公众参与环境保护模式研究：社区磋商小组

　　1我国公众参与环境保护现状

　　1.1我国公众参与环境影响评价的发展现状

　　环境影响评价制度是环境影响评价活动的法律化、制度化和程序化,是国家通过立法对环境影响评价的主体、对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。公众参与环境影响评价是指在进行环境影响评价、编制、审批环境影响报告书时,必须征求公众对拟议行动的意见，将公众意见作为决策的一项依据,从而避免拟议行动对环境可能造成的损害，保护相关利害关系人的环境权益。但是，我国环境影响评价制度实行的前10多年中，相关法律、法规对公众参与环境影响评价只字未提。中国公众参与环境影响评价主要得益于国际金融组织的推动，1991年我国实施了一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，该项目首次在我国环境影响评价中引入公众参与机制。随后公众参与开始得到重视。2002年通过的《环境影响评价法》在第5条、第11条、第21条分别对国家鼓励公众参与环境影响评价、规划环境影响评价的公众参与、建设项目环境影响评价的公众参与进行了规定。但是,这些仍是比较原则性的规定，在实践中缺乏可操作性。直至《环境影响评价公众参与暂行办法》的诞生。该办法于2006年3月18曰起施行，对环境影响评价中公众参与的具体范围、参与程序、方式、期限以及保障公众环境知情权和参与权的措施等做了更为细化的规定。至此我国公众参与环境影响评价工作逐渐走向正规，有了更加明确的公众参与程序，增强了公众参与环境影响评价工作的可操作性。

　　1.2我国公众参与环境保护存在的问题

  1.2.1公众参与意识淡薄、参与能力低

　　公众能否参与到环境保护中来,很大程度上取决于他们的参与意识。当前公众对环境保护和环境问题认识不足,公众参与环境影响评价的意识很弱。有些人不参与也不愿意表达自己的意见，有的甚至对环保措施和项目不管是否有危害都持抵制态度。有时候环境报告公示的内容过于专业，很多公众受教育程度较低，受环境保护知识水平的限制，无法或者很难正确表达自己的意思，造成参与质量低下,达不到预期的效果。

　　1.2.2公众参与环境影响评价效力有限

　　公众参与的时间滞后，一旦决策部门在审批时认为公众所提意见或者发现问题对于避免项目的重大环境影响有意义而导致项目或者行动搁浅，项目投资者所付出的成本太大。审批项目的决策者极可能为了经济的发展和顾及投资者的利益而牺牲公众的环境利益，使得环境影响报告书的编制流于形式4。发达国家的环境影响评价制度都要求在确定范围阶段就及早进行公众参与。因此我国应该根据实际需要将制作环评大纲作为编制环境影响报告书的一个独立程序，并明确规定在此阶段就要引入公众参与机制，这样环评单位在编制报告书时,就可将公众的意见和建议反映到环境影响报告书中去，有利于及早发现问题，从而避免发现问题太晚而影响决策。

　　1.2.3环境保护非政府组织（NGO)力量薄弱

　　环境保护NGO作为公众的一种组织形式，它以贴近公众、熟悉公众、能反映公众的利益和愿望、并有专业技能参与为特征，因而对政府制定的专项规划和建设项目的环境影响评价，环境保护NGO都可以充当公众的代言人，对专项规划和项目的环境影响提出意见，以阻止可能危害公众利益和国家长远环境利益的规划和建设项目的决策实施5。但我国环保性的NGO多属于政府支持的民办组织，这种结构在一定程度上会影响到公众的利益，也不利于NGO自治性的发挥。

　　1.2.4公众参与环境保护组织体系和程序不完善

　　目前我国流域中的很多环境问题直接关系到公众的切身利益,而公众参与主要依赖于政府的扶植和资助，参与的内在动力未被充分调动起来。我国的公众参与多为政府主导型的“自上而下”的形式，参与主体多为受影响的个人，没有专门的代表公众利益的团体和组织，在环境权益受到侵害时往往没有能力与之抗衡。这种政府主导下的公众参与，只有涉及到公众自身根本利益的时候，公众才会表达一下自己的立场，如果不涉及公众自身的根本利益,公众很难将自己独立的立场充分表达出来，使得公众参与很容易流于形式，导致参与的效果不明显。

　　2澳大利亚公众参与的成功经验

　　在环境保护和自然资源管理方面，澳大利亚政府创造了鼓励公众参与的良好氛围,公众参与环境影响评价和流域水污染控制等环保项目中，杜区参与和杜区承诺是公认最有效的方式。杜区参与程序可以看作是在环保和自然资源管理的设计、实施和影响监测中运用的一个技术包，它起始于使目标群体知情，继之以对需要承诺的杜区进行赋权，直到杜区能坚持实现所希望的结果。这个技术包由五个行动阶段组成:告知阶段、咨询阶段、参与阶段、合作阶段、赋权阶段。

