建立农村生态环境保护机制的必要性

党的十七大提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的重大历史任务，十七届三中全会再次强调要“按照建设生态文明的要求，发展节约型农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保护。但当前，随着城镇化进程不断加速，农村生态环境现状极不乐观，“农村病”日益显露，与新农村建设总体要求极不协调，成为新农村建设的瓶颈。因此，必须以科学发展观为指导，深入贯彻党的十七届三中全会精神，深化农村环境管理体制机制改革，构建新农村生态环境保护长效机制，促进农村经济社会持续稳定快速发展。

一、农村生态环境污染现状

1.农村非科学化生产污染

（1）化学物质污染问题突出我国是农业大国，但并非农业强国，农业生产依旧为个体粗放式经营，多数缺乏科学有效的监管监督、指导，片面追求高产高速，导致化肥、农药的不合理施用，是农村面源污染的主要途径之一。我国是化肥和农药的最大使用国，最新统计数据表明，中国化肥年使用量为4637万吨，平均每公顷施用量达400公斤以上，远远超出发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的225吨平方公里的安全上限。由于我国农村还普遍存在不同类别的化肥交叉使用等施肥结构不合理现象，致使化肥平均利用率不足50%，大量残余加剧水土富营养化，造成严重危害此外，农药施用量也不容乐观目前，中国每年农药施用量达120万吨以上，并以年均10%的速度递增，却仅有1/3能被作物吸收利用，其剩余量流入水体、土壤或附着于作物表层，致使全国9.3万平方公里的耕地面积受到不同程度的危害，7%的土壤受到杀虫剂的污染，并直接威胁到人群健康。

（2）农业遗留物污染形势严峻。农业遗留物是指在农业生产过程后剩余而没有农业价值的物质材料，如农膜、秸秆等。随着农业种植技术的广泛推广，农膜已被广泛运用到各种作物的栽培资料显示，我国农膜使用量和利用面积均居世界首位我国每年农膜使用量达150万吨以上，而农膜回收率却不足30%，基本属于一次性生产资料。由于农膜属于非自然降解材料，可残存20年以上，极大影响农作物生长，导致作物减产。此外，我国每年秸秆产生量约为7亿吨，而还田率只有20%。大量秸秆被焚烧•抛弃，不仅污染大气和水体，而且造成可回收资源的大量浪费。

2.农村非规范化生存污染

非规范化生存污染主要指农村日常生活所产生的废弃物非规范集中处理所导致的人为污染随着我国农村经济的发展和生活水平的日益提高，生活垃圾排放量逐年增加。但与城市相比，处理生活废弃物能力明显不足，处理设施严重落后，废弃物直接排入河道或裸露于地表据统计，我国农村每天约有1.2亿吨生活废弃物，造成严重的水体污染和土地资源的浪费，对生态环境造成严重危害。

3.农村非科学化工业污染

随着城乡经济一体化发展，乡镇工业成为支撑当地经济的重要主体但绝大多数乡镇企业存在缺乏科学的统筹规划、布局分散、规模小和经营粗放等特征。由于极度追求经济效益最大化，置环境保护于不顾，肆意排放工业污染物，导致农村环境恶化，已成为引起农村面源污染的主要因素之一。据统计，乡镇企业每年有大量污染物未经处理直接排放其中，废水排放达30亿吨，化学需氧量排放300万吨，固体废物排放量达3000万吨，严重污染了农村的水环境。

二、构建农村生态环境保护长效机制的必要性

1.基于农业基础的重要性

农业是国民经济和社会发展的基础，这是马克思主义所揭示的经济和社会发展的重要规律毛泽东在《论十大关系》中首次提出了“农业是国民经济的基础”的战略思想。邓小平从中国是一个农业大国的现实国情出发，多次强调，农业是根本和战略重点。新时期，党的十七届三中全会再次肯定并强调“推动科学发展，必须加强农业发展这个基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑”所以，在围绕新农村建设为主线深入开展各项工作的同时，必须牢牢把握这个重点由于长期受传统思想的影响，我国在制度安排和政策制定上存在相对滞后性，造成农村生存环境逐渐恶化，农村资源环境不断破坏，对农业的基础地位提出严峻的挑战因此，必须扭转当前这种破坏延续的现状，创新体制机制和政策设计，积极构建农村生态环境保护长效机制，加大公共财政对农村的投入，强化政府对农村环境保护的职责，加快推进社会主义新农村建设。

