论环境保护公众参与的价值目标与制度构建

　　目前，无论是理论研究层面还是立法、司法实践层面，中国的环境法治建设领域均存在着诸多强烈的反差。比如，在可持续发展、生态利益中心等先进的立法理念下，掩映着公民环境法律意识的欠缺；立法体系的渐趋“完备”和立法内容的保守性、冲突性、滞后性并存；对环境法治建设的期望，并没有改变环境问题总体上日趋严重的现状，等等。之所以有如此反差，当然与我国法治建设的大环境有关。从环境法律制度及其实施效果的角度审视，我们认为，环境法缺乏民主基础，缺少公众参与，是环境法律难以内化为公众的自觉意识与行动的根本原因。本文从公众参与的价值目标出发,对我国环境保护公众参与的法律制度构建作一探析。

　　一、环境保护公众参与的价值目标

　　二十世纪七十年代以来，在全球范围内方兴未艾的环境保护活动中，“人们通过参加决策、制定政策即控制各种活动，自觉和民主地投人致力于发展的努力”，使得环境保护中的公众参与由最初的自发意识发展成为一项公认的环境法基本原则。所谓环境保护的公众参与，是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的途径参与一切与环境利益相关的活动，使得该项活动符合公众的切身利益。近年来，学者们从广泛的意义上，对公众参与作了种种制度设计。有学者认为，公众参与的内容应包括预案参与、过程参与、末端参与、行为参与;有学者认为,公众参与机制应包括知情机制、表达机制、监督机制、诉讼机制等;还有学者从法律实施活动的不同阶段，把公众参与分为立法参与、行政参与、司法参与等。

　　笔者认为，我国环境保护公众参与法律制度应从制度设计的价值目标出发，结合我国的整体环境法治状况、公众环境意识等来构建，否则，再完美的制度架构，其实施效果也要大打折扣。我国环境保护公众参与制度基本的价值目标，应当是促进国家环境管理民主化、保障公民环境权的实现、有利于提高公众环境意识从而实现可持续发展目标。

　　1.促进国家环境管理民主化传统的主流经济学认为，环境保护是一种公共产品，而公共产品只能由政府提供，因之，“环境保护靠政府”成为人们长期奉行的观念。当环境问题日益严重并最终成为一个政治社会问题的时候，人们逐渐认识到光靠政府进行环境保护是不行的。这是因为，环境问题最突出特点在于其利益冲突性，换言之，在环境问题上，公众的利益并非完全一致，事实上经常存在着利益的冲突，这种冲突是多层面、多方位的。在这种状况下，仅仅依靠政府单方的权力对环境事务实行决策或做出决定，是不明智的，也是不可行的。各种利益的调和必须借用民主观念和公众参与环境行政和环境司法过程来实现，环境问题的解决同样必须依靠政府与广大民众的倾力合作。在环境事务中引人公众参与，因其信息公开、畅通，全过程知情与参与，使政府或其他组织的环境决策容易获得认同、支持和理解，也利于说服和平息反对者，减少冲突。惟有如此，才能够协调多元化主体的利益冲突，才符合“正义、公平、民主”。另一方面，公众参与对政府环境管理能起到监督的作用，对政府的工作形成压力，督促政府廉政执法。公众是环境问题的最终承受者，环境和生态是公共资源，其公共性决定国家在对环境资源进行控制与分配中要遵循公平、公开、公正原则。要想使政府的决策和管理更符合民心民意和反映实际情况，有利于解决和处理普遍的环境问题，根本出路在于实现公众对环境问题及其解决的全方位、全过程的了解、监督与参与。当今世界，环境民主已越来越多地走到了民主政治的前台，如一些国家以“保护环境、维护和平”为纲领的“绿党”逐渐成为政治舞台中不可或缺的重要力量；环境保护的民间团体和社会团体在影响政府决策方面发挥越来越重要的作用等。

