关于我国开征环境保护税的思考

　　环境保护税是指对开发、保护和使用环境资源的单位和个人,按其对环境资源的开发、利用、污染、破坏或保护程度进行征收或减免的税收体系。环境保护税也是以税收形式明确规定污染环境者须按其造成污染的种类、浓度和数量缴纳的一定费用。在我国，开征环境保护税的探讨虽然早在20世纪90年代便已经开始,但至今仍未出台,我国的现行税法中，仍没有以保护环境为主要目的,针对污染行为和产品课税的专门性税种，我国的环境保护资金主要还是通过征收排污费筹集。近年来国家已经采取了一系列具有生态价值的税费政策，与政府的其他政策措施相配合,在减少或消除环境污染、加强环境与资源保护方面发挥了积极的作用，但是资源短缺、环境污染、生态破坏程度的加剧和范围的扩大,治理与改善环境状况的任务日益艰巨，要求财政提供的资金在不断增加,构建起适合我国国情的环境保护税制已刻不容缓。环境保护税在整个生态税收体系中应处于主体地位，目前该税种的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度,也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，世界各国的经验表明，在保护环境的各项措施中，税收具有举足轻重的作用，单纯依靠收费筹集的环保资金已经很难满足曰趋严峻的环境恶化形势的需求，而征收环境保护税则是筹集环保资金的最有效方法，因此我国应通过对现行排污收费制度进行税收化改造，提升其立法层次,开征专门的环境保护税。

　　一、我国开征环境保护税的现实意义

　　(一)我国环境现状

　　改革开放以来,我国城乡居民收入不断提高,人民生活水平不断改善，国民经济实现了跨越式发展,综合国力显著增强，国际地位不断提升,但是一系列环境问题随着经济的发展、工业化和城市化进程的加快以及人口的增长而变得日益严重。世界公认的环境问题主要分为两类：一是由于自然力引起的环境问题,如近几年我国遭受的大暴雨、大雪灾、台风、“5-12”大地震等自然界的异常变化；二是由人类活动引起的环境问题，它又分为生态环境破坏和环境污染与干扰两类，后者是人类当前面临的最为严峻的挑战之一，也成为我国未来经济发展的一大

　　“瓶颈”。由于我国很长一段时间片面追求经济发展速度,一些高能耗、重污染企业得以迅速发展，把掠夺资源作为经济发展的代价,工业有害物质的排放量骤增,加剧了对大气、土壤和水资源的污染,加上过度采伐、过度放牧,为我国的可持续发展战略埋下隐患。

　　根据《中国环境状况公报》显示，我国目前环境状况不容乐观,污染物排放情况出现逐年递增的情况,我国生态环境的治理能力远远赶不上破坏速度，生态指标恶化已经直接而明显地影响了现期经济指标和预期经济趋势。据统计,严重的大气污染使我国呼吸道疾病发病率居高不下,我国每年在慢性障碍性呼吸道疾病上的花费是发展中国家平均水平的两倍多;水体的严重污染也给我国经济的发展和人民群众的生活带来了影响，近5亿人没法喝到真正安全的饮用水,严重威胁到城乡居民的饮水安全和人民群众的健康；全国水土流失面积356万平方公里，不仅使我国失去了大片宝贵的土地,还使河床升高,湖泊、水库淤积，因此洪涝灾害频繁,使人民的生命财产安全受到了严峻的威胁,全国约有1/3的耕地受到水土流失的危害,1/4以上的国土荒漠化,草原出现严重的退化、沙漠化、盐渍化趋势，我国防沙治沙工作形势仍然非常严峻。

　　每年我国因环境污染和生态破坏所造成的经济损失约为4000亿元,在污染加重的同时,我国的环境污染治理费用也日趋高昂。国外的先进经验已经证明“先污染,后治理”的道路是行不通的，世界各国越来越重视世界性的环保问题与有关政策的协调，我国也必须承担适当的环保责任,积极治理环境污染以实现可持续发展。

