农村地区环境保护行政执法问题研究

　　农村地区环境保护是国家环境保护工作的重要组成部分，广大农村地区的环境保护不容忽视。目前,我国农村地区环境状况不容乐观，主要原因在于农村地区环境保护工作滞后。党的十七大报告明确指出，要建设生态文明,统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。这迫切需要提高农村环境保护工作质量，加强农村地区环境保护行政执法机构建设,提升环境行政执法效能是改善农村地区环境质量重要的途径。

　　1.农村地区存在的环境问题

　　1.1农业生产污染严重

　　农业生产带来的环境问题主要表现在大量使用农药化肥等有毒有害物质，在农业生产未进入现代化之前,传统的农业生产并没有大规模地使用化学产品，农业生产的肥料等生产资料主要来源于大自然,这些物质可以通过环境的自净功能实现环境的自我净化,因此并未造成严重的环境污染。而现代化的农业生产大规模地使用具有污染性的化学农资，如过量使用农药化肥,直接导致土壤化学污染物残留高，大量的有害物质无法降解,农业生产给土地、环境造成的污染因此愈发严重。据调査，目前我国每年约有50万t农膜残留在土壤中,残膜率达40%。农民为了提高作物产量,降低病虫害的影响，大剂量地使用农药化肥，平均1季作物喷洒农药4~5次,个别农户甚至超过10次。目前，我国农业生产化肥的平均施用量是发达国家化肥安全施用上限的2倍,这些化学合成物质不仅污染了耕地、水等农业之本,还严重威胁到食品安全[1]。此外,农业生产的废弃物,诸如农药瓶、塑料薄膜等废弃物随意丢弃也污染了农村地区环境。以黑龙江省为例，松花江流域是黑龙江省农村人口和经济总量相对集中的区域，沿松花江干流及其主要支流，分布700多个乡镇，约占全省幅员面积的69%；1800多万农村人口，约占人口总数的87%，经济总量的85%。流域内的农村每年施用化肥190万t、农药2.7万t,产生秸秆6500万t、畜禽粪便8000万t,排放工业和生活污水4亿t以上，产生工业废物及生活垃圾500多万t,上述污染物绝大多数没有经过有效处理,对松花江干、支流水体及该流域环境质量造成严重影响。据分析,农村面源污染对COD的贡献率约占该松花江流域排放总量的50%,给松花江污染防治工作带来巨大的压力。

　　1.2农村地区生活垃圾污染严重

　　目前,我国的大中城市已经实现了垃圾的集中收集处理，降低了城市内环境污染的概率,但是在我国的广大农村地区还不具备生活垃圾的集中处理条件。据笔者调查，目前全国仅有少数村镇实现了垃圾集中处理,绝大多数的农村地区仍采取原始的垃圾处理办法,即将生活垃圾随意丢弃。农村地区因没有生活垃圾及污水处理设施，大量的污染物未经任何处理直接排人大自然,直接造成环境污染。据测算，全国农村每年产生生活垃圾约2.8亿t,生活污水90多亿t，人粪尿产生量2.6亿t,绝大多数都没有经过处理而直接排放[3\此外，随着近年来农村地区居民生活水平不断提高，农村地区生活垃圾中开始出现高污染的废旧电子产品，这些电子垃圾中往往含有汞、铅等有毒物质，成为农村地区环境污染的新污染源。如果说原来农村生活垃圾污染环境在一定程度上可以实现环境的自净’污染可能是短暂的,那么电子垃圾的出现则会给农村地区环境带来永久性的破坏。

　　1.3农村地区生态环境系统破坏严重

　　农村地区生态环境破坏有来自于农村地区自身的原因，也有来自于农村之外的压力。首先，新中国成立后，我国人口一直保持较高的增长率，农村地区人口增长率明显高于城镇地区，新增人口绝大多数在农村地区。随着人口增多，环境压力也日益增大。为了养活越来越多的人，人类从自然环境中索取得就越来越多。土地资源过度开发,森林资源过度采伐,生活垃圾增多,都是造成农村地区生态环境恶化的重要原因。其次,以城市为中心的资源开发殆尽,开始逐步向农村地区发展。城市的扩张挤占了农村的土地，最初城市工业生产的废弃物都是直接排放到农村地区的，我国每年有90%以上的城镇垃圾主要是运往农村地区填埋或堆放。据环保部调查结果显示，全国因为固体废弃物堆放而被占用、损毁的农田面积已超过13.3万hm2W，农村地区深受其害。再次，近年来城市居民厌倦了都市生活，开始寻求到环境舒适的农村地区缓解压力。在农村地区搞旅游开发，大量的外来游客在带来财富的同时也带来了大量的污染源，处理不及时就会造成环境灾难。旅游资源的开发是造成农村地区生态环境恶化的原因之一，自然风景旅游区大多在偏僻的农村地区,旅游资源过度开发、旅游地产无序兴建，破坏了农村地区生态环境系统。

