浅析环境新常态下的公众参与制度

　　2015年2月28日，《穹顶之下》在网络播出，由柴静自费拍摄，对 空气污染的PM2.5做了深入的研究，引起了不少人的共鸣。近年 来，治理环境的攻坚战从未松懈，公众对环境关注热度有增无减， 媒体对环境污染的披露屡见报端，一场场环境与利益的博弈之 争，一次次生态与经济的交锋之战，大众对于环保的关注越来越 高:大连市民抗议PX项目、腾格里沙漠偷排污水、基本靠吹才得以 缓解的雾霾……，大众期待不仅是短暂的奥运蓝、APEC蓝、阅兵 蓝，也不应仅仅是朋友圏里分享沿途美景的憧憬向往，“绿树村边 合，青山郭外斜”应是生态建设的蓝图构想，全民参与环境保护事 业应是人与自然和谐相处的应有之义。

　　环境保护公众参与起源于20世纪30 ~ 60年代，发生了震惊世 界的环境污染事件，洛杉矶光化学烟雾事件、日本水俣病事件等， 造成了无法挽回的环境损害和身体伤害，先污染后治理的发展模 式受到了拷问批判，公众环境保护意识也从此觉醒，逐步参与到 环境保护中来。

　　1.概述环境保护公众参与制度

　　(1)环境保护公众参与概念。

　　环境保护公众参与是指在环境保护领域，公众有权通过一定 的方式途径参与到与公众环境利益相关的活动，环境保护中的公 众参与原则被学者认为是环境保护的民主原则。学术界将其分为 三种概念:广义概念是指在任何环境资源中，任何单位和个人都 有平等参与环境保护事业和参与环境资源决策的权利，也承担环 境保护的义务。相对狭义概念定义为公众及其代表根据环境法赋 予的权利和义务参与环境保护，是政府和环境保护管理部门环境 决策行为、环境经济行为、环境管理监督工作，听取民众意见，取 得公众认可及提倡的环境自我保护;狭义概念认为公众有权通过 一定的方式参与到环境决策当中，使该决策符合公众的切身利 益。

　　(2)环境保护公众参与主体。

　　环境保护公众参与的主体一般为普通民众、NGO(非政府组)、国际组织。环境质量关系到每一个人，同一地域的环境面前不 分种族、阶级、收入差异，每一个有意识的民众都是推动环保事业 的重要力量。NGO是介于政府和民众之间的纽带，在环境监督、环 境维权、环境宣传等方面起到了重要的作用。全球环境问题成为 政治经济的博弈筹码，国际组织在国际公约的框架之下，跨越国 家差异冲突建立协调和行动的机构，联合国定期围绕议题展开讨 论研究，形成了诸如《联合国气候变化框架公约》《里约宣言》等文 件，推动国家承担全球环境污染责任。

　　(3)环境保护公众参与方式。

　　环境保护公众参与主要包括决策参与、监督参与、影响评价、 司法参与。决策参与指的是事先参与，在环境立法、建设项目、区 域开发等，公众以听证会、座谈会、调査问卷等方式参与;监督参 与是环保部门执法过程中，执法程序及结果、整改落实、影响效果 等进行监督，对违反环境保护法律法规行为进行举报投诉;影响 评价主要是建设项目的“三同时”制度落实情况予以监督;司法参 与包括公益诉讼、民事损害赔偿、行政诉讼、行政复议等。

　　2.环境保护公众参与制度现状

　　党的十八大报告提出生态文明建设必须保障公众决策参与 权，国家“十三五”《建议》明确要形成政府、企业、公众共治的环境 治理体系，培养公民环境意识。〈环境影响评价法M关于推进环境 保护公众参与的指导意见》等规范性文件。新修订的《环境保护 法》首次将信息公开和公众参与单列成第五章，从顶层设计不断 完善环境保护公众参与制度。为贯彻落实新环保法关于信息公开 和公众参与专章规定，推动公众参与工作有序开展，2015年4月， 环保部出台《环境保护公众参与办法(试行)》(征求意见稿)规定了 环境保护公众参与的范围:制定或修改环境保护法律法规及规范 性文件、政策、规划和标准;实施行政许可或者行政处罚、监督违 法行为;编制规划或建设项目环境影响报告书;可作为监督员对 重大环境污染和生态破坏事件进行调査处理;监督重点排污单位 主要污染物排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况;环 境保护宣传教育、社会实践、志愿服务及相关公益活动以及法律、 法规或规章规定的其他事项。

