论政府在环境保护中的作用

　　1.环境保护政府干预的必要性

　　一个市场，无论它有多么地完善，其功能总是有限的，决不可能指望仅靠市场去解决环境问题。当市场不能或不能有效地发挥作用时，政府便需伸出其“有形之手”与市场之“无形之手”合力促进社会整体福利的最大化。

　　“市场失灵”并不是政府干预的首要条件。政府干预既充分又必要，还需要两个其他条件：第一，政府干预的效果必须好于市场机制的效果;第二，政府干预的收益必须大于政府干预的成本111。实践证明，政府调控是纠正市场失灵的有效途径。基于这一点，发达国家提出了“经济靠市场，环保靠政府”。正如世界银行在《1992年世界发展报告》中指出的：“在过去20年中，各国人民己经懂得了在促进经济发展方面，应该更多地依靠市场，而较少地依赖政府。但是，在环境保护领域恰恰是政府必须发挥中心作用的领域，私人市场几乎不能为制止污染提供什么鼓励性措施”。美国学者勃布罗滨逊曾指出：“市场经济并不能成功地保护环境，政府的干预是必要的”。

　　2.政府在环境保护中的作用

　　政府可以对市场经济和个人活动起催化作用、促进作用和补充作用。世界银行首席经济学家约瑟夫°斯蒂利茨和欧洲复兴开发银行首席经济学家尼古拉斯。斯特恩认为政府的职能主要包括：（1）财富的公平分配；（2)纠正市场失灵；（3)解决外部效应；⑷提供公共物品；（5）娓供社会有益的需求。

　　2.1解决外部效应

　　(1) 管制。管制可分为直接管制和间接控制前者是直接对污染物排放进行规定，如制定污染物排放标准，规定企业必须做到达标排放。而后者一般是通过对生产投入或消费的前端过程中，可能产生的污染物数量进行规定，最后达到控制污染排放的目的，如实行污染物总量控制。再如对具有非排他性和竞争性的公共自然资源如公共土地、森林、河流、矿藏、渔场等加以管制，实行必要的准入制度，即给使用者颁发许可证或产权证。

　　(2) 政府可通过征收税和补贴来解决环境外部性问题。当存在负外部性时，如工厂排放污染，就是负外部性。为使生产者的私人边际成本曲线与社会边际成本曲线相一致，政府可向生产者（排污者）征收相当于生产带来的外部不经济金额的税费。政府可以用税收去补偿那些受到外部不经济损害的经济主体。通过征税，使消费者和公民增加环境保护责任，使企业改变生产技术和流程或投入预防性措施减少污染物的排放，促使企业发展新的环境技术从而使得环境外部性通过征收税而内部化。

　　当然，这种情况下，政府也可以向企业提供补贴，鼓励其扩大投入，采取减除污染的措施，改进生产工艺，从而减少向河流排污的量。

　　当存在正的外部性时，如植树造林要使私人边际效益与社会边际效益相一致，政府可出面以财政资金对利益受损的人造林者）予以资金补贴，从而解决外部性问题。

　　(3) 许多公共资源如大气、臭氧层等不可能做到明晰产权，需要政府进行管理。而且由于环境风险性的持久性，可能对后代人造成损失，因而应由政府代表后代人来维护后代人的权益。

　　2.2提供环境公共物品

　　目前，世界上也有许多国家都试图通过政府来为社会公众提供环境产品和服务。在中国，主要体现在：

　　(1) 政府建立城市污水处理厂和垃圾处理厂等资本密集型企业，处理地方环境公害；目前，国务院要求50万人口以上的城市都要建设城市污水处理厂，这是一个起码的要求。在缺水和环境敏感的小城镇也应鼓励建设污水处理厂。同时，抓好各种公共服务方面的配套管理制度建设。目前，各地正在抓紧建设城市污水处理设施，同时也要抓紧有关收费和运营管理的规章制度建设。

　　(2) 政府颁布环境保护法律法规和环境标准。

　　(3) 建立环境保护职能部门，专司环境检测、环境公报、环境规划、环境执法、环境政治等环保工作。

　　(4) 政府组织社会力量开展植树造林活动、进行大江大河治理，进行生态环境建设和保护。

　　(5) 政府通过经济、法律、行政等强制手段使工厂废水、废气、废渣排放达标，制定合理的产业政策和经济政策引导国民经济健康发展;从保护环境这一基本国策出发，从80年代起，中国逐步形成了环境管理八项制度。

　　3.政府履行环境保护服务职能存在的问题

　　3.1政府环境保护服务的“缺位”