　　2.农村环境问题突出的原因分析

　　2.1环境保护指导思想不重视

　　我国的环境保护工作是从城市起步的，最初的环境保护工作是围绕解决城市环境污染问题展开的,对农村地区的环境问题重视不够,这一点与我国优先发展城镇建设、忽视农村地区建设有直接关系。长期以来，我国的环境保护指导思想是“重城镇,轻农村”，这种指导思想直接导致我国农村地区环境保护处于薄弱状态甚至是空白状态。“中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。而中国农村还有3亿多人喝不上干净的水,0.1亿hm2耕地遭到污染,每年1.2亿t的农村生活垃圾露天堆放，农村环保设施几乎为零。城市环境的改善以牺牲农村环境为代价,通过截污，城区水质改善了，但农村水质却恶化了?’通过转二产促三产，城区空气质量改善了’近郊污染加重了；通过简单填埋生活垃圾，城区面貌改善了，城乡结合部的垃圾污染加重了。农村在为城市装满“米袋子”“菜篮子”的同时，出现了地力衰竭、生态退化和农业面源污染W。环境保护“重城镇、轻农村”的指导思想是造成农村地区环境恶化的原因之一。

　　2.2农村地区环境行政执法机构不健全

　　农村地区环境保护工作除涉及环保部门外,还涉及农业管理部门、土地管理部门、林业管理部门、水资源管理部门等部门职权。环境保护是一项系统工程，需要各部门分工协作。由于职权分属不同部门，缺乏统一协调机制，农村环境保护的多头管理直接导致环境执法不到位。广大的农村地区尚未建立常驻环境保护执法机构,导致农村环境保护监管主体缺位。按照我国行政机构设置,政府的工作部门最低设到县级，环保局作为政府的工作部门最低设到县级政府,乡镇级政府不设环保局,而只能是设置作为环境保护局的派出机构。环境行政执法的主要力量在城镇，农村地区环境监管力量严重不足。根据全国环境统计公报显示，我国的乡镇级环保机构有1573个，占总数的13.18%。按照金字塔理论，越到基层,机构的数量应越多，机构的工作人员数量应越多。而目前的状态是最基层的环境保护机构数量少，人员不足，大量的环保工作由少数的环保机构承担，显然力不从心。环境主管机关把大量的机构、人员设置在城镇,针对农村地区没有设置专门的环境监管机构,人、财、物的不足直接影响农村地区环境保护工作的开展。此外，环境保护主管机关因迫于包括地方政府在内的各方压力而无法严格执法，曲线执法、执法机关不守法也是造成农村地区环境恶化、无法有效遏制的原因。

　　2.3对农业生产环节的环境监管力度不够

　　现代农业的规模化生产决定了采取传统的耕种方式根本无法满足农业生产的需求，现代农业借助农药化肥等化学产品提髙农作物产量也是必不可少的。农药、化肥的使用必须有严格的限制,使用不当极易造成环境污染，改进农业生产技能，降低农药、化肥使用量是一个有效途径。目前,我国农业生产监督机制不健全，农业生产化学药品的使用没有相应的监督检验,使用什么药品、投放多少剂量完全由农业生产者自主决定。化肥、农药等无序使用是造成农村环境污染的元凶之一,化学产品在农业生产中的无序使用又与农村环境监管不到位有直接关系。我国的农业生产者一般不具有良好的教育背景’环保意识薄弱，单靠农业生产者降低农业生产环境污染显然行不通。这需要环境保护主管部门在监管的同时，为农业生产者提供必要的指导、引导,发展绿色农业。