　　(二）开征环境保护税的必要性

　　1.我国现行税制对环境保护的局限性。目前我国税收政策在环保方面的内容较少,规定也较粗，现有的政策远远不足以控制对能源的消费和环境的污染,现行税制对环境保护起一定作用的税种仅局限在增殖税、所得税、资源税等少数几个税种上,对环境保护的作用仅体现在税收留成、补贴、优惠等减免税手段上，而且减免税的强度不够大，因此不能有效地剌激各经济主体合理利用开发资源、积极治理环境污染的行为。

　　现行税制对环境保护的作用没有形成一个以环境保护为目标,各税种和税制各要素相互配合、相互联系和制约的相对独立的环保税收体系。总体上我国现行税制不能满足我国环境保护现状的需要，仅靠这几个税种显然是不可能对社会生产和生活的各个环节和方面的环境问题进行调节的，这也和我国市场经济条件下对环境保护的要求不相适应。

　　2. 我国现行排污收费制度存在很多问题。长期以来,我国环境保护的主要政策手段是征收排污费和规定排污标准。从1982年开始我国对工业企业超标排放的废气、废水、废渣等征收排污费，对造成环境污染企业收取排污费是我国治理环境污染的主要办法,但排污费的收取存在很多问题:一是主要污染物征收标准偏低，征收范围狭窄。收取的排污费小于治理费，某些项目排污费甚至不及治理成本的10%,直接导致企业继续超标排污，而且现行排污费的征收范围受征收主体的约束，没有包括所有污染环境的行为，如恶臭物质、部分工业废弃物、汽车废气、生活垃圾、生活污水、电磁波辐射等,直接造成治理经费严重不足，许多污染行为得不到有效控制。二是征收难度大。排污费由环保部门征收，立法基础薄弱，因为不具有完全的强制性，缺乏刚性，故在征收过程中阻力大,拖欠、拒缴现象严重。三是排污费资金使用监管难度大。收费不同于收税,费用的收取和使用具有弹性的特点，按现行的排污费征收规定:收入纳入各级财政地方预算管理,资金由征收单位全部缴入地方金库;支出本着量入为出、专款专用的原则，由环保部门统筹安排。但在目前实际执行中难以实施有效监管,各级环保部门都设立了收入过渡账户,造成收入不能及时缴库，截留移用现象比较普遍,使正常的项目资金得不到及时的拨付。

　　由于上述问题的存在，使排污费的作用非常有限,难以满足环境保护和治理污染对资金的需要。然而税收以其固有的特征可以为生态环境保护提供强有力的资金来源和财力保证,将大大扩大税收收入的规模。

　　3. 开征环境保护税对环境保护的积极作用。对一国来说,经济能否实现可持续发展，完全取决于环境与资源的可持续发展。因此，世界各国从上世纪70年代起就纷纷利用税收的方式来解决所存在的环境问题，以实现经济的可持续发展,征收环境保护税已成为一股不可扭转的世界潮流。比如美国为了保护环境,不仅开征了二氧化硫税、噪音税等环保税,还及时根据经济发展情况对现行税制进行“绿色”调整；挪威、瑞典、荷兰等国家也相继采取了税收的“绿色行动”,开征了燃料税、水污染税、二氧化碳税、固体废物税等。这些税种的开征,在环境保护方面取得了很大成效，这些国家的成功案例为我国开征环境保护税提供了宝贵经验。