　　中国环境保护也是属于政府缺位之列。首先是政府财政缺位，从财政的环保投入数字上看，约占国民生产总值（GDP)的1%左右，与其他国家相比，属于相对较低的水平。而从制度上看，财政预算支出分类中未设“环境保护”类级科目，环保经费开支被分列在财政预算中的基本建设支出等科目中。

　　其次是环保部门的服务职能没有很好的发挥。如常州名为铁本钢铁公司的民营企业连闯“红线”、毁田拆房，投资概算为104亿元，在长江边上大办钢铁项目，占地达6000亩，导致大量的农民失地，甚至失去居所，这样庞大的建设规模必然给当地乃至下游带来严重的环境污染。从这家民企的越位就可以看出政府功能的缺位。当铁本的董事长看中了春江镇沿江的地块时，当地政府心领神会，一路大开绿灯，连基本的审批手续都没有，就允许铁本占地开发，还帮着企业拆迁当地的民居，这样的宽松和默契是用“纵容”这个词也难以概括的，所以，企业的胆子自然越来越大。更有甚者，虽然这个钢铁项目基本上还处在三无阶段（无项目审批、无环保评估、无用地批准）一些金融机构已经为它贷款40多个亿。

　　政府部门必须行使服务与管理的双重功能，但从目前的情况看，当地政府在为企业“服务”方面算得上出色，但在保护环境、维护国家利益和农民利益方面，却近乎失职，在管理方面也近乎缺位，也就是说，政府部门在错误的发展观影响下，完全倒向了企业一面，它失去了“中间人”和裁判者的立场，使大多数人的利益无法得到有效的保障。

　　3.2政府环境保护职能的“越位”

　　1998年政府机构改革以来，国家环境保护机构的职能得到加强。然而，由于环境问题的复杂性和广泛性，在一些环境管理领域出现了政府部门职能的交叉、越位、错位等问题，这些问题影响了环境保护工作的开展，妨碍了国家可持续发展战略的实施。在环境保护领域，亲计划经济的利益代表者与亲市场经济的利益代表者每时每刻都在进行着斗争。虽

　　然市场经济体制在不久的将来会占主导地位，但是亲计划经济的利益代表者（如一些享有行政审批权的政府部门讲不会轻易地放弃其与职权挂钩的利益要求。由于市场经济强调效益优先，一些地方的政府部门为了追求部门、地方甚至个人的经济效益，甘愿充当环境污染和生态破坏的保护伞，使环境行政监管权沦为地方经济利益的俘虏。这是“越位”的表现。

　　3.3政府部门服务质量低下、效率不高。

　　中国传统的公共服务供给体制中，公共服务提供者是单一的，那就是政府（包括国营企业和事业单位)。从环境保护来看，政府部门一方面享有行业的监督管理权，另一方面又做“独家生意”形成行业垄断，缺乏竞争，使得这些部门运转效率低下，有限的公共资源得不到充分利用，由于没有竞争，这些部门越来越缺乏活力，导致人浮于事，成本增加，亏损严重，负债经营，服务质量低。

　　3.4环境保护供给对象的歧视性

　　必须注意到，城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。

　　3.5环境保护制度建设的不足

　　虽然中国建立健全了一系列环境保护的法律法规和制度，但也还存在政府的公共服务方面的“制度缺位”。例如，目前，中国的农村环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。中国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大;对规模普遍较小、分布较为分散的乡镇企业的污染排放监控，也由于成本过高而难以实现。

　　4.政府“失灵”

　　所谓“政府失灵”是指政府的行动不能增进经济效率或政府把资源配置到不恰当的地方。理论上，政府可以通过建立政策和改革制度来纠正、弥补市场失灵，然而，有时政策和制度并不一定总是有效的。政府干预既充分又必要的两个条件并不是在所有情况下都能得到满足的。政府干预有时不但不能改正“市场失灵”，反而会把市场进一步扭曲，当一些社会、经济政策的执行使生产者的边际生产成本低于生产要素的真实成本导致生产要素无效率使用和过度使用，引起资源退化和环境污染，这时就出现了政府失灵。与市场失灵不同，政府失灵主要是由于体制或政策的原因。

　　4.1各项政策对环境的不良影响

　　环境保护的政策失灵有两种类型。一种是宏观经济政策对环境的不良影响，另一种是环境政策本身的失误。

　　4.1.1项目政策的影响

　　长期以来，中国公共项目决策中，大多以此项目带来的现期社会效益大小来衡量，尤其注重该项目在政府官员任职期内的影响力，往往忽略其外部影响和长期效应，项目设计阶段很少预见环境影响，忽略项目导致环境恶化的不可逆性，很少将可以预见的环境后果进行量化和评估，造成项目建成后带来严重的环境污染和破坏问题。

