分析渐进性环境损害中的财政手段

一、前言

环境损害指由于人类的活动所造成的环境污染与生态破坏，它包括渐进性环境损害和突发性环境损害两种形式。前者指由于长期累积的人类活动造成的环境质量下降，如长期煤炭开采、石油开采、森林砍伐等活动，造成水土流失、土壤破坏、地表塌陷等生态破坏；后者指由于突发性事故所造成的环境破坏，人们的生命健康受到威胁或损害，如刚刚发生的天津“8·12滨海爆炸事故”。这两类环境损害都会损害他人权益和社会公共利益。

对于两种环境损害，在对污染企业进行处罚方面，地方政府一般只注重应用行政处罚这一手段，单纯追究污染企业的行政责任。但是，由于环境损害影响的广泛性，并且地方政府与污染企业之间存在长期而又稳固的利益关联性，导致地方政府行政处罚的手段单一、力度不足；另外，即使地方政府执行力度到位，但是行政处罚所收缴的款项也被统一纳入国库，环境事件的受害者也并没有直接得到应用的经济赔偿。因此，地方政府需要优化财政手段，构建新型环境损害赔偿机制。

二、渐进性环境损害中的财政手段

对于渐进性环境损害赔偿，地方政府可以通过以下两个财政手段的优化来进行治理。

（一）健全生态补偿的公共财政制度，完善财政转移支付制度

这主要是由于：首先，实施环境损害行为进行生产的企业事实上是资源环境的受益者，他们的生产是依托于良好的环境基础上的，因此，这部分企业有责任为自身占用这种优良生态环境付出成本，也就是说，要向其生产所在地的居民提供与其占用的环境成本相当的经济利益补偿；其次，责任企业在生产经营过程中难免要对当地的生态环境造成破坏或污染的，为了修复其破坏的生态环境，责任企业也必须要给予环境受损者以一定的经济赔偿，以维护环境的可持续发展。鉴于此，作为公众利益的代表，各级地方公共财政应设立生态建设专项基金，依据一定的标准向使用环境和污染环境的企业征收补偿和罚款，同时按照生态环境保护标准向环境损害受害地区和居民进行补偿的方式，逐步建立规范有效的责任、权力与利益相一致的生态补偿机制。从而建立环境可持续发展的长效机制。

为了加强对生态环境受损地区的转移支付力度，完善环境保护的专项转移支付办法，形成对重点生态区的专项资金支持模式，地方政府要遵循生态补偿制度的基本要求，逐步调整优化本级政府的财政支出结构，对于城市水源保护区、重点生态功能区和国家级以及省级自然保护区等环境保护作用突出的地区要给予资金的优先支持，还要重点支持具有良好生态环境保护作用的区域性环保项目、污染防治新技术、新工艺开发和应用项目，实现生态治理与地方财政支出的良性循环。

（二）实施有效的生态补偿税收政策，降低环境损害的负外部性

一是继续深化增值税改革。对在促进节能环保工作中具有关键性作用的重大节能设备和产品，可以考虑在产品的研发和生产初期给予特定的增值税优惠措施。退还部分增值税税款，以利于企业收回前期的研发费用和进一步扩大再生产。二是合理调整消费税税目。将消费税的征税范围逐步扩大，力争覆盖到那些不符合国家节能环保要求的高能耗、高污染的产品。对于目前已经列入消费税征收目录的消费品，对其使用税率进行一定调整：对于达到国家要求的，适当降低税率；对于尚未达到国家要求的，适当提高税率。对于污染环境的生产企业，建议通过加大税收征收力度来提高其生产成本，而对于达到节能环保标准的企业，对于其生产绿色清洁产品的行为，可以征收较低的消费税，给予鼓励。三是适时改革资源税。现行资源税主要对于金属、盐等进行征收，但是对于环境保护意义重大的海洋开发、土地利用、草原放牧、森林砍伐等行为却仍游离于资源税的征税范围之外，但事实上，这些行为也都对于自然环境中的非替代性、不可再生的海洋资源、土地资源、草原和森林等稀缺性资源造成损害，如果不课以重税，将导致对这部分资源的掠夺性开发与利用。在此基础上，地方政府还可以制定必要的资源税优惠政策，以鼓励企业对自然资源进行保护性开发和节约利用。四是引入其他税种的税收优惠政策。对符合国家环保标准的生产企业，地方政府可以在诸如房产税、城镇土地使用税等方面给予一定的税收优惠政策；对于从事环保节能产品生产技术开发、转让和服务的企业，地方政府可通过实行营业税、城建税减免等手段鼓励其可持续性的发展。