　　当“绿色’、“低碳”成为全球经济发展的热词，当西方国家进入全面“绿化”税制的新阶段，当我国面临的“节能减排”目标日益艰巨，当单靠法律和行政干预已不能解决我国环境污染问题的时候，税制“绿化”在我国也成为大势所趋。2007年6月，国家发改委会同有关部门制定了《节能减排综合性工作方案》,明确提出要“研究开征环境保护税”。2010年政府工作报告提出，要打好节能减排攻坚战和持久战。2010年，国务院批转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中亦明确表示，要加快理顺环境税费制度,研究开征环境保护税。可以看出，开征环境保护税的相关工作在我国已经开始积极推进。2009年12月7号联合国气候变化大会在丹麦首都哥本哈根开幕，以抑制全球气候温室效应为主题。国务院总理温家宝18日在会议上发表了题为〈凝聚共识加强合作推进应对气候变化历史进程》的重要讲话，承诺到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%,并表示我们的减排目标将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划，在如此长时间内这样大规模降低二氧化碳排放，需要付出艰苦卓绝的努力，对此我国开征环保税很有必要。环境保护是一个世界性的难题，以环境保护优化经济增长，征环境保护税是解决我国当前环境问题的必要措施。环境保护税的实施可以提高人们的环境保护意识,促使人们自觉珍惜每一种资源，重视人类赖以生存的环境,节约资源,提高资源使用效率。通过征收环境保护税筹集的税收资金可以以专款专用的方式投入于环保建设，加大治理污染的力度。此外，加入WTO以来，我国面临的是越来越多的绿色贸易壁垒，开征环境保护税一方面可以促使企业节约资源、控制污染、开发和采用环保产品和环保技术,进行绿色生产;另_方面，有利于提高有害生态环境的产品和技术以及洋垃圾的输入成本,使其无利可图，有力地遏制了生态环境恶化之势，最终实现我国资源的可持续利用。

　　二、开征环境保护税的基本构想

　　科学发展要求以尽量少的资源投入和环境代价实现尽可能大的产出，走出一条投入少、效益高、可持续的发展之路;和谐社会要求正确处理人与自然的关系,把提高资源利用效率、加强环境治理保护放在突出位置，不断提高人民生活水平和生活质量。因此环境保护税的开征应以科学发展观为指导思想,统筹人与自然和谐发展,倡导建立资源节约型、环境友好型社会,以税收的形式针对污染、破坏生态环境的行为或产品，为国家治理环境提供稳定的资金保障。借鉴国际上发达国家的成功经验，结合我国的国情和税制改革的方向，我国开征环境保护税可以从以下几个方面进行思考：

　　(一)环境保护税的构建原则

　　0. 公平原则。公平竞争是市场经济的最基本法则，但是如果不建立环境保护税收制度,个别企业所造成的环境污染就需要用全体纳税人交纳的税款进行治理，这显然是不公平的。因此在环境保护税制设计中，应体现“谁使用、谁付费”的基本原理，纳税人所承受的税负应与其经济状况相适应，减轻那些合乎环境保护要求的企业的税收负担，以税收形式迫使污染企业外部成本内部化，从而保证各类企业之间进行平等竞争。这样一方面可以形成专门用于环境保护的税收来源，另一方面可以纠正市场失效，维护税收公平。

　　1. 发展性原则。建立环保税收体系是个复杂的系统工程，技术要求高、征管难度大，不可能一步到位,应循序渐进，选择实施条件成熟、易于推行的税目先行开征,成熟一个出台一个,在执行过程中，发现问题,应及时修订相关政策法规,逐步推进。

　　2. 坚持专款专用的原则。税款专用是环境保护税充分发挥作用的一个重要条件。应当把税收用于政府承办的环保设施和重点环保工程上，为环保科研部门提供科研经费，用科技手段来加大环保的力度,调动各省进行环保和生态文明建设的积极性，财政专项用款还要由审计部门审计,并向人大财务委员会报告等，以监督和确保款项的使用。

　　3. 奖罚分明原则。即对开发环保产品、环保设施、有效使用环境资源的纳税人给予减免环保税支持;对污染环境、破坏资源行为的纳税人，以及间接污染环境即导致环境污染的消费品和其他污染产品、设施的纳税人征收重税。