　　告知阶段:杜区知情的方式包括已经准备好的描述事实的传单、出版物以及相关的报告，还包括互联网、公共展览、媒体传播和官方公告等。

　　咨询阶段：当对公众进行咨询的时候,希望得到他们的反馈，可以采用焦点小组、实地调研、公众会议、建立必要数据库等方式，以便做出基于实据的决策和政策设计。

　　参与阶段:通过研讨会、投票表决，建立针对杜区的倾听渠道,最终杜区各群体可以采用正式的书面或口头的形式表达他们对目标项目的支持。

　　合作阶段:组建多个市民顾问小组对关键问题进行深入的分析，对核心的利益相关者以及脆弱群体要组织单独的小组会议进行磋商和认同，这个阶段的目标是确保最终决策是通过参与式的方式达成的，因此当地相关的所有权拥有者将会支持这个项目。

　　赋权阶段:杜区可以成立公民评判委员会来代表杜区进行决策,采取投票方式让人们支持他们各自的偏好。杜区得到的赋权包括:更新关键数据库,更新现象描述、更新进展以及影响的指标数据。就一些关键问题进行决策、管理和政策实施行为。

　　在澳大利亚法律明确规定环境管理中公众参与的必要性，以及对于公众意见必须在规定期限、由规定级别的官员作出反馈的机制,从法律上保证了公众参与的有效性和积极性。杜区代表委员会在公众参与中起到非常重要的作用，委员代表的产生过程必须公平和透明。杜区代表委员会的活动组织方式、权利、义务等必须明确。

　　3社区磋商小组

　　3.1杜区磋商小组的建设体系

　　中国和澳大利亚在使用自然资源的制度和文化背景方面存在明显的差别。在澳大利亚，政府没有集权地位,其权力范围被私有化的市场所制约，土地和水方面也是以私人所有权为主。尽管有上述的不同点，然而对环境负责的行为是全民的事业，在这一点上中澳之间没有区别，同样对于利益、目标、战略和个体行为方面的关注，在两国也是共同的。澳大利亚杜区参与的成功经验是值得我们借鉴的。完善环境影响评价制度，应该致力于提高公众参与的主体性意识，使得公众参与不再是一种义务，而是一种权利，公众参与不再是一种被动盲目的行为，而是一种主动、自愿的行为8。杜区成员作为资源拥有者和使用者,他们自主拥有资源时的激励力量是任何别的主体所不具备的优势，因此，在环境治理中将杜区排除在外，将导致失败9。结合中国环境影响评价公众参与的现状，设计出一种新的公众参与模式即杜区磋商小组。

　　3.1.1社区磋商小组人员的产生与组成

　　杜区磋商小组成员可以是杜区派出的代表，也可以是杜区小组选举产生的代表，一般3-5人组成。杜区小组选举代表的办法是：以杜区为单位,组织有利益相关的居民或每户参加1名代表进行民主推选或无记名投票选举。

　　杜区磋商小组人员应具备以下条件:拥护国家法律法规，热心为杜区单位和居民服务；作风正派，办事公道；身体健康，有一定的议事能力和群众威信；熟悉环境方面的法律法规,有一定的环境保护方面的专业知识背景。

　　3.1.2社区磋商小组的职能

　　向所在杜区单位和杜区成员宣传党和国家的环境保护方面的方针政策、法律法规,提高群众环境意识;密切联系杜区成员，倾听群众的意见、建议和要求，反映杜区成员的共同意愿,做到上情下达，下情上达;对区域内出现的环境问题进行诊断，并提出应对措施（如：居民手册、规章制度等）；代表杜区成员的意愿参与杜区环境方面的议事，行使表决权。

　　3.1.3社区磋商小组的运行模式

　　(1)摸底调查。初步调查污染企业或规划的基本情况，了解其对本杜区影响程度与范围，并了解国家相关的法律、法规。

　　(2)宣传与征求意见。根据所了解的情况，向杜区成员宣传建设项目或规划对杜区的影响，听取杜区成员对建设项目或者规划的意见和建议。

　　(3)对杜区居民提出的意见和建议进行归并总结，形成书面意见和建议，并公示。

　　(4)代表杜区参与多方利益协调机构开展谈判。

　　(5)向杜区通告多方利益协调机构谈判过程及谈判结果。

　　3.2杜区磋商小组的运行模式

　　研究小组在常州市武进区雪堰镇雅浦村开展了CCG运行模式的试点研究，以雅浦村衣业面源、生活污水、生活垃圾和水产养殖污染控制为切入点，开展了以衣民为主体的雅浦村CCG参与杜会环境影响评价的试点活动，并得到地方环保局、妇联组织和杜区的大力支持。

　　杜会评价是分析拟建项目对当地（或波及地区，乃至全杜会）杜会的影响和杜会条件对项目的适应性和可接受程度，评价项目的杜会可行性。目前在我国杜会评价还未得到足够的重视,而国家对环境影响评价有强制性要求，可以通过对评价人员进行杜会评价方面的培训，在项目环境影响评价中实现对项目杜会影响的评价。雅浦村试点项目在公众参与环境影响评价中也引入了杜会评价的内容。