　　因此，公众参与制度首要价值目标在于促进环境保护决策的科学化、民主化，为民主理论在环境管理活动中得以延伸提供制度保障。

　　2.保障公民环境权的实现

　　传统民法关于所有权的理论认为，非人力所能支配的物（如流水、空气、日光等环境要素）不能作为所有权的客体，属于“取之不尽、用之不竭”的自由财产或无主物，任何人都可以随意无偿使用或实行先占原则，因而向大气、河流排放污染物的行为并不是违法行为。20世纪60年代以后，随着全球性环境危机的出现，有关公民对与自身生存密切相关的环境要素是否拥有权利这一问题引起了人们的普遍关注。1960年，针对公民在良好的环境中生活的法律依据是什么的提问，美国密执安大学的萨克斯教授提出了著名的“环境公共财产论”、“环境公共委托论”观点，认为空气、阳光、水等人类生活所必须的环境要素不应再被视为“自由财产”而作为所有权的客体，它应该是全体国民的“公共财产”，任何人不得对其占有、支配和损害；为了合理支配和保护环境公共财产，应当按照信托的原理，由广大公民作为信托人，将其委托给作为受托人的国家进行管理。后来，有人在此基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境中生活的权利，公民环境权是公民最基本的权利之一，应当受到法律的保护。1972年联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，庄严宣告：“人类有权在一种能够通过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。”标志着公民环境权已得到国际上的承认，成为公民必须享有的一项基本权利。此后，环境权进人立法实践，许多国家陆续在各自的宪法和环境法律中确认了环境权或涉及环境权的内容，从而使环境权成为一项新生基本权利^

　　作为一种新型权利，公民环境权的内容目前还未能构建起一个成熟、完善的理论体系，对其性格、内容、保障救济方式等在理论上还存在着诸多争议。然而，公众参与作为环境权中一项重要的程序性权利，对保障公民环境权（包括实体性环境权）的实现具有重要的作用，这一点是无人质疑的。这一程序性的环境权利包含了以下内容：（1)环境知情权。指公众有权获得各种环境信息的权利，是实施参与的基础。（2)参与决策权。指公众有机会和正常途径向有关决策机关充分表达其所关心的环境问题的意见，并确保其合理的意见能够为决策机关所采纳。（3)受害索赔权。指当环境和公众的环境权益受到侵害时，可以通过有效的程序，用法律手段与污染、破坏环境的行为作斗争，使受侵害的环境权益得到恢复、赔偿或补偿的权利。(4)监督权。指公众在国家法律和行政机关的引导下进行环境管理的行为的权利。环境立法行政机关(尤其是环保部门、司法部门）的工作应置于公众的监督之下，公众有权指出环境立法、环境决策、环境执法等过程中政府和官员的明显错误、工作的懈怠及滥用职权，并要求有关部门或人员承担相应责任。

　　3.提高公众环境意识，实现可持续发展目标环境意识，是人们主观上对环境问题的认识水平和为此采取行动的意愿程度的一种表现形式。1998年7月一10月国家环保总局和教育部联合进行的我国首次范围最广、样本量最大的一次全国规模公众环境意识调查显示，公众的环境道德意识较弱，其中城市居民的环境道德水平高于农村居民；公众参与环保活动的总体水平较低，公众对人与自然关系的看法，1/3的人持模糊认识，相当部分的公众持有不符合环保观念的自然观；公众在环境意识中具有很强的“依赖政府型”，在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护。除此之外，中国几千年传统文化的巨大影响使得我国公众的环境权利意识和法律意识比较淡漠，环境保护意识总体水平偏低。当公众参与的权利能得到保障时，如果从事这些环保工作或环保行动给他们带来了一定的利益，他们就会不断追求环境知识，从事环保工作和行动的意愿也会持续，这也就是环境意识不断提高的过程。

　　《21世纪议程》中提出：“公众的广泛参与和社会团体的真正介人是实现可持续发展的重要条件之一”。公众是可持续发展的行为执行者和最终受益者，是推动社会可持续发展的重要力量，可持续发展的目标和行动，必须依靠社会公众与社会团体最大限度的认同、支持和参与。公众、团体和组织的参与方式和程度，将决定可持续发展目标实现的进程。

　　二、美、日等西方发达国家环境保护公众参与制度之考察

　　1972年人类环境会议以后的许多国际法律文件都充分肯定了公众参与在保护环境方面的重要作用。1992年的《里约环境与发展宣言》之原则10规定：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”同年通过的《21世纪议程》详尽地阐述了公众参与的内容。在此背景下，公众参与作为环境保护基本原则的法律地位逐渐得到国际社会和国内立法的承认。

