重庆市环境保护“十二五”规划中期评估研究

　　根据国家对开展环境保护“十二五”规划中期评估的要求，评估了“十二五”前三年重庆市实施《国家环境保护“十二五”规划》的情况，分析了规划目标完成情况、规划任务落实情况和规划重点工程项目完成情况。在分析社会经济发展趋势的基础上，分析了规划实施过程中存在的问题，提出了下一步推动规划实施的主要对策建议。

　　《国家环境保护“十二五”规划》(以下简称《规划》)是我国环境保护工作国家决策在“十二五”期间的具体安排，规划的实施顺利与否，将直接体现环境保护工作的总体进展与成效。评估《规划》中期实施情况，是落实环保目标责任制的需要，是落实规划“编制-调度-评估-考核”机制的需要，也是发现问题，分析原因，推进《规划》顺利实施，实现规划目标的需要。

　　1.推进规划实施的主要做法

　　1.1积极构建重庆市“十二五”环保规划体系，有力推动国家规划实施

　　为贯彻落实《规划》，重庆市组织编制并印发了《重庆市生态建设和环境保护“十二五”规划》，该规划涵盖了国家规划在目标、任务、工程、保障措施等方面对重庆市的要求，并结合重庆市实际在广度和深度上进行了扩展。在此基础上，编制了《重庆市持久性有机污染物“十二五”污染防治规划》等19个子规划，编制印发了各区县“十二五”环保规划，编制了《重点流域水污染防治规划(2011-2015)重庆市实施方案》、《成渝地区重庆市大气污染防治“十二五”规划》等专项规划;为推动未来五年环保工作，编制了《重庆市环境保护“五大行动”实施方案(2013-2017)》。这些专项规划、实施方案构建了较为完备的重庆市“十二五”环保规划体系，有力推动了国家《规划》的实施。

　　1.2建立完善规划目标任务分解落实和规划实施监督考核机制，全力保障规划实施。

　　分解落实规划目标任务。在国家《规划》和重庆市《规划》印发后，第一时间起草并印发了《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市生态建设和环境保护“十二五”规划任务分工的通知》，将环保规划重点工作分解落实到市级有关部门(单位)和区县，确定各相关部门和区县为第一责任人;将环保规划的主要目标任务、重点工程项目纳入全市国民经济与社会发展总体规划，每年年初将目标、任务分解落实到相关责任部门和区县;根据国家《规划》的重点任务，市政府和相关区县、部门分别签订了主要污染物削减、重点流域水污染防治、大气污染防治等目标责任书，分解落实了年度目标任务，明确了工作责任。

　　强化督查考核。每年将规划目标、任务纳入年终党政一把手环保实绩考核，考核结果纳入党政领导班子和领导干部的政绩考核体系。每年年初将国家《规划》指标纳入重庆市环保局系统目标考核。

　　1.3建立完善重庆市环保规划的“编制-调度-评估-考核”机制，及时掌握规划实施进度、存在的问题，明确了规划下一步实施的重点和思路。

　　2012年底，重庆市环境保护局印发了《关于评估环境保护“十二五”规划年度实施情况的通知》，对市级相关部门、各区县开展了《规划》实施情况年度调度工作;2014年1月，重庆市环境保护局联合市发展改革委印发了《关于开展环境保护“十二五”规划中期评估工作的通知》，要求市级相关部门、各区县开展《规划》实施的中期评估工作，并开办全市规划中期评估培训班，对区县环保局进行了技术培训。

　　2.规划实施总体进展分析

　　“十二五”以来，重庆市坚持将环境保护作为服务和优化经济发展的重要手段，以生态文明建设、总量减排和环保“五大行动”为抓手，以三峡库区生态环境安全保障和重庆主城区大气污染防治为重点，大力推进《国家环境保护“十二五”规划》实施，取得明显成效。一是主要污染物总量减排进展顺利，削减进度超过规划预期;二是环境质量总体保持稳定，局部有所改善;三是基本建立了环境风险防控全过程管理体系，未发生重大环境事故;四是环境保护基本公共服务体系逐步完善，环境监管能力不断增强;五是一批重点工程项目得到较好实施并发挥环境效益;六是环境保护工作的机制、体制和政策措施不断完善。经评估，重庆市总体上完成了《国家环境保护“十二五”规划》的中期目标，7项约束性指标中除空气质量优良天数比例外(受评价标准提高影响)，其余6项指标均达到或超过中期进度要求。

　　3.规划实施问题原因分析

　　3.1空气质量新标准达标任重道远

　　2013年，重庆市主城九区开始实施空气质量新标准，新增了PM2.5、O3、CO三项评价指标，严格了PM10浓度限值，评价结果不容乐观：颗粒物污染仍然较重，主城空气中PM10、PM2.5年均浓度和臭氧浓度分别超标0.51倍、1.00倍和0.01倍。重庆市空气质量改善面临着污染物存量削减和增量控制的双重压力，区域性雾霾、酸雨、臭氧超标问题短期难以解决，空气质量新标准达标任重道远。