　　公众以征求意见、问卷调査、座谈会、论证会、听证会等方式向 环保部门表达对项目活动的意见和建议。为鼓励公众参与，环保 主管部门设立环保有奖举报专项资金，举报情况属实的，可对举 报单位或人员予以奖励;环境保护主管部门建立公众参与工作机 制，定期对公众参与工作进行考核、评议;政府通过购买服务等方 式引导扶持社会组织。

　　3.当前我国环境保护公众参与制度存在问题

　　一是公众参与积极性不高。长期以来，环保部门是环境保护的 主导力量，公众关注度高，实际参与的少，公众习惯于依靠政府治 理环境问题，对环保法律法规了解不够全面深入，停留知晓环保 常识的层面上，真正践行环保活动的比较少;二是公众参与形式 单一。法律规定了参与的方式为听证、讨论、座谈等，实际上，很多 听证会等流于形式，并未真正发挥作用，公众参与的方式集中在 事后举报投诉，事前实施项目影响评价权利的少;三是获取环保 信息不足。环保信息比较专业，公众理解不够，制约其参与环保的 关注，同时对环保相关法律法规不甚了解，缺乏参与环境保护意 识。

　　4.完善环境保护公众参与制度初步建议

　　第一，创新互动方式，营造参与氛围。公众参与的方式多样，公 众可以从环部门官网、各大门户网站、媒体上看到公布的草案投 票，也可以通过参加座谈会、论证会、听证会等，发表对政策法规 制修订的意见和建议。环保部设立的“12369”环保举报热线，是群 众进行环境监督的重要渠道。此外，以新媒体技术为支撑，丰富了 传统参与方式，微博、微信、APP软件等进行“环保随手拍”，随时随 地向政府部门、网络媒体举报污染问题。政务微博、微信平台搭建 了政群之间零距离互动，发布环保政策、监测数据;跟进公众环保 投诉举报;回应公众环保期待这是环保治理体系和治理能力全新 的探索，形成“地球是我们共同的家园”的良好风尚。

　　第二，加大环境信息公开化程度。信息公开是公众参与的基础 与前提，以“公开为原则不公开为例外”为指导。公开内容包括:(1) 环境法律法规;⑵管理部门职能、权责、机构;(3)环境信息，PM2. 5、城市空气质量、编制环境报告、资源广告和说明书、环境标志、 环境情况申报等;(4)科学信息，主要是科研院校进行课题研究，依 托新闻媒体公布科研成果;(5)生活信息，宣传环保常识，倡导节约 资源，践行绿色生活。信息公开方式，一是政府和环保部门依法主 动公开;二是依公众申请公开，在我国以行政部门依法公开为主。 加大环境信息公开力度，包括大气、水环境信息公开，公开排污单 位和监管部门的环境信息，将建设项目环评审批至验收信息全程 公开，接受公众的监督。