　　在美国，环境立法非常重视公众参与。美国1969年制定的《国家环境政策法》第101条规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护。”该法第102条规定，美国联邦政府的所有机构的立法建议和其他重大联邦行动建议，在决策之前要进行环境影响评价，编制环境影响评价报告书，而且需要向公众公开，征求公众的意见，这一规定首开公众参与环境影响评价制度的先河。另外，美国环境立法中还明确规定了公民诉讼，公民可以依法对违法排-130-污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民进行诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款，如《清洁水法》中规定了60天的诉讼通告期。为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）由诉讼双方的任一方承担。这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。

　　日本《环境基本法》第8条第1款规定，“企(事）业有责任根据基本理念，在进行企业活动时，采取必要的措施，处理伴随此种企（事）业活动而产生的烟尘、污水、废弃物以及防止其他公害，并且要妥善保护自然环境。”第9条规定，国民应当根据基本理念，努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染。第26条规定，“国家应当采取必要的措施、促进企（事）业者、国民或由他们组织的民间团体自发开展绿化活动、再生资源的回收活动及其他有关环境保护的活动”。日本《大气污染防治法》第18条规定，企业应在把握伴随其企业活动而向大气中排放或飞散有害物质的状况的同时，为控制该排放或飞散而采取必要的措施；任何人都应努力控制伴随其日常生活而向大气中排放或飞散造成大气污染的物质。日本《水污染防治法》也有类似的规定。

　　加拿大1999年修订的《环境保护法》拓展了公众参与的具体途径，将公众参与的规定具体化为：在参与环境法律法规的制定方面，规定设立网上环境登记处，提供环境信息、数据、状况，便于公众对与环境有关的法律文件从草案提议到最终通过进行全程监督。并且可以表达意见，借此保证公众的环境知情权和参与权的实现。-在具体的环境行为上，使公众参与具体化和制度化，给公众参与留有充分的空间。如海上处置废弃物的许可发放要经过公众通知阶段，有30日的等待期，以便公众提出反对意见。根据环境保护法做出的行政规章、部长命令公布后有60天的评议期，可以提出异议，要求成立评论委员会听取异议理由等。在参与环境诉讼方面，公众、个人都可以对环境违法行为提出调查请求，如果部长调査后未采取适当行动，可以对违法者提出属于公益诉讼的环境保护诉讼，要求法院判令停止损害，因环境违法行为遭受人身财产损害的，则可以通过民事诉讼要求损害赔偿。

　　考察以上国家对环境保护公众参与的立法，有很多值得我们借鉴的地方：（1)立法明确规定了公民环境权，为公众参与环境保护提供了法律依据;(2)明确规定了企业和国民进行环境保护的职责及法律责任；（3)建立环境信息公开的法律制度，保障公民的环境知情权；（4)明确规定了“公民诉讼”、“公众参与环境影响评价”、“公众参与环境立法”以及“听证会”等具体的法律制度；（5)明确规定民间环保团体在环境保护中的地位、作用及参与环境保护的方式。通过以上法律规定，普遍形成了激发公众参与环境保护的法律机制，保障公众能够有效地、全过程地参与到环境保护活动中来。

　　三、我国环境保护公众参与立法现状及其不足

　　我国目前关于公众参与的法律规定，主要体现在《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律、法规之中。我国《宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国公众参与环境保护的宪法依据。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染环境防治、环境噪声污染防治等环境污染防治单行法律中都有类似的规定。自然保护法中，《防沙治沙法》第6条规定：“使用土地的单位和个人，有防止该土地沙化的义务。”第8条规定：“在防沙治沙工作中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰奖励，对于保护和改善生态质量做出突出贡献的应该给予重奖。”近年来新修订、制订的环境法律中，公众参与的规定进一步深化。如《环境影响评价法》规定，建设项目环境影响评价必须听取周围群众意见。1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作,检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”经过修订的《水污染防治法》第23条在环境影响评价中首次引入公众参与，规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。