　　原因分析：一是经济社会发展给空气质量改善带来更大压力。火电装机容量持续上升，2013年，重庆市燃煤火电装机较“十一五”末增加18%以上，且耗煤量持续增加。机动车保有量增大、交通拥堵、油品品质较差等原因导致重庆市机动车污染呈加重趋势，“十二五”期间，重庆市主城区机动车保有量快速上升，近三年年增长率达21%。重庆市正处于城市建设期，旧城改造与新城建设交错混杂，主城区各类施工工地多达3000余个，尘污染源量大面广。二是单一行政区大气环境管理模式尚未转变，区域大气联防联控机制尚未建立完善，输入性污染控制难度较大，而重庆市周边城市群工业化发展势头迅猛，周边省市火电、水泥企业排污等均对重庆市空气质量有不利影响。三是重庆市重型化特征明显的工业结构、不合理的产业布局、以低品质煤炭为主的能源利用结构等不利形势尚未得到根本转变。四是重庆山区河谷地形特征明显，地面风场受河谷地形影响，先天地理气象条件不利于颗粒物等大气污染物扩散;重庆夏秋季特有的高温、高压、强辐射、低风速等气象条件容易导致臭氧超标。

　　3.2水环境质量全面改善任务艰巨

　　重庆市水污染防治形势依然严峻，库区水质保持稳定压力大，重庆部分湖库和次级河流污染较重。原因分析：一是上游来水输入污染和流域水电开发等对重庆市水质影响较大，上游来水水质下降已成常态。二是“十二五”期间工业化、城镇化进程加快推进，但因地方财力有限，污水管网、基层污水处理设施建设滞后，部分已建基础设施，因运行管理长效机制不完善，运行效率较低，部分基层生活污水得不到有效处理，畜禽养殖污染、农业面源污染、工业污染等治理不到位，导致“三江”重庆段污染强度加大，部分断面出现总磷浓度增长现象。三是流域管理和行政区域管理相结合的水环境管理模式尚未建立。

　　3.3基本公共服务体系尚未建立完善

　　重庆作为全国统筹城乡环境改革试点省市，长期以来高度重视农村环保工作，致力于推进环境基本公共服务向农村延伸。但因农村环保工作起步晚，欠债多，地方财力有限，重庆大部分行政村还缺乏必要的污染治理设施;农村污染治理设施运行管理长效机制未建立完善，已开展治理行政村的部分治理设施后续运行困难;农村环境监管能力较弱，缺乏基层环保机构和专职环保人员，不能适应农村环保工作实际需要。

　　3.4环境保护市场机制尚未建立完善

　　重庆现行环境政策仍以命令控制型为主，经济激励型政策尚未建立完善。排污收费费率和环境违法处罚标准过低，对企业起不到充分的减排激励作用和环境违法行为约束作用。排污权交易的管理制度和运行机制在摸索中尚未完善。城镇污水处理、生活垃圾处理等领域污染治理方式主要为“国家治理”和“社会治理”，“市场治理”模式尚未推行。长期以来靠财政转移支付所形成的单一补偿机制已不能适应重庆生态文明建设需要和五大功能区发展需要，科学有效的不同功能区域生态补偿机制和与市场经济相适应的市场补偿机制亟需建立完善。

　　4.推进规划实施的后续工作

　　4.1持续改善空气质量

　　继续贯彻落实国务院大气污染防治十条措施，扎实推进“蓝天行动”，强化燃煤及工业废气污染控制、城市扬尘污染控制、机动车污染控制和餐饮油烟及挥发性有机物污染控制，开展污染预警和联防联控，增强大气污染监管手段，组织开展PM2.5来源解析、臭氧形成及消除机理研究、大气复合型污染研究和区域污染源影响研究等空气质量改善技术研究，使重庆市环境空气质量得到持续改善。

　　4.2持续改善水环境质量

　　全力推进《重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》项目实施，扎实推进“碧水行动”，加快推进主城区建成区56个重点湖库、9条重点次级河流整治，巩固已完成治理河流整治成果。推进小城镇、撤乡并镇环境基础设施设建设，加快管网建设及改造。完善污水、垃圾基础设施运行管理长效机制，推进污水、垃圾第三方运营管理模式，明确责任主体，落实运营经费，健全管理制度，提高已建成基础设施正常运行率。推进工业废水深度治理工程及工业园区废水集中治理工程建设，加强工业企业日常环境监管。继续推进农村面源污染防治。

　　4.3建立完善基本公共服务体系

　　继续推进农村环境连片整治，编制并实施《重庆市2013-2015年农村环境连片整治项目实施方案》，2014-2015年，力争完成纳入规划行政村的环境整治，推进农村污水、垃圾处理设施建设和畜禽养殖污染综合整治。对已建农村污染治理设施，强化运行管理长效机制建设，确保已建治理设施稳定运行。

　　4.4加快建立完善环境市场机制

　　按照十八届三中全会精神要求，结合重庆环保工作实际，进一步强化市场机制对资源配置的决定性作用，全面深化环境保护领域的改革创新，探索建立环境基金，健全资源环境交易市场，健全企业环境信用评价制度和绿色信贷制度，推行环境污染第三方治理和运营，完善环境经济激励约束政策，积极推进生态补偿机制，加快建立完善环境市场机制。

　　5.结语

　　两年多来，重庆市《规划》实施总体情况较好，基本符合规划中期进度安排。但是全市环境形势依然严峻，空气质量新标准达标任重道远，水环境质量全面改善任务艰巨，基本公共服务体系尚未建立完善，环境保护市场机制尚未建立完善。为保障《规划》目标的如期完成，重庆市应继续以求真务实的态度和抓铁有痕的行动，采取切实可行的措施，推进规划任务和工程的落实，全面提升全市环境保护水平。预计到“十二五”末期，重庆市四项总量指标、两项水环境质量指标和一项空气质量指标能顺利完成，《规划》任务和重点工程项目能得到落实。

　　作者：张娅 来源：城市建设理论研究 2014年27期