　　第三，加大公众参与环保事业宣传教育力度。环境保护主管部 门应当在其职责范围内加强宣传教育工作，普及环境科学知识， 增强公众的环保意识、节约意识;鼓励公众自觉践行绿色生活、绿 色消费，形成低碳节约、保护环境的社会风尚。政府网站、主流门 户网站、官方微博、微信公众号、公交、地铁站等，在显着位置播放 关爱环境的公益宣传片，引导鼓励公众自觉爱护环境;加强对青 少年环保观念教育培养，环保部门和教育部门加强沟通协作，探 索环境教育课程购买服务模式，开展环境保护进校园的主题活 动，提高青少年的环境教育质量，高等院校应有计划地设置有关 环境保护的专业或课程，培育绿色人才。加强国际合作交流，调研 考察、学术探讨，引入国际先进的绿色环保理念和技术。加强媒体 对环保问题的报道，强化媒体的社会责任意识，培育企业社会责 任，督促企业公开环境信息，年公布环境报告，转型绿色经济，严 格执法监督。环保部门建立问责制度，完善体现生态文明的考评 体系，将公众参与环境保护工作列入考核指标。

　　第四，创建城市绿色样板。联系地区实际，将公众参与的环境 的形式细化分解，单项进行统筹规划，江西“十三五”规划建议中 明确实施绿色战略，打造生态文明建设“江西样板”，创新和完善 公众参与环境监督保护的机制。自2010年启动国家森林城市创建 以来，南昌充分强调规划的顶层设计，坚持以生态优先为发展理 念，把造林绿化与水生态治理结合在一起，打造艾溪湖湿地公园 等绿色主题项目，截至2015年11月，南昌市森林覆盖率达到 21.96%，城区绿地率达40.58%，人均公共绿地面积达12.03m2， 生态科普教育基地2个，郊区建有森林公园、湿地公园等20公顷以 上，市民出门平均500 m有休闲绿地等，实行“森林走城市，城市拥 抱自然”，市民感受生态之美，践行低碳生活方式，参与环境保护， 将城市规划和环境治理有机结合。

　　第五，充分发挥社会环保组织的作用。社会环保组织，是政府 部门与民众加强联系重要纽带，是环保部门治理环境的重要力 量，环保部《关于培育和引导环保社会组织有序发展的指导意 见》指出，社会环保组织类型为环保团体、环保基金会、环保民办 非企业单位，一是确认环保组织机构和成员合法身份，实行环保 组织登记制度，环保公益组织确立组织章程、管理机构、核心目 标，对志愿者颁发证书，提高认同感和荣誉感;二是积极推动高 校、科研单位建立环保组织、兴趣小组、活动社团等，吸纳专家、 学者等加入，优化人力资源结构；三是通过财政转移支付手段、 项目资助、政府采购等方式，加大对社会环保组织资金扶持力 度，提供法律援助、技术培训等政策，以更加有效地参与到环境 保护中来。

　　第一，完善环境公益诉讼制度。《民事诉讼法》是我国环境公益 诉讼的起点，本法第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者 合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组 织可以向人民法院提起诉”。〈环保法》明确了社会组织的资格，第 五十八条规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行 为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环 境保护公益活动连续5年以上且无违法记录社会组织可以向人民 法院提起诉讼”。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件 适用法律若干问题的解释》对环境公益诉讼做了详细的规定，第二条明确了根据前款认定的社会组织，即依照法律、法规的规定， 在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企 业单位以及基金会等。此外，《检察机关提起公益诉讼试点方案》 检察机关将重点对生态环境和资源保护领域的案件，对违法行使 职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织提 起行政公益诉讼。由上可见，环境公益诉讼排除了公民个人，范围 过于狭窄，环境公益诉讼专业、涉及范围广、且旷日持久，公益律 师本应称为环境公益诉讼的重要力量，为公众的环境权益奔走呼 吁。因此，社会环保组织以及公益律师必将成为建构与实践我国 环境公益诉讼制度的中坚力量，成为推动中国环境法治进程、发 展中国环保事业的先锋。

　　5.结语

　　环境保护，功在当代，立在千秋。政府应积极创造公众参与环 境保护的条件和社会环境，并在实践中不断创新公众参与的形 式、方法，构建政府、企业、公众之间三方合作机制，激发公众参与 环境保护的热情，并将公众参与使之长效化、制度化、规范化，人人都是环境保护的一滴水，汇聚成海，共建生态。

　　何玲 \江西省辐射环境监督站