2.基于农村生态环境资源的脆弱性

农村生态脆弱性是指农业生态系统一经破坏后就难以恢复良性生态环境的程度。2000年，全国生态环境质量评价结果显示：中国近1/3的国土生态环境质量优良，1/3的国土生态环境处于差或较差水平，农村环境污染逐渐加重，农业面源污染、畜禽养殖污染等问题比较突出。温家宝总理在十届全国人大五次会议上强调指出，“在土地问题上，……一定要守住全国耕地不少于十八亿亩这条红线据不完全统计，全国每年约有近百万人由于污染而失去土地，充分表明我国农村生态环境的脆弱性和危机性^因此，为实现我国可持续发展的战略目标，要采取切实措施提高我国农村环境资源安全的保障程度，倡导资源节约环境友好的新理念，积极完善法律制度保障的长效机制，促进新农村建设又好又快发展。

3.基于农村生态环境治理的偏弱性

农村生态环境所具有的公共产品特性、强外部性地域性及公共产权属性，决定了环境治理是一项涉及面很广的社会系统工程。在中国农村生态环境治理中，普遍存在着治理主体缺失治理资金投入不足、市场失灵等一系列问题目前，农村环境管理体制未完全理顺，环境管理效率有待提高监管能力薄弱，部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增？强近几年，农村环境纠纷不断增加，不仅表明中国农村环境状况日益恶化，更表明中国农村环境治理已经到了刻不容缓的地步。所以，建立健全完善的管理机制是当务之急，建立健全科学有效的环境治理长效机制是强化农村生态环境治理的必要选择。

三、构建农村生态环境保护长效机制路径选择

1.构建法律法规保障机制

目前，我国的法律法规保障体系对农村环境管理的弱化性逐步显现，现行的《环境保护法》对农村环境保护的需求日益表现出不适应性^因此，完善符合新农村建设要求的环境保护法规是当务之急同时，要积极制定相关的实施条例及法规配套措施。值得注意的是，在我国环境保护法律法规完善时，应借鉴国际先进经验，创新治理理念，编制适合我国农村的法律保障体系，体现其合理性、科学性和可持续性虽然目前我国已颁布《水法》《草原法》、《水土保持法》《防沙治沙法》等生态资源保护法律法规，但与国外发达国家相比，仍明显滞后。如一些国家已制定《循环经济促进法》《环境监测法》等因此，为建设环境友好型、资源节约型新农村，必须结合实际，借鉴发达国家先进经验，以实现资源环境与农村经济社会健康协调发展。

2.建立健全科学有效的环境监督监管机制

制定法律和政策是重要的，完善农村环境监督监管体系更为重要监督监管是农村生态环境污染防治的有效途径之一，是一个动态的全过程，是治理农村环境污染的关键环节，应做到全程监督全程监管要逐步完善环境管理体制，确立国家监察、地方监管、部门负责的环境监管体制按照区域生态系统管理方式，明晰并厘清相关执法部门职责要务，改变过去对领导干部的考核方法，明确将农村环境治理纳入政府决策者政绩考核体系，建立新的评价和考核指标体系。同时，根据本区域地方特征，探索适合本地区的监管模式，做到环境监督前、中、后期有章可循，有法可依，使监督监管工作严防不漏，严明高效在环境监督监管过程中，应定期对农村生态环境质量状况予以公告并形成长效工作机制，确定农村相关环保指标并给予具体量化强化社会监督，积极鼓励公众参与环境监督，鼓励其检举和揭发环境违法等不当行为，并出台激励措施，对有贡献者给予相应奖励随着经济不断发展，相关环境执法机关应严防高耗能、高污染企业由城市转移、转嫁农村。对投资项目和扩建项目的立项选址、生产等环节进行全程跟踪监督，对与当地生态环境及公众权益有关的投资项目和建设规划予以公示，并召开听证会，听取各方意见，维护公众及生态权益，实现农村生态环境有效保护。