　　2.4农村地区已成为城镇污染转移的输入地

　　我国广大的农村地区经济相对落后，迫切需要发展农村经济。发展农村经济可以通过农业现代化实现，在土地资源贫瘠的地区单靠发展农业是行不通的,发展乡镇企业工业就成了经济增长的良方。近些年来，我国的乡镇企业蓬勃发展，提升了乡镇的经济实力。但大部分乡镇企业受制于资金、政策方面的支持而不得已选择一些生产工艺落后、污染较为严重的生产项目，而这些绝大多数都是城市里因环保不达标而被淘汰的。由于国家非常重视城市环境污染防治问题，受国家环境保护政策和法律的影响,高污染、重污染企业无法在大中城市立足,因此纷纷转向环境监管薄弱的农村地区。农村地区为了实现一时的经济发展问题，往往不进行长远的整体考虑。农村地区受自身经济状况的制约,加之农村地区居民环境意识较差’高污染企业极易在农村地区落地生根，农村的环境污染由此加剧。如2011年浙江省德清县新市镇蓄电池厂污染物导致周边孟溪村多名儿童及成人血铅超标事件,直接受害者主要是广大农村地区的居民。据笔者调查，农村地区的乡镇企业除少数采取先进的环保工艺外,大多数的生产设备都是大中城市、沿海发达地区淘汰下来的旧机器、旧设备,其生产工艺落后，污染严重。如此一来，环境污染就转移到农村地区，实现了环境污染由城镇到乡村的转移。

　　3.加强农村地区环境行政执法的对策

　　3.1转变环境保护执法理念，实现城乡环境保护的一体化农村居民与城镇居民同样享有良好人居环境的权利，因为宪法中所体现的公民环境权应当是平等的。我国长期以来的环境保护法律、法规及政策一直倾向于城镇环境保护问题，忽视农村地区环境保护，这显然是有悖于平等原则的。大家应当认识到，农村地区环境保护是全国环境保护的重要组成部分，农村地区环境保护工作是否做得好直接影响全国环境保护的成效。城市环境保护与农村环境保护是一个有机整体,无法将二者划清界限。过去的环境保护城乡二元结构论，割裂了城镇与农村环境问题的联系,没有将二者统一对待。环境保护工作应当是全国一盘棋，绝不能分立、割裂对待。因此,有必要修改现有环境保护法律规范文件,在环境保护问题上树立城乡统筹理念，实现城乡环境保护一体化。

　　3.2加强农村环境保护政策研究，完善农村环境保护政策我国的环境污染从城市向农村发展,原来的环境污染主要集中在城市地区，在农村地区因没有工业污染，加之传统农业污染少,因此农村地区环境污染尚未形成社会问题，也就没有引起立法者的重视，早期制定的环保法律、法规都是针对当时的客观情况，很少考虑农村地区环境问题。作为一个统一的国家，法律在全国应是统一适用的，笔者不赞同制定专门的农村环境保护法,因为农村环境问题也是环境问题，也是环境保护法的调整对象’作为一个统一的国家,完全没有必要制定专门的农村环境保护法，这样反而容易造成城乡差异。城乡一体化发展是趋势，城乡本来就应当统一，农村地区环境保护自然有其特殊性，针对农村环境问题的特殊性可以在现有法律法规的基础上制定相应的政策，以弥补法律的不足之处。

　　3.3推进农村聚居工程建设，加强集中居住点的环境保护基础设施建设

　　借着新农村建设的东风，推进农村集中聚居点建设。零星分散的居住模式是极不利于开展环保工作的。集中的好处在于人口集中，可以减少占用耕地,有利于保护农村的土地资源。此外，农村居民聚居后采取城镇化的建设模式，从而实现城乡一体化,可建设基本的环境保护基础设施，如集中兴建污水处理厂、垃圾处理厂等,这样可减少农村的面源污染。

