浅析美国环境保护公众参与的主要路径

　　美国作为世界上环境保护公众参与历史最为悠久的国家之一，其相关制度构建一直被奉为环境保护公众参与制度之楷模，尤其是其颇具特色的环境影响评价制度、环境信息公开制度以及环境公民诉讼制度，已成为世界各国纷纷效仿的对象。本文拟对上述制度进行研究，以期对我国环境保护公众参与制度构建有所裨益。

　　1 环境影响评价制度

　　早在19世纪，恩格斯在《自然辩证法》中就曾经诚恳的奉劝世人：“我们不要过分陶醉于我们对自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。” 恩格斯在警醒人们辩证的看待人类与自然的关系，不要醉心于对大自然无止境的征服的同时，还不忘提醒人们用发展的眼光看待环境污染，他认为，由于环境污染具有延迟性和持续性，因而必须在实施行为之前进行审慎思考。事实上，那种“先污染、后治理”的观念已经让人们尝尽了苦楚，正是由于大部分环境资源不可再生才促使人们开始越来越多的思考环境污染和可持续发展之间的微妙关系。在这样的大背景下，环境影响评价制度应运而生。

　　1964年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，美国教授柯德威尔提出了环境影响评价的概念。1969年，美国《国家环境政策法》首次将环境影响评价纳入其中并对其做了如下规定：“在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦行动中，提出议案的机构均需与相关主管部门协商后提供一份详细报告，其中应该包括拟议行为将会对自然资源产生的不可避免的不良影响、面对这些影响采取的相应措施及替代方案等，该报告将被提交环境质量委员会，按照法定程序进行审查并依法向社会公布。” 1978年，美国环境质量委员会根据《国家环境政策法》发布了《国家环境政策法实施条例》，其中对环境影响评价的程序进行了全面详细的规定。目前，美国的环境影响评价制度已成为各国环境影响评价的立法蓝本。概括而言，美国环境影响评价制度的主要内容包括：美国的环境影响评价制度包括环境评价和编制环境影响报告书两个阶段，只有先进行了环境评价后才可编制环境影响报告书。当通过环境影响评价进行基础判断后才能确定是否继续编制环境影响报告书;如果认定不需要编制的，必须发表“无重大影响认定书”;如果认定需编制的，则必须公布后接受公众、私人团体等的审查。编制环境影响报告书的过程包括项目审查、范围界定、环境影响报告书草案和环境影响报告书最终文本四个阶段。法律规定，编制环境影响报告书的全过程都必须充分听取公众的意见，接受公众的监督。如在项目审查阶段，主管部门必须通过意思公告向公众提供一个联系方式，以备将来公众方便联络。同时，公众可以对主管部门提出自己的意见;在范围界定的阶段，在确定评价的范围时，须邀请公众和受影响的机构一起参与讨论，主管部门将环境评价程序与确定评价范围相结合，通过举办讨论会与公众一起讨论环境影响报告书的范围;在编制草案时，经办的官员必须提供一份说明，包括拟议行为对环境的影响、提案行为实施对环境的损害、提案行为的各种替代方案和提案行为实施后可能对环境或资源造成无法恢复的影响。同时要求报告书必须对主要问题进行清晰的说明，并需要有充分的依据来佐证问题。从美国的环境影响评价的法条可以看出，即使在编制草案阶段，也要求所编制的内容全面、细致的说明主要问题，并通过召开公众听证会等方式向公众征求意见。对于公众意见也将加入环境影响评价报告书中。而在环境影响评价制度的文本最后阶段，根据美国法律规定，负责文本编写的部门须在最终文本中列出关于公众意见以及该部门对公众意见的反馈的章节，以及关于公众参与意见的补充、改进或修正，即使是没有被采纳的公众意见，也必须列举出来，附录到环境影响报告书之后。在环境影响报告书编制完毕后，负责编写的部门还需要再次征求公众意见，只有在三十天的征求意见期内没有意见，该环境影响报告书才能最终确定。从环境影响评价的整个过程中可以看出，公众参与贯穿始终，负责环境影响评价的部门在不同的阶段都必须通过各种手段来征求公众的意见。同时，由于编写环境影响报告书的部门并不是环境行政主管机关，不可能因为行政权力而忽略公众意见，相反必须接受公众的监督和审查。在整个过程中，各个利益阶级都能通过不同的方式表达自己的诉求，达到经济利益和环境利益的最佳平衡点，避免政府为追求自身的政治利益而忽视公众利益。由此可见，“美国对公众参与环境影响评价的规定并不是做表面文章，而是真正尊重公众的意见，再加上美国具有司法审查制度的保障，使得美国环境影响评价制度中的公众参与机制更加完备。”