　　以上是我国立法中有关环境保护公众参与的主要内容，作为一项法律制度，其不足之处是显而易见的，具体表现在：公民环境权没有明确的法律地位；对公众参与环境保护在很大程度上仍停留在法律的原则性规定之中，尚未具体化、制度化；公众的环境知情权内容有限并缺乏有效的保障机制；公众参与的制衡对象仅限于污染和破坏环境者，限于末端参与，对于政府部门怠于职守、疏忽监管的不作为，对于宏观决策中忽视环境利益的状况，没有公众参与发挥作用的机会；公众参与缺乏法律程序上的确定性，特别是公众参与权的行使程序和救济程序基本上付之闻如，从而使法律的规定与社会现实之间的转化缺乏必要的中介；环境法中有关公众参与的规定覆盖领域不全，彼此间呼应不足等等。

　　四、完善我国环境保护公众参与制度的几点设想

　　(一)建立公众环境知情权保障机制

　　现行法律有关公众环境知情权的内容是有限的，不能适应环境民主化的要求和保障公众参与目标的实现。为此，立法应当对公众环境知情权的内容做全方位的拓展，通过环境保护基本法、单行法、部门法以及其它法律法规，对知情权的范围做出明确的界定。参照国外立法的有益经验，按照“以公开为原则，不公开为例外”的原则，除涉及公共机密和国家利益的特殊情况外，公众对所处国家、地区、区域环境状况有知情权；对与环境有关的政策、法律法规、环境标准以及政府宏观发展规划基本情况，以及拟制定的有关政策和法律法规及规划可能对环境造成影响有知情权；对所在区域从事各种危害或可能危害环境的开发建设活动及各种生产经营活动有知情权。为了使公众理解和了解环境方面的知识，必须建立起一整套政府的环境信息公开制度，定期公布并使公众了解一些重要的环境标准，如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准等；及时、全面地发布有关环境方面的监测信息和科技标准，让公众可以及时了解和获取公共机构所持有的关于环境的信息、资料，并给公众了解影响环境状况决策的各种信息的机会，增加影响环境状况的决策的“透明度”；为公众提供关于环境保护方面参观考察、见证检测、学习资料或者知识培训以及获得环境影响评价报告等机会，让公众能够根据这些资料和信息来决定或者选择自己的生活。在条件成熟的时候，要制定专门的环境信息公开法。

　　为使环境知情权真正成为公民的实然权利，应当建立较为完善的程序保障机制。首先，要进一步拓宽环境行政管理机关提供环境信息的渠道和方式；其次，赋予公众主动申请获取环境信息的权利，实现信息的双向沟通。保障公众主动申请获得环境信息的权利，应明文规定政府有责任接受公众对于环境信息的申请，并制定相应的操作办法，使公众申请的范围、回复时间、收费等程序有法可依，从而实现政府主动公开与公众申请相结合的双向信息公开体制；第三，确立环境知情权的行政及司法救济程序。

　　(二）拓展公众参与的途径

　　首先，要确立和完善公众的环境立法参与权。我国《立法法》第34条规定：“列人常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”该法第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”我国环境法应将《立法法》的这些规定进一步具体化，防止听取意见“走过场”，要保障公众参与对立法决策和立法结果的相当影响力。其次，对公众参与环境保护的途径和方式做进一步扩展。根据各国有关公众参与环境保护的经验和我国的实际情况，完善我国公众参与环境保护途径、方式和程序的法律制度，主要应该通过立法明确规定公民有权自愿成立环境保护社会团体或者非政府环境保护群众组织，并通过这类组织参与环境管理，开展环境保护活动；环境保护群众组织有权依法就环境资源问题或者其他环境事务进行信访等活动；对单位和个人的各种违法行政行为，公众有权进行监督、检举，有权依法提起行政复议、行政诉讼、民事诉讼和参加刑事诉讼；公民有权旁听立法机关讨论与环境问题有关的会议、人民法院公开审理有关环境问题的案件，参加各级政府环境行政管理部门举行的有关行政执法公开听证会等等。此外，公众有权对有关影响环境质量和环境权益的重要计划、政策、立法、区域开发和建设项目等做出环境影响评价，参加有关环境保护及环境执法检查，等等。可以建立公众参与会议制度，请公众代表出席会议，请公众代表献计献策。在现有的少数人大代表、政协委员的提案、建议和人民群众来信来访的基础上，进一步完善代表提案和群众信访的办理制度，可以设置环境信箱，开通热线电话，规定领导接待日等。召开环境污染案例听证会，让公众更好地把握参与环保的关键和重点。环保管理部门实施政务公开制度。第三，完善环保社会团体制度。把公众组织起来成立环保社会团体，开展环境保护宣传、学术交流、环境保护科技推广等环境保护活动，促使环境资源问题的解决，监督政府依法行政方面发挥积极作用。加快制定有关非政府环境保护社会团体的制度；制定政策，采取措施，建立健全民间环保团体参与环境与发展管理的机制和程序。要在法律上规定民间环保团体参加制定有关环境与发展问题的法律、法规、政策、计划方案和战略的机制和程序；建立民间环保团体参加有关法律、法规、政策、计划、方案的执行、监督和检查的机制和程序。政府应该鼓励民间环保团体以该组织的名义或代表该组织成员，就环境与发展事务，向各级政府部门反映问题、提出批评，向司法机关依法提起环境行政诉讼、环境民事诉讼。另外在环境监理、环境影响评价、环境目标责任制、城市环境综合整治定量考核、环境标志等环境管理活动中，应该规定民间环保团体参与的环节和程序。