　　4.1.2部门政策的影响

　　森林政策:不收资源租金而对伐木进行补贴、却不对种树进行补贴，会鼓励破坏性砍伐。森林骤减，水土流失，造成各种恶性社会经济后果。

　　土地政策:不安全的土地产权会导致土地的非最优利用及土地、水资源与森林状况的恶化。

　　水资源政策:很多情况下，水是无偿提供的。在中国，水价过低，也导致了水资源的严重浪费，城市中表现得尤为明显。

　　城市化和工业化政策:工业化过程中大量农民离土离乡，涌进城市，出现了人口高度集中、生活环境却空前恶劣的巨型城市，工业企业建立在城市中心，工厂排出污染物，造成严重的环境污染。

　　产业政策和贸易政策:有些旨在发展经济，促进产业发展的产业政策在客观上却给环境带来了灾难性的影响，如能源生产补贴政策、农产品补贴政策、有利于环境保护的产业扶持政策。地方政府在选择地方支柱产业时，应把环境影响考虑在内，不能以“饮鸩止渴”的危险方式来发展经济，否则将会对环境造成严重的损害，长期来看会影响了本地区的可持续发展。

　　有些贸易政策也可能影响资源的利用和环境状况。例如，对工业的补贴和工农业产品交易的剪刀差，可能使农业衰落，对土地的投资减少，剩余劳动力向林业和采掘业的转移可能破坏森林和矿产资源。所以，在制定和实施产业政策和贸易政策时，有必要考虑环境影响。

　　4.1.3宏观政策的影响

　　货币、财政和汇率等宏观政策对资源配置和管理也有重要作用。货币政策和财政政策都会影响利率，而利率对资源的微观配置有重要的影响。利率越高，对未来的折扣越大，资源消耗得越快，对资源保护的投资越少。如果资本密集型技术比劳动密集型技术产生更多污染，利率相对于工资越低，那么，越采取资本密集型技术，污染就越多。在劳动力充裕的地方，会造成更多的失业人口成群结队参加破坏环境资源的活动。

　　4.2决策信息不全

　　环境信息的不足会导致需要政府干预时的没有干预，又包括不需要政府于预时的干预。前者如政府没有对环境资源自然垄断实施公共管制、对环境资源的产权界定不够规范等，后者如采取支持价格和限制价格等手段对市场价格的任意干涉使市场的价格机制发生扭曲。信息的不足会导致政府理性有限，进而导致政府决策的失误。更危险的是，政府干预过程中往往会出现信息扭曲。每一级政府都是逆行理性选择的，他们会对信息进行搜集、加工、处理、筛选，下级政府面对上级政府时往往会采取报喜不报忧，或者是扩大成绩而隐盖问题，使信息失真并导致决策失误。

　　4.3公共决策的局限性

　　政府的决策会影响到许多人，但真正参与决策的只是少数人，不管选举人怎么产生，他们在决策时会自觉不自觉地倾向于自己所代表的阶层或集团的偏好与利益。公共决策的局限性还经常表现在各种政策在各部门之间的协调不够，缺乏足够强的手段和强制措施以达到一定政策目标，缺乏确保在经济运作过程中实施有关政策的手段或力量等。

　　4.4政策实施的时滞

　　由于庞大的政府官僚体制，政府制定一项决策比私人作出决策要慢得多。至少存在三个时滞:(1)认识时滞。环境问题的提出只有几十年的时间，由于环境污染的累积性，使得环境问题的暴露有一个过程，因此，认清环境问题需要一个时间。“先污染，后治理”模式的重要原因就是认识时滞所致的。（2欢策时滞。环境整治采取什么途径、什么技术、什么方式等等，都是需要论证的。政府需要对各个方案权衡利弊，作出决策。（3)执行与生效时滞。从政府公布某项决策到付诸实施以至引起私人市场反应有一个过程。

　　4.5体制不健全

　　一项好的政策可能由于执行体制不健全而失效。任何政策所作用的对象必然涉及到理性的人，政策的效果取决于人们的反应如何。例如，代表国家征收污染费的地方政府或管理部门，为了自身利益最大化，不遵循国家的利益目标去征收污染费。当代理人的利益目标与委托人利益相偏离时，国家的环境管理政策就失效了。

　　另外，不同的政府政策干预相互影响，使激励机制发生扭曲；各种政策之间也相互影响，与环境无关的政府政策往往比环境政策对环境的影响更大，例如，对资本投资的补贴和最低工资就刺激了对森林的过度开发。这样，环境恶化不仅是市场失灵的结果，也成为政府政策扭曲激励机制的结果。