3.完善农村生态环境补偿机制

生态环境补偿机制是实现环境公平的重要手段，对改进农村生态与环境质量、促进农村经济社会可持续发展有着重要作用。生态补偿机制的一个重要方面是国家应尽快对农村生态脆弱地区和生态功能保护区的发展规模、发展方式实行严格的控制通过完善财政转移支付制度，对生态脆弱地区和重要生态环境功能区进行补偿。可考虑开征农村生态环境建设补偿税，并将征收范围限定在资源开发类企业或者污染企业，将税收的适当比例用于农村生态环境保护和修复，剩余的归中央统一调配国家应该对现有的环境污染费、耕地资源使用费等地方性收费项目，以环境保护税的法定形式固定下来，同时扩大环境保护税的征收范围，并根据专款专用的原则，将环境保护税收入作为地方政府改善农村环境的专项基金。国家应该对有利于乡镇地区生态环境保护或治理，恢复生态环境的项目给予大力度的税收优惠，鼓励发展生态环境整治、污染治理、资源综合利用、农业综合开发等项目，剔除现行税制规定中不利于保护生态环境的政策规定同时，对破坏生态环境的招商项目，应当通过行政手段和法律手段给予坚决制止对于一些亏损或微利的废旧物品回收利用产业，对于废弃物无害化处理产业，可以通过税收优惠和政府补贴政策，使其能够获得社会平均利润。

4.创新农村环境管理投入机制

加大国家投入和扶持力度，是维护农村生态环境系统良性循环，提高农村生存生活质量，保持农村经济社会持续健康、稳定发展的重要途径。随着经济的快速发展，我国已初步具备工业反哺农业、城市支持农村的能力2007年我国GDP总量为249530亿元，财政收入为51321.78亿元因此，我国应加大对农村生态环境保护的投入，加大财政资金转移支付力度，弥补农村环境管理体系建设和农村污染治理设施建设资金的不足同时，国家应设立农村环境治理专项资金，并出台相应法规条例，由地方政府统筹实行，确保资金准确到位，高效发挥作用除加大国家投入之外，按照“谁投资、谁受益”的原则，政府要积极引导社会资金、企业资金参与农村环境保护基础设施建设地方政府应出台相应的激励措施（例如减免费用，设立环保补贴资金），鼓励当地企业进行环保投入，以达到环境效益与经济效益双臝同时，有条件的地区可以适时推出BOT融资租赁等融资模式，拓宽农村环境保护资金来源渠道，保障农村环保管理工作有序进行。

5.构建全民环保育人机制

农民是享受和改善农村生态环境质量的主体，是保护和治理农村生态环境的一支重要力量。因此，新农村的建设与发展，就必须培育和培养具有生态环境保护素质的新型农民。

（1）提高农民生态环保意识，宣传教育是关键要将环保宣传的重点由城市转向农村，不断对农民加强环境保护基本国策和环境法制的宣传力度，弘扬环境文化，倡导生态文明，以环境补偿促进社会公平，以生态平衡推进社会和谐，以环境文化丰富精神文明。同时，将普及环境科普知识与提高农民环境公德、环境思想、环境道德等结合起来，树立环境问题的危机感紧迫感和使命感。

（2）加大农村基础教育中环境教育的力度目前，我国的环境教育依旧延续“点水式”教育，缺乏系统性、普及性和可持续性。因此，应将环境教育纳入农村基础教育之中，将环境教育列入学校考核考评的向量之中。

（3）积极运用多元化教育形式提高公众环保意识环境教育不是简单的灌输，而是通过多种外部可接纳形式将之内化和外化的过程。要积极利用农民群众喜闻乐见的形式，充分运用新闻媒体等多种手段，大力发展生态文化在文学创作、书画摄影等文学艺术领域积极开展多种形式的生态宣传教育，充分发挥文艺团体环保团体的重要作用，在“水日”、“全国土地日”、“世界环境日”、“植树节”时，积极开展各项宣传活动，并将之以制度固定下来。

作者：叶进，周宏彬（兰州理工大学人文学院，甘肃兰州 730050；硕士研究生，兰州理工大学人文学院，甘肃兰州 730050 ）