三、突发性环境损害赔偿中的财政手段

从目前的情况看，我国已经进入环境污染事故的频发期与高发期，据不完全统计，全国现在进行正常生产的总计7555个大型重化工项目中，有45%存在重大环境损害风险，这部分企业中还有81%分布在环境敏感区域，这些区域要么处在江河水域、要么处在人口密集的城市集中区。但令人担忧的是，用来防范这部分风险的事前措施以及对环境事件进行整治的时候处理措施却存在不足，这种情况导致污染事故频发，公众健康和社会稳定受到挑战与危害。由于污染物质的扩散性和环境的公共性，导致突发性环境损害，在短时间内，会引起人身损害、财产损失、环境破坏的同时出现，但由于缺乏明确的责任主体界定、赔偿标准和执行者的授权，执行起来往往走样，甚至出现主体缺位，地方政府出于自身职责，不得不进行财政兜底，形成典型的“企业肇事、政府埋单”的现象。这种现象导致环境损害赔偿责任由地方财政负担，等于将污染者的损害责任转嫁给了纳税人，既损害了纳税人的权益，又没有达到对肇事者的惩罚目的。因此，有必要改变当前的尴尬局面。首先，地方政府应建立健全环境突发事件防范体系。这一防范体系应该以政府为主导，以环境相关企业作为主体，以公众参与为主要特征，对环境污染事件早发现、早处理，防止环境污染事件演化为群体事件，从而维护社会稳定。

其次，建立政府环境风险基金。从征收的排污费、资源补偿费等收入中，按照一定比例提取资金，纳入年度地方财政预算，建立环境损害赔偿基金。当环境污染事故发生后，首先动用环境损害赔偿基金给受害企业和个人进行先行赔付，待事件处理完毕之后，再由政府出面向污染企业追偿，将追偿资金补充进环境损害赔偿基金。同时，各级环保部门可以在进行项目影响评价审批验收之前，向企业收取一定环境污染事故保证金或生态环境修复基金，纳入财政专户管理。当企业发生环境事故导致破产倒闭，从而无力承担环境事故的后续赔偿时，地方政府可以动用该污染企业之前已经缴纳的保证金或修复金，用于垫付突发环境损害赔偿以及进行后续的生态修复。

环境损害赔偿基金制度作为一项成熟的制度，在发达国家已经得到广泛而又全面的发展，比较有代表性的制度包括美国的超级基金和日本的公害健康补偿基金。我国目前仅部分地区和行业建立了环境损害赔偿基金，较有代表性的是船舶油污损害赔偿基金（2012年，财政部与交通运输部两部委联合制定了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，设立了该项基金，并就基金征收主客体、基金征收标准、基金使用、法律责任等方面做了明确规定）。但就全国而言，环境损害赔偿基金制度尚未建立。

最后，建立环境污染责任保险制度。到目前为止，部分发达国家（例如：英国、美国、德国、法国和瑞典等）和发展中国家（例如：印度等）都建立并实行了健全的环境污染责任保险制度。其中，美国将企业是否参加环境污染责任保险作为能否获得工程合同的强制要件，工程承包商、分包商以及咨询设计商，都必须先参保环境污染责任保险，然后才具备参与工程合同竞标的资格。

截至目前为止，我国完善的环境污染保险法律体系在国家层面尚未建立，地方政府相应的法规体系也不健全，《环境保护法》（2014年4月修订版）也只就企业参加环境污染责任保险做了部分原则性的规定。环境污染责任保险制度的运行主要依靠一些政策性文件进行规范，这些规范文件包括：《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（2007年12月）、《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（2013年1月）等。部分地方政府（例如：广东省和山东省）虽然制定发布了一系列地方法规和规章，但这些文件都过于重视法规的原则性，对于实际推进环境污染责任保险制度建设工作的实际指导意义不大。

环境污染责任保险作为一个新生的险种，其发展需要中央和地方政府“财税政策组合拳”的强力支持，在综合运用多种经济手段的基础上，激励参保企业的参保积极性和承保公司的承保积极性。由于当前我国地方政府对环境污染责任保险参保企业的财税激励措施尚存不足，致使部分环境污染企业参保、投保的积极性和主动性不高，甚至出现部分试点地区投保率逐年下降的不正常现象。因此，除了从国家层面应尽快完善环境污染责任保险法律法规体系外，从地方财政角度来看，需要构建环境污染责任保险的财税激励制度。一是建立针对环境污染责任保险保费的政府财政补贴制度，给予参加环境污染责任保险的参保企业以一定的保费补贴，尤其是要逐步加大针对重点生态功能区、民族自治地方和中西部地区参加环境污染责任保的投保企业的保费补贴力度。二是建立针对环境污染责任保险的税收优惠制度。地方政府对积极参加环境污染责任保险的环境污染企业，允许其将部分或全部保费支出在税前列支，对承保环境污染责任保险的保险公司也可以给予适当的营业税和企业所得税的税收减免等。三是建立促进环境污染责任保险发展的信贷优惠制度。地方政府可以鼓励并推动银行等金融机构实施信贷优惠政策，按照风险可控、收益有保障、经营可持续等基本原则优先给予参保企业以信贷支持。

四、结论

在环境损害事件中，地方政府的角色定位不仅仅在于行政执法，追究企业法律责任，而是应综合运用财政、税收等多种经济手段，建立新型环境损害赔偿财政手段体系，通过完善生态补偿机制，构建地方政府环境风险基金、环境污染责任保险等制度体系，从而逐步扭转“企业可以从环境违法行为中获利，环境损害却要由社会公众买单”的不正常现象。

作者：田立强　王蕴波　景宏军