管理与保护。支付水平取决于当地土地租金以及整个农场的保护程度。该项目虽然是全国性的，却局限在特定的流域（积水区）20012005年为220个地区，2006年为60个地区（不同于200七2005年）。

　　自然资源保护局计划在未来8年内使所有的集水区都参与该项目一次。2010年该项目预算为447亿美元，约覆盖1280万英亩土地。

　　(4) 野生动植物栖息地激励项目。该项目提供资金与技术帮助农场主开发野生动植物栖息地（山地.湿地以及濒危物种等）2008农场法授权未来5年内野生动植物栖息地激励项目将获得每年约8500万美元的资金支持。

　　3. 农业用地維护项目

　　(1)农牧地维护项目。农牧地维护项目由自然

　　资源保护局管理该项目主要通过购买农地发展权①的方式限制农业用地向非农用地（主要是城市用地）流转虽然该项目没有增加环境收益，但是通过农地开发权购买保留了土地的农业用途，间接保证了整个国民环境收益不减少该项目费用由联邦、州、部落以及当地政府共同承担，州、部落当地政府以及非政府组织等具体运作。2008年农场法授权未来5年内该项目将获得约7.43亿美元的资金支持。

　　(2)草地储备项目。草地储备项目始于2003年，在保持该地块适宜放牧的同时，帮助农场主恢复与保护草地。该项目由自然资源保护局与农场服务局共同管理，农场服务局负责合同管理与资金支持，自然资源保护局提供技术服务2010年预算为5400万美元，约覆盖31万英亩的土地。

　　4.  保护技术援助

　　该项目向私人土地所有者、部落地方政府等提供技术性援助，帮助其保护、维持、改善自然资源状况该项目不提供资金支持，但是它可以帮助农场主评价现有保护措施，制定保护计划，并帮助其获得其他项目资金支持等2010年该项目预算约7.41亿美元

　　三、美国农业环境保护政策的特点

　　美国农业环境保护政策已形成以农场为单位，以农业为载体，以环境收益最大化为导向的保护政策从政策运作来看，体现出以下特点：

　　1.政策立法推动农业环境保护

　　在美国，任何公共政策的制定都必须以法律为依据。只有在现行法律的授权范围内，行政当局才能制定和执行相应的政策，农业环境保护政策也不例外。在农场法下，联邦政府会对未来几年内主要农业环境保护支出做出项目预算，而政府年度预算则会对某些项目做出适度调整。政策立法保证了项目支出的稳定性与连续性。政策覆盖范围广，牵涉利益主体多，支持力度大农业环境保护政策的覆盖范围大，不仅保护耕地.山地、也包括湿地、牧地、河岸缓冲区等地块；不仅保护土壤水、空气，也强调对野生动植物、濒危动植物的保护。其次农业环境保护政策利益相关体多，支持力度大不仅包括农业利益集团，也包农地发展权即变更农地使用用途的权利，它是土地产权的一部分。

　　2.1996年农场法将保护项目资金

   由年度预算资金专项(disclietion)转为农产品信贷公司提供（Mandatory)这种转变大大减少了联邦年度预算的压力而保证了农业环境保护资金的连续性与稳定性。括环保主义者，城市市民利益集团等。因此，农业环境保护已成为公共政策的重要领域，它并没有随着农场主数量减少而日渐式微，反而支持强度越来越大

　　3.政策执行中强调市场化运作

　　市场化运作时美国农业环境保护政策一大特点。以保护储备项目为例，它主要以竞标的方式来选择项目参与者农场主提交可能采取的保护性措施以及愿意接受的支付水平。而农场服务局则根据环境收益指数对农场主采取保护性措施所获得的潜在环境收益以及向农场主支付成本打分农场主可以采取更好的保护性措施来提高潜在环境收益得分或者降低愿意接受的支付水平而入选参加该项目。

　　4.注重与其他政策协调

　　为发挥政策间的协同效益，美国政府也十分注重农业环境保护与其他联邦农业政策间的协调如保护遵从条款要求农场主在享有政府补贴的同时，必须在高侵蚀地采取保护性措施减少土壤侵蚀；农夫条款要求：如果将草地转化为耕地，享有农作物补贴的农场主必须将土壤侵蚀降低到可容忍(tolerable)水平；而湿地条款则规定如果农场主将湿地排干种植农作物，他将失去联邦政府的农作物补贴。

　　四、启示

　　1.进-步强化农业环境保护理念

　　近年来，我国政府已充分认识到农业环境保护的紧迫性与重要性。我国相继颁布实施或修订了一系列有关农业环境保护的法律法规但从整体上看还需要进一步强化农业环境保护理念，从更大视角和范围来丰富我国环境保护政策体系。一方面将现有环境保护立法逐步扩展到农业环境保护领域，同时针对农业污染的特殊性积极出台农业污染专门立法；另一方面也应将农业环境保护作为硬性指标纳入政府工作日程〔6〕另外，基于环境保护的绿色支付手段已经成为不少国家保护本国农业产业，提高农场主收入的重要手段因此，强化农业环境保护理念、加强农业环境保护工作，不仅有利于环境保护，而且可以丰富我国的支农惠农政策。

　　2.细化保护措施

　　美国农业环境保护工作做得很细，不仅将农业环境保护项目内容进行有效分解，同时还对具体保护项目期限资金配套、实施主体适用条件等都做了明细规定，因此，政策操作性就很强相反，我国有关法律法规虽然对农业环境保护做了原则性的规定，但不系统和不具体，如《中华人民共和国农业法》中规定，要求加强农村环境保护，防止生态破坏，合理使用农药、化肥等农业生产投入，但由于缺乏明确的指导意见与激励措施，地方政府在工作中很难有效实施，使得立法的有效性大打折扣。因此，我国不仅应当强化当前环境保护政策，而且应当细化保护措施，增强政策措施的操作性、规范性与可预见性。

　　3.注重调动地方政府和农民的积极性、提高项目的执行效果

　　美国农业环境保护项目是自愿性的。一方面美国政府通过资金、技术以及政策方面的支持，积极引导农场主参与农业环境保护；另一方面为提高保护政策的实施效率，在项目的运作中引入市场机制。政府提供的支付水平取决于农场主环境保护水平与成效。而在我国实施退耕还林还草，防沙治沙等生态保护性工程过程中，也应当注重项目的实施效果，通过多种措施调动地方政府和农民保护农业环境的积极性。

　　4.发挥政策间协同效益

　　进入21世纪党中央与国务院加大了扶持“三农”力度，可以预计在未来较长时期内对农民直补，良种补贴，农机补贴等措施不仅不会取消，而且会不断强化。但是国外的经验表明，这些政策在一定程度上会对农业环境造成损害。因此，可以借鉴美国做法，将优惠政策逐步跟农民环境保护性操作挂钩，发挥政策间协同效益。