　　(二）环境保护税的税种设置

　　根据我国的具体情况，可逐步开征以下环境保护税税种：

　　1.大气污染税。在众多工业生产过程中，大量使用污染严重的燃煤，正是我国空气污染问题如此严重的一个关键原因。炭在我国能源消费中的比例在70%左右,是大气环境中二氧化硫、氮氧化物、烟尘的主要来源,煤烟型污染仍将是我国大气污染的重要特征，灰霾和臭氧污染已成为东部城市空气污染的突出问题。该税的纳税对象为排放污染气体的企事业单位,其征税范围主要包括纳入空气污染指数的二氧化硫、氮氧化物和总悬浮颗粒物等。从兼顾公平效率的原则考虑，可对该税采用混合征收方式,即对大的污染排放源进行污染物排放量的技术监控,采用对污染物排放量征税的方式,根据监测的排放量及浓度数据计征税额；对小污染排放源则采用对污染的投入物征税的方式,根据其所耗燃料的含硫量的高低计征税额。

　　2. 水污染税。该税的纳税对象包括排放污染物废水的企业单位及排放污水的城市居民，其征税范围是带有污染物的废水。对于企业排放的废水,由于实际排放量难以确定，可以按设置生产能力和实际产量等指标确定排放量，并根据废水所含污染物的成分、浓度及排放量制定有差别的税率;对于生活废水,可以家庭为单位,根据用水量计征。

　　3. 碳税。该税主要针对二氧化碳排放的经济主体征收,通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品,按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放，达到环境保护的目的，改善全球变暖现象。在经济社会发展曰益受到能源和环境制约的背景下,低碳经济作为应对全球气候变化、保障能源安全的基本途径和战略选择,正在全球范围内得到广泛认同。温家宝总理在2010年政府工作报告中说,要努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式。发展低碳经济,并不仅仅包括发展新兴的节能环保产业,更重要的要让低碳发展的理念在全社会深入人心，要让产业体系和消费模式向低碳化方向发展。因此调动财税杠杆,用经济手段结合市场机制改革能源、资源产品的价格形成机制,剌激实现经济转型,是敲开低碳经济大门一块必需的制度建设敲门砖。

　　4. 农业资源污染税。我国是农业大国，我国农业污染主要表现在过度施用化肥、农药造成的土壤及水源污染;新兴的温室农业产生的塑料薄膜等废弃物污染;焚烧秸轩污染以及大量畜禽粪便对水体的污染等。由于其发生范围广、持续时间长,并疏于治理，已给农业生态环境乃至社会经济的可持续发展亮起了红灯。此税主要针对生产对环境有重大危害的农药和化肥的企业征收，根据化肥及农药污染物的含量、释放速率来决定征收税额。可用所得税款设立专项基金,对从事有机农药和化肥研究的企业实施无息贷款或直接进行财政补贴，压低有机农药和化肥的价格,从而推广有机农药和化肥的使用范围，保护生态环境。

　　5. 白色污染税。所谓“白色污染”，是人们对塑料垃圾污染环境的一种形象称谓。它是指用聚苯乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯等高分子化合物制成的各类生活塑料制品使用后被弃置成为固体废物，这类污染物因其不可降解性,将给生态环境造成长期的潜伏危害。白色污染现象在我国极为严重，为了抑制这类污染行为，我国一些城市虽然颁布了有关法规,但是实施效果并不尽如人意,例如“限塑令”出台近两年，白色污染仍然出现在各中小企业、集贸市场、城市边缘地区等,执行过程存在盲点。为此,应该采用以法律为后盾的经济手段开征白色污染税。该税以生产、制造这类一次性塑料制品的企业或个人为纳税人,课以较高的税负,使其生产成本高于生产可降解的同类产品的成本,迫使生产者转产生产可降解的产品,达到从源头控制、减少和消除白色污染的目的。