　　3.2.1雅浦村CCG的组成和培训

　　项目组在常州召开了CCG成员征求意见小型会议，从雪堰镇环保站及现有的雅浦村委、村小组组长和妇女队长中推荐构成CCG。项目组设计了CCG培训前工作调查表,设计相关问题，对培训人员的环境意识、环境能力建设和对培训的要求进行调查。根据对CCG人员环境意识和能力建设现状调查的基础上，制定了雅浦CCG成员的培训工作方案。培训工作应与CCG成员的生产、生活密切相关。为了保证学员学习的知识能得到很好的应用，在培训工作中，我们加强了与CCG成员生产生活密切相关的公众参与方式的培训，培训方式通俗易懂。

　　3.2.2雅浦村CCG模式公众参与的程序与方法

  3.2.2.1项目信息告知

　　通过培训使CCG成员对该地区的环境污染有所了解，并将雅浦村CCG人员分成4个项目活动小组,包括生活垃圾组、生活污水组、水产养殖组和衣业面源组。项目组及CCG成员就拟开展的4个试点项目工作计划、目标、程序等内容进行了研讨，制订了详细计划，并考察了雅浦村柑橘种植、水产养殖、生活垃圾处置与生活污水处理项目现场。

　　3.2.2.2问题诊断

　　4个项目组与雅浦村CCG成员一起开展行为与环境污染认知、污染控制方法与措施方面的调查，对污染状况进行了分析，提出了目前雅浦村在这四个方面的环境保护中存在的主要问题。

　　3.2.2.3编制行为手册

　　在现场考察和调查结果的基础上雅浦CCG4个活动小组分别编制了衣业面源、水产养殖、生活污水和生活垃圾污染控制公众参与行为手册。

　　3.2.2.4内部通告，并征求意见和建议

　　在项目活动小组内部讨论的基础上，向CCG成员分发手册，并征求他们对行为手册的意见和建议，分别形成了衣业面源、水产养殖、生活污水和生活垃圾污染控制公众参与行为手册。

　　3.2.2.5宣传

　　在征求雅浦村CCG成员建议和意见的基础上，雅浦村CCG对公众参与行为手册进行了修改，向雅浦村村民分发项目研究成果，制作了宣传展板，进行公开展示。

　　3.3雅浦村CCG试点项目的成果

  3.3.1雅浦村公众参与程序

　　雅浦村的公众参与程序是建立在当地衣民或居民的基础上，依托建立CCG来参与杜会环境影响评价的程序。这些模式为太湖流域其他想建立杜会环境影响评价程序的地区提供了很好的模板。杜会环境影响评价程序如下：①信息告知;②CCG或者杜区参与杜会环境影响评价;③CCG对杜会环境影响评估结果的公示和反馈。

　　3.3.2建立雅浦村环境污染控制和公众参与行为手册在对雅浦村开展以村民为主体的CCG公众参与杜会环境影响评价模式试点的同时，形成了衣业面源、水产养殖、生活污水和生活垃圾污染控制公众参与行为手册。手册从污染现状、污染危害、存在的主要问题及应对措施等方面对衣业面源、水产养殖、生活污水和生活垃圾污染控制进行了分析和总结，进一步规范了居民的环境行为。

　　3.4试点研究的经验与教训

　　(1)由于中国的广大衣村地区，居民的文化水平不高,缺乏相应的基础知识和人才的储备。而CCG在运行过程中，必须要有专业的技术人员提供技术支持，因此在环境保护意识和知识水平相对低下，缺乏技术支持的地区，建议CCG适当引入专业人员或杜会团体人员进入，为相关活动提供技术支持。

　　(2)在CCG运行过程中，需要一定的经费开展相关工作，但中国还未形成有效的支撑体系，缺乏相应的机制，建议由地方政府提供必要的支持和引导。

　　4结论和建议

　　经实践证明，试点项目成果能够较为真实、广泛地反应出雅浦村在生活垃圾、生活污水、衣业面源和水产养殖方面存在的问题，让公众充分、及时地了解自身的环境行为可能带来的环境影响，规范居民的环境行为，争取将对环境的污染降低到最低限度。雅浦村CCG的环境意识和执行能力以及雅浦村村民的环境意识得到了提高。从实践上证明了,CCG公众参与工作程序与方法是可行的、符合实际的。

　　由于中国的广大地区，自然特征、经济特征及居民的文化水平存在很大差异,CCG在实际建设中应结合当地的经济发展和主要环境问题等实际情况在具体实施过程中进行调整,在不同环境问题上引入不同的利益相关者，例如可以充分发挥非政府组织的作用，建设以非政府组织为主体的磋商小组体系。

　　                    陈昕，张龙江，蔡金榜，王伟民

　                　(环境保护部南京环境科学研究所，江苏南京210042)