　　2 环境信息公开制度

　　公民知情权是公众参与的前提。美国作为世界上政府信息公开制度比较完备的国家，以《信息自由法》为核心的美国政府信息公开制度已成为世界各国效仿的对象。1946年诞生的《联邦行政程序法》明确规定了公众有权获得政府信息，但政府如果为了公共利益或其他正当理由，仍有权拒绝向公众公开信息。1967年颁行的《信息自由法》为信息公开制度的最终确立提供了立法依据，该法不但规定了联邦政府各机构公开信息的具体程序，还明确提出“政府信息面前人人平等”和“政府信息公开为原则，不公开为例外”的基本原则。《信息自由法》的颁行，是美国关于信息公开制度的立法突破，至此，公众有权向政府机关索取任何材料或信息，政府机关须依公众的请求作出决定。即使拒绝向公众提供信息或材料，也必须说明理由。公众可以对政府拒绝提供的决定提起复议或者司法审查。从此以后，美国政府的信息公开工作逐步驶入了快车道。1976年颁行的《阳光政府法》规定了除静态的文件必须公开以外，动态的行政决策过程也必须公开，这使公众参与环境决策过程有了法律依据。到了九十年代，为适应电子技术和网络的发展，美国颁布了关于禁止政府机关对公共信息的流通和传播进行限制或规制。1996年美国关于信息自由法修正案规定每一个政府机关为了方便公众提供信息申请，须以电子数据的方式向公众提供索引材料及有关本机关的指南。

　　通常情况下，当一个机构知晓有人在监督其行为时，就会改变或改善自己的行为。这一观点在之后得到世界许多国家的认可。在环境保护领域，美国从上世纪70年代开始就开始关注信息公开，美国国会在环保领域也作出了许多创新，其中最著名的便是创立了环境信息监管制度。该制度不但为环境信息创设了多种利用渠道，而且通过设置参考标准为企业行为提供一个改进创新的平台。通过信息监管促进企业自我完善，完善政府、社区、公民与其他利益相关人的消减污染的能力。

　　除环境信息监管制度外，环境信息公开制度体系还包括大量规定社会监督的法律规定。严格来说，任何制度的构建和发展都无法脱离有效的社会监督，尤其是在大力提倡公众参与的环境保护和治理领域，社会监督更是确保环境信息公开和公众有效参与必不可少的核心条件。美国通过《信息自由法》确保公开与公众最密切的环境信息，使公民和媒体可以利用公开的信息来发现各种环境问题，如公开各类环境数据，能提供给公众所需的信息，可以更快的锁定可能造成公众人身、健康和财产风险的重污染源，方便公众和其他社会组织采取积极措施进行防治。在水污染防治中，通过公布环境信息，可有效提高环境执法力度，同时公众也能了解污染情况和政府部门的执法状况。各类环境保护组织也可以通过《信息自由法》从环保总署的数据库中取得文件和数据，在对数据研究的过程中，可以发现存在违规排污的企业和单位，从中可以积极的参与到环境保护的过程中来，甚至可以采用诉讼等积极方式对环境进行保护。可见，环境信息公开为环境保护提供了重要的数据支持，而社会监督则为环境保护提供最坚实的防线。《信息自由法》、《隐私权法》等法律的颁布解决了行政机关与民众之间信息的关系，这同样适用于环境保护领域。通过完善的立法确保信息公开和有效的社会监督，使公众通过对信息的获取积极参与到环境保护中去，是环境保护公众参与制度体系得以良好运转的基础和前提。

　　3 环境公民诉讼制度

　　环境公民诉讼从20世纪70年代开始在美国出现，作为现代环境公益诉讼制度的代表性国家，美国关于环境公民诉讼的条款最早出现在1970年的《清洁空气法》中：该法案赋予公民借助联邦法院督促执法的权力。在接下来颁布的各项环境保护法律中，也纷纷规定了公民诉讼的相关条款。

　　美国环境法的公民诉讼与团体诉讼均属于公益诉讼的范畴，但二者的实质却有一定的区别：第一，提起诉讼的理由不同，公民诉讼提起诉讼的理由是环境管理机关、各企事业单位违反了法定的污染防治义务，而团体诉讼提起的理由范围就要宽泛得多，一般而言大多是已经发生的民事权利侵害，而很少能调整还未发生的民事权利侵害，除非有证据可以证明此种侵害的存在。第二，公民诉讼设立的目的在于保护公众的环境利益，而团体诉讼的目的是在于提高办事效率和质量，同时兼顾诉讼经济。虽然团体诉讼可能会蕴含着公众利益，但并不以此为诉讼的目的或者条件，同时，公民诉讼的目的在于公益，当事人虽主张的是与其相关事件有一定利益关系，但诉讼的最终目的往往不局限于个案的救济，而是督促企事业单位积极采取能促进环境保护，维护公民环境利益的行为。其生效判决的效力也不仅仅局限于诉讼的当事人，而是对环境过去、现在、和将来的全程保护。第三，在适用范围方面，公民诉讼是适用于环境保护法及其相关法律的，被告只可分为两类：一类是作出污染行为、违反法定污染防治义务的企事业单位;二是疏于执法的环境保护署署长。而团体诉讼则是可以适用所有的民事诉讼，范围自然比公民诉讼宽泛得多。即使在公民诉讼适用的领域也可以适用团体诉讼，即当受害者众多时，受害者就可以推选代表来进行诉讼。通过对公民诉讼与团体诉讼的比较，可以将环境公民诉讼的基本内涵概括为：公民诉讼适用于环境污染防治领域，是以保护公众环境利益为目的，以违反法定污染防治义务为企事业单位或疏于执法义务的环境保护署署长为被告提起的诉讼，主要涉及三方利益主体分别是行政机关、各企事业单位以及被害者。