　　6. 声音污染税。主要针对在居民生活环境附近的制造声音污染的源头征收，如机场、施工工地、工厂设备噪音等。根据超过规定分贝的程度来决定征收税额。

　　(三）环境保护税的征收和管理

　　在环境保护税立法方面，为了保证环境保护税能够在全国统一执行,环境保护税的立法权一般由全国人大及其常委会掌握。同时,鉴于我国各地经济发展水平差别较大,各地环境污染的程度不一,所以国家在制定环境保护税时，可以详细列出一些应税项目，由各地方政府根据本地区的实际情况自行决定,但要报中央备案。中央获得的税收收入，主要用于全国性跨区域、跨流域大江大河的水土保持、环境治理及其它影响可持续发展的人类生存环境的环保工程的投入。地方获得的税收收入，主要用于本地区的公共环境、城市公用环保基础设施、生态保护等环保开支,做到专款专用；另一方面税款也可用于环保科技部门的科研经费,加速环保科技进步,研究运用高科技手段对环境污染进行综合治理。财政部门要编制专门的预算，由审计部门对资金的使用情况进行跟踪审计。

　　环境保护税的调控手段中还应包括对有利于环境保护的经济活动给予减免税优惠政策。这主要包括两个方面:一是通过税式（即税收方式和种类）来实施对环境的治理。环境保护税应利用减免税收和抵免政策等税收杠杆,通过科学、合理设计环境保护税的减税、退税、免税和补贴制度,鼓励人们进行环境保护生产和环境保护消费，减少对环境的破坏。二是对减少环境污染的经济主体和加强治理污染科研单位和企业的科技开发与应用给予减免税优惠。达到节约资源,变废为宝，降低资源损耗率，提高综合效益的目的。如鼓励企业进行有关的环境保护的研究和开发,对研究控制污染的新技术、产品开发和生产污染替代品给予税收优惠;鼓励企业实行废物再利用，企业治理污染而积极购置机器设备防治污染,可以作为成本税前列支;通过改进技术、工艺流程、设备、生产高产出低消耗产品减少环境污染等的各经济主体给予减免税优惠。

　　(四）环境保护税开征的配套措施

　　在开征环境保护税以抑制污染环境的同时，还应采取适当的配套措施，以实现环境保护的目的。

　　1. 建立合理科学的环境规范机制。从严规划和审批污染项目，从源头上保护环境。对非竞争性行业率先实施环境规制与保护，对污染者众多及征税比较困难的项目应科学规划、从严审批或不予审批。

　　2. 政府各有关部门要加强配合。开征环境保护税,有相当部分是费改税,而且征管难度大，技术要求高，因此税务部门要加强与环保、海关、财政等有关部门相互协作，同时还应发动行业协会等民间组织的力量，多管齐下，以保征环境保护税的顺利开征。

　　3. 做好“费改税”的相关工作。这一方面要对明显有税收特征的收费（如排污费等）,加快其‘‘费改税”的步伐,将其列入环境保护税之中一并征收;另一方面还应保留合理的、收效好的收费项目，实行规范化管理，要在一定范围内调整分配,改变既得利益的分配格局。

　　4. 加强政策宣传。为了减少环境保护税改革阻力，取得全社会支持，还需要加强对环境保护税收政策宣传,广泛、深入、持久开展节约资源、防止环境污染的社会教育和宣传,促进国民节约资源,保护环境的良好意识的确立与整体素质的提高。

　　21世纪，绿色产业、绿色企业、绿色技术、绿色产品、绿色贸易、绿色消费将成为社会主体，无视这种发展态势的企业将失去市场，国家将失去可持续发展的竞争力。因此,通过借鉴国外的有益经验,并结合我国的现实国情,按照可持续发展战略要求,我们必须做到控制污染与发展经济并重,加强和更多的运用税收手段逐步减少污染,不断改善环境，有效协调人与自然的关系，创建和谐社会。开征环境污染税应该是一个较为理想也相当紧迫的现实选择,无疑能极大缓解我国面临的严峻环境压力。