　　4.6行政区划的地域性

　　污染是一种外部性极大的行为，它的扩散没有地界约束，因此当污染来临时，由于地区间没有相互的隶属关系，而造成共防共治协调的困难，就会给环境治理带来人为的障碍，如淮河的“上游赚小钱，下游遭大殃”。各行政区域政府从自身利益考虑，必然会使政府与污染企业间在某种程度上采取合谋态度，从而带来周边区域的环境污染。

　　4.7“寻租”活动的存在

　　寻租活动是指那些维护既得经济利益或对既得经济利益进行再分配的非生产性活动，寻租活动浪费了资源，造成资源配置的扭曲；寻租还会造成政府官员的腐化堕落。污染者为了维护有污染时的既得利益，会采取各种各样的方式，以期获得政府部门对它们环保标准要求的降低和继续污染的默许，如果环境保护部门能公正、公平的话也没有问题，如果相反，那么污染者向环境保护部门的寻租活动就会成功，污染者就可以以较小的寻租成本获得较大的利益，从而使污染继续下去。

　　5.充分发挥政府在环境保护中作用的对策

　　5.1政府行为的正确定位

　　在当前市场经济的现状下，政府的主要责任应是界定污染权、组织实施许可证拍卖或分配等，以保证市场机制的正常运转。同时，在公众对环境信息无知的情况下，为因为缺乏信息而遭到环境损害的公众提供环境信息，以改变公众在环境信息方面的劣势和不平等。

　　5.2环境管理方法的转变

　　5.2.1实行环境保护市场化

　　随着社会经济的发展，人们对环境公共物品的需求越来越大，仅仅凭政府来供给环境公共物品远远满足不了社会的需求，应实行环境保护市场化。

　　5.2.2治污集约化

　　现行的环境污染治理原则应由“谁污染谁治理”改为“谁污染谁付费”脚PP原则的变更和解除、违约责任以及救济措施等做出明确规定。

　　自愿协议的范围涉及领域广泛，工业、交通运输、建筑业、商业、城市公用事业、农业等。其中工业和能源领域应占有相当大的比重。在欧盟国家中，废物管理、空气污染、气候变化、水污染、臭氧层保护和土壤污染是自愿协议的重点。法律应对自愿协议的基本模式和各自操作程序做出规定，但是企业对模式的选择上应该有较大的自由度。

　　制定合理可行的环境目标是自愿协议设计中非常重要的内容，但是协议中的环境目标有许多没有相应的法规标准参照，而是由协议参与者之间经过磋商制定的。但往往政府希望协议的环境目标高于一般技术水平，而企业则费用考虑希望目标不要定得过高。因此，该法律应该为自愿协议目标的确定设立一个原则性标准，比如以国际先进能效水平作为国内先进企业实施自愿协议的目标值，以国内先进水平（取行业前几名的平均值）作为一般企业实施自愿协议的目标值。

　　既然自愿协议是一种特殊的合同，那么该法还应明确规定自愿协议的变更与解除、违约责任和救济途径。根据公共利益和行政管理目的的需要，政府有权单方面对协议进行变更和解除，但是须向企业支付一定的经济补偿或赔偿。企业也可以提出变更和解除协议的要求，并通过与政府协商达成一致。

　　关于违约责任，如果企业违约，如中止履行合同或没用实现承诺目标，那么政府部门可以不给予该这样才能适应社会化大生产的要求，才能实现集约化治污，这样也才能降低治理成本，发挥投资效益和规模经济效应，避免环境保护盲目投资，到处布点，重复建设的现象发生。

　　5.3管理区域的全新设置和树立绿色GDP既念

　　目前的环保部门是按照政府行政区域设置的，由于行政隶属关系和地方保护主义等原因会造成共防共治协调的困难，就会给环境治理带来人为的障碍，导致区域性环境污染。因此，应考虑改变这种设置方式，而主要以生态与环境的自然区划来设置政府环保部门。

　　中国现行的国民经济核算制度只反映了经济活动的正面效应，而没有反映负面效应的影响，因此是不完整的，是有局限性的。在对地方政府进行考核时，需从“绿色GDP的角度，对环境资源进行核算从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的企业兑现承诺的激励政策，已经实施了的激励政策，企业需把既得利益（比如减免的税收）返还。如果政府单方面解除协议或者不按协议约定履行，基于政府的行政优益权，企业只能要求政府进行适当的赔偿而不能要求继续履行，且赔偿范围只能是现实利益的损失而非期待利益的损失。

　　对于双方当事人因自愿协议而产生的纠纷，双方可以先协商解决，企业也可以通过行政复议寻求行政救济。双方也可以通过司法途径解决纠纷，这也是最终途径。