　　3.1 原告资格

　　对某一诉讼类型的认识必须首先从辩明其诉讼主体开始。环境公民诉讼的关键问题是原告能否获得起诉资格，但这个问题的解决需要要由立法来进行认定。首先，在司法实践方面，美国判例法在长期的司法实践中形成了侵犯和妨害两种传统的环境侵权救济方式。侵犯是指“施害者通过环境要素对他人人身、财产或其他权利的直接侵犯，一般分为三类，对人身的侵犯、对动产的侵犯和对不动产的侵犯”;而妨害则“泛指对他人土地利用或享有等权益的各种间接、非排他性的干扰现象，包括煤烟、灰尘、臭气、噪声、高热、阻碍阳光、污水、电流以及对土地利用造成不便的其他类似侵扰等。” 传统意义上的这两种环境侵权救济方式具有一个共同特点，即无论是直接侵犯还是间接妨害，都主要针对特定利益，也就是说，当受损之利益属于不特定主体的公共利益时，判例法则难以给予充分的救济。 其次，在环境思想方面，面对20世纪60年代逐渐兴起的新左派和反正统文化的观点，在全美范围内反对核试验、关注城市和工业环境问题、对科技和工业发展对环境的污染等问题的反思和批判的呼声越发高涨。以1970年的《国家环境政策法》为开端，联邦政府开始着手构建环境法律体系，在此过程中，联邦政府以立法的方式明确公民诉讼的原告设定为“任何人”，例如，《清洁空气法》规定：“任何人可以以自己的名义提起民事诉讼”。在《资源保护与再生法》中，“人”被界定为“个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人(包括政府法人)、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际法律实体(包括所有的部门和机构)和美国联邦政府的任何机构。” 但在司法实践中，法院认为“任何人”的原告规定过于宽泛，因而在司法实践中确立了“诉讼资格”的法律屏障，如在《清洁水法》中就将能够提起环境公民诉讼的“公民”明确限定为“利益已受或可能遭受不利影响的个人或人们”。美国法院最初认为：除非原告能积极证明其法律上保障的权利已经或正在遭受侵害，否则认定无原告资格。通过在实践中的不断的总结后，法院认为“法律上的权利”过于严苛，不足以满足日益增加的公益争执。因此将“法律上的权利”改为“实际上的损害”，而不再以法律保证作为要件。在实践的环境案例中，只要求原告提出非法行为与原告的环境所蒙受的损害之间的因果关系。而不需证明是人身方面还是经济方面的损失。只需证明有损害或者存在实质上的通过司法解决后对违法行为的危害有减轻的可能性即可。

　　3.2 限制条件

　　环境公民诉讼虽能满足环境公益目的，但如果太过于宽松将可能会对政府主管机关执法上资源调配带来不利影响，同时也可能造成司法资源的浪费。因此，美国对环境公民诉讼也规定了限定条件，主要包括以下三个方面：

　　第一，环境公民诉讼的被告如果是环境保护署署长，那只能针对环境保护署署长的非属裁定行为或义务。只有在这种情形下，法院才认定主管机关的执法过于松散，诉讼的前提在于有滥用裁定的可能性。

　　第二，环境公民诉讼提起的前提是州政府或者环境保护署署长疏于执法，当其积极开始向联邦或者州法院提起诉讼要求污染者承担民刑事责任或遵行法定义务时，受害者就不可再提起公民诉讼。

　　第三，在诉讼提起前，应告知即将成为被告的当事人，经过六十日后，才能提起诉讼。但对于这个限制条件也是有例外，紧急事件和毒性污染物就可以免除告知义务。在公民诉讼的过程中，法院在解决相关争议时都会站在有利于当事人的立场。如参加人只要符合公民诉讼条款以及联邦诉讼规则后，就不以六十日前告知为要件。

　　3.3 救济措施

　　环境公民诉讼的救济措施主要有两种，一是禁制令，二是罚金。

　　作为环境公民诉讼的主要救济手段，禁制令几乎是所有公民诉讼条款都有所规定的内容，它是指法庭命令当事人做或者不得做某一个特定的行为，以避免司法不公或者解决货币赔偿无法弥补的损害。 禁制令可以分为命令性禁制令、禁止性禁制令、初步性禁制令和终局性禁制令等形式。

　　除禁制令外，部分法律还特别规定了以设立专项惩罚基金的方式来规范罚金的使用。如《清洁空气法》就规定，依据法院作出的民事惩罚而收到的罚款应该存入美国财政部的一项特殊基金，用以办法许可证和其他事项。该基金的拨付以及具体使用则由环保局局长依据特定规定处置，环保局局长应当每年向国会汇报该基金的使用和维系状况，以确保该基金被用于促进环境正义之事业。

　　作者：卫欢 来源：知音励志·教育版 2016年2期