　　(三）建立环境公益诉讼的法律机制

　　1.原告起诉资格之适度放宽。为了使环境公益保护获得可诉性，原告资格的扩张巳成为现代法治国家诉讼法的发展趋势。在我国，环境公益诉讼的原告之适格性应当如何重新审视和界定？考虑到人口众多、司法资源有限的现实国情，期望任何公民、法人和组织都有资格提起环境公益诉讼的愿望，至少在目前是不现实的。为此，立足于现实的可行性，并借鉴西方国家的立法经验，对原告资格做适度之放宽，才是我们理性的选择。为此，可作如下构想：（1)在环境民事公益诉讼中，突破现行立法“与本案有直接利害关系”方可提起诉讼的限制，将起诉资格要件扩大到“与本案有直接或间接利害关系的公民、法人和其他组织”，以有效地保护环境民事侵害的受害人。（2)在环境行政公益诉讼中，如果环境行政管理机关所做出的一个具体环境行政行为所侵犯的并不是该行政管理相对人的权益，而是与该具体环境行政行为有直接或间接利害关系的公民、法人或者其他组织的合法权益，在这种情况下，利害关系人应该有起诉及获得救济的权利。因此，除行政管理相对人提起诉讼的资格以外，环境行政公益诉讼的起诉资格还应拓展到“与具体环境行政行为有直接或间接利害关系的公民、法人或者其他组织”。(3)培育成熟的环保组织并赋之以环境公益诉讼起诉资格。比起个人的干预力量，团体在对抗行政机关的能力、社会影响等方面有很多优势。尽管我国的环保团体与国外相比还不够成熟，但随着我国环境保护事业的发展，环保组织正在发挥着越来越重要的作用。立法上可以考虑对一些环保团体经一定程序认可，赋予专门的起诉权，为环境公共利益而提起诉讼。在公民个人为环境公共利益而提起诉讼尚存在障碍的现实国情下,为使环境权得到最大限度的保护，这种方式不失为一种有效选择。环保组织可以以当代人的名义，也可以以后代人的名义，对侵害环境公共利益或潜在的侵害行为提起诉讼。

　　2.提起环境诉讼途径之拓展。按照传统理论,检察机关是公共利益代表。那么，当作为环境公共利益受到侵犯时，检察机关可以以此种身份提起环境诉讼。借鉴国外的有益经验，我国构建环境公益诉讼制度可以实行由检察机关或公众提起诉讼的双轨制。检察机关提起的这类诉讼可分为两种情况:一是依职权主动提起；二是因公众（包括公民和团体）申请而提起。?在因公众申请而提起的情况下，公众具有选择权，既可以选择检察机关为代表提起诉讼，也可以以自己的名义直接起诉。在公众有选择权的制度设计下，公众会趋向于把比较复杂、专业性比较强的环境公益诉讼案件申请由检察机关起诉，从而更有效地保护公共利益；同时，在申请被驳回的情况下，公众又可以以自己的名义提起诉讼，使公共利益的损害真正享有完整的救济途径。

作者：史玉成