　　3.4加强农村地区环境保护执法队伍建设，发挥农村基层群众性自治组织环境保护积极作用

　　加强农村环境保护行政执法,是建设社会主义新农村的需要。加强农村地区环境保护，离不开环境执法队伍建设,建立完善的农村环境行政执法机构是必不可少的。笔者认为应当在农村地区增设环境保护专门机构或者派驻派出机构,作为农村地区环境保护的常设机构负责农村地区的环境保护工作;或者向每个村屯派驻专门负责工作人员，明确责任主体以保证环境监管真正落实到位。需要指出的是,必须赋予较低层次的环境行政执法机关更多的环境行政执法权。目前的环境保护法律法规将绝大多数的执法权赋予高层次的行政机关，而基层环境行政执法机关仅拥有有限的执法权,派出机构的执法权更是少之又少。笔者认为，可以将更多的执法权赋予派出机构，因为基层环境执法机关是最直接、最经常从事具体环境保护工作的机关，赋予其必要的环境行政执法权有助于及时、高效地应对各种环境问题。村民委员会作为农村基层群众自治性组织，理应为农村环境保护事业贡献力量。笔者认为，可以通过制定法律法规,以授权的形式将环境行政执法权赋予农村基层群众性自治组织--村民委员会。村民委员会作为基层群众性自治组织,在管理村集体事务方面发挥着重要的积极作用。赋予村委会一定的环境行政执法权在环境保护主管机关的指导下行使环境保护执法权，可以弥补环境保护主管机关农村地区环境执法的不足，可以更为经常、更为直接地履行农村环境保护的职责。

　　3.5加强对农业生产环境污染的监管，建立化肥农药的使用许可制度

　　过量使用化肥农药是造成农村地区环境污染的元凶之一,对化肥、农药的使用必须采取严格的限制措施。欧盟禁止或限制使用的农药有400多种。在英国,农民使用化肥、农药必须要经过严格的培训，培训合格颁发《农药使用资格证书》方可从事使用农药工作，这样可以保证农业生产者掌握科学的农药使用方法，最大限度地降低农药残留对生态环境的破坏力。科学研究结果表明,农药的使用量和用药时机对控制农药残留有关键性作用,恰当的时机、合理的用量可以最大限度地降低农药残留对环境的污染。笔者认为,我国政府应对农药的使用进行相应的环境影响评价,建立相应的使用许可制度。化肥农药的使用许可制度包括化肥、农药生产使用许可和农业生产者化学药品使用资格许可等2个方面。第一，化肥、农药生产使用许可是这类化肥、农药可以投人生产、销售的许可，只有在确定该农药产品不会对环境造成污染破坏后方可投人生产、销售、使用。《行政许可法》第12条规定了可以设定行政许可的事项,其中第1项规定“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项”，可以设定行政许可，化肥农药的使用直接关系到生态环境的保护,因而是可以设定行政许可的。第二，农业生产者化学药品使用资格许可，这是农业生产者的从业资格许可。政府应加大农业生产技能推广，实行《农药使用资格证书》制度,只有具备相应资质的人才能实施化学药品作业。培训农民学会科学施肥、科学用药，降低农药的使用量,最大可能地降低农药残留对环境的负面影响。

　　在农业生产领域实行农药许可制度,首先农药生产使用要得到农业主管部门及环境保护部门的批准,其次实施化学药品作业的农业生产者须具备相应的资质，通过2个层面的合力作用可以最大限度地降低农业生产中使用化学药品对农村环境的影响。实践中需要政府主管部门严格控制有害环境的化学农药生产、使用,为农民提供指导,指导农民科学用肥、科学生产，农业生产化学农药使用许可制度是从源头治理农村环境问题的有效途径。

　　3.6发展农村环境保护科技,建立农业生产垃圾回收制度政府应当加大科研资金投人,采取政策支持、鼓励绿色农药化肥的研发、推广,有利于缓解农业生产对环境带来的压力。农业生产科技研究农村环境污染的特点,加大力度解决农村垃圾变废为宝、还田作肥料的方式,最大限度地降低农村地区环境污染。现代农业生产的垃圾如农药化肥的包装盒，残存大量的毒害物质，随意丢弃势必造成环境的污染与破坏，因而必须有效控制农业生产垃圾。目前，我国广大农村地区并没有做到农业生产垃圾的无害处理，废弃的化肥农药包装遍布田间地头，有些甚至丢弃在河道、湖泊内，对环境的污染破坏可想而知。笔者认为，建立农村农业生产垃圾分类回收制度势在必行,这需要成立专门的农业废弃物质回收机构,实现农业垃圾的集中、无害化处理。

　　                         崔冬1，胡敏2

　        　(1.东北林业大学文法学院，黑龙江哈尔滨150040;2.黑龙江省法学研究所，黑龙江哈尔滨150090)