分析国外资源税的开征目的与局限性

一、我国资源税现状

资源税，是对在我国境内开采应税矿产品、生产盐的单位和个人征收的一种税。从1949年起，我国在很长一段时间内实行的是资源无偿开采制度；1984年9月我国颁布了《中华人民共和国资源税条例（草案）》，开始征收资源税，鉴于当时的一些客观原因，资源税税目只有煤炭、石油和天然气三种；1994年我国进行了全面税制改革，对资源税也进行了调整，确定了沿用至今的资源税基本框架；为了强化资源税的征收力度，财政部、国家税务总局自2004年起先后调高了煤炭、原油、天然气等多种资源的资源税税额；自2010年6月1日起，财政部和国家税务总局开始了以新疆为试点，逐步扩展到全国的资源税改革。这项试点改革措施的核心是将原油、天然气资源税的计征由从量定额计征改为从价定率计征，税率为产品销售额的5%。现行资源税具体内容如下：

（一）纳税义务人。现行资源税的纳税义务人是指在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的所有单位和个人。

（二）纳税范围。现行资源税的税目包括7大类，在7个税目下又设有若干个子目，主要是根据资源税应税产品和纳税人开采资源的行业特点设置的。

（三）计税依据和计征办法。根据相关规定，我国资源税实行从价定率和从量定额两种征收方式，即资源税应纳税额按应税资源产品销售额（或课税数量）和规定的税率（或单位税额）计算，计算公式为：应纳税额=销售额×适用税率或应纳税额=课税数量×单位税额

（四）税收优惠。资源税实行普遍征收、级差调节的基本原则，规定的减免税项目比较少，主要有以下几方面的内容：开采原油过程中用于加热、修井的原油免税；纳税人开采或者生产应税产品过程中，因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减税或者免税。

（五）征收管理。资源税由国家税务局系统负责征收和管理。根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定，海洋石油企业缴纳的资源税归中央政府享有，而其余的资源税则归地方政府。一般而言，凡是缴纳资源税的纳税人，都应当向应税产品的开采或者生产所在地国家税务局缴纳税款。但如果纳税人应纳的资源税属于跨省开采，其下属生产单位与核算单位不在同一省、自治区、直辖市的，对其开采的矿产品一律在开采地纳税。

我国资源税收入绝对额从1994年开始呈逐年上涨的趋势，其数额从最初的45.50亿元飙涨到了2011年的598.81亿元，在18年的时间里增长了近12.16倍。与此同时，增长幅度不断扩大，特别是自2005年以来增长极为迅猛，在2010年开始改革试点后，增值速度又出现了质的飞跃。但资源税收入占我国税收收入总额的比重却一直处于较低的水平，其比重始终不足1%，最高为1995年的0.92%，最低仅为0.39%，而且在2004年以前呈逐年下降的趋势，2004年后有所回升。资源税（海洋和石油资源除外）属于地方性税收，因此资源税收入的增加会全数增加资源所在地政府的税收收入，也会在一定程度上增加当地的财力，对当地公共物品的提供、节能减排乃至当地的经济发展都会有一定的作用。但由于资源税在我国财政收入中所占的比重并不高，从总体来看，我国资源税的财政收入功能并不是很明显。

二、国外资源税介绍

国外资源税的开征目的，主要是为了减少自然资源的开采、保护自然资源与生态资源。各国资源税相关情况如下：

（一）为了保护自然资源，各国或地区都根据自身自然资源的禀赋差异制定了资源税的涵盖范围。如，美国路易斯安那州对自然资源产品征收资源开采税，其自然资源包括各种矿物、其他天然矿床、岩盐、海盐、各种木材等。有些国家如加拿大、菲律宾以及美国路易斯安那州等还特别对林业产品征税，法国则对森林砍伐征森林砍伐税，泰国单独对柏木征税。有些国家还对一些特殊资源征税，如安哥拉对钻石征税，泰国对燕窝、水产征税等。丹麦是一个资源并不是非常丰富的国家，因此该国利用对国内各种资源征收资源税，提高了资源使用效率，起到了节能减排的作用。丹麦的资源税系统覆盖了几乎所有一次和二次能源，包括电能、轻重油、煤炭、天然气等，不仅促使资源使用效率提高，而且引导民间研究力量致力于矿物燃料的替代产品开发。

（二）为了推动企业对自然资源的合理开采和有效使用，美国还实行了开采税，该税是对自然资源的开采征收的一种税，目前已经有38个州开征了这种税，现以俄亥俄州的开采税为例进行说明。该税的纳税义务人是在俄亥俄州的土壤和水域中开采自然资源的单位或个人；开采税税基为从俄亥俄州的土壤或水域中开采的自然资源的重量或体积。税目有气体、石油、木材、矿物等。澳大利亚的资源税特别重视对石油资源的征税，其征税对象是开采项目的盈利高于一定水平的部分，资源税在公司所得税前征收，其税款在计算公司所得税时扣除。将项目的所有投资及操作费用以一定百分率复利累计，从项目生产收入中扣除，未扣除部分继续复利累计。全部扣除后的盈余部分为计税基础，实行比例税率，税率为45%，累计支出的百分率为联邦公债利率加15个百分点，目前为30%。

（三）根据资源税的征税目的，各国的资源税都实行了专款专用的原则。如俄罗斯的水资源税，目前征收的税目包括：使用地下水资源税，开采地下水的矿物原料基地再生产税，工业企业从水利系统取水税和向水资源设施排放污染物税，征收的税款专门用于水资源的保护和开发。同时，俄罗斯还开征了土地税，土地税是地方税，但却是在整个俄罗斯必须交纳的税种。征收的税款只能用于土地规划和整治、土地保护和提高土地肥力、开垦新土地等措施的拨款，用来补偿土地使用者用于上述目的的费用。林业税是俄罗斯国家林业资源使用者缴纳的税。林业税作为国家预算的收入来源，其主要用途之一是补偿国家用于木材再生产的开支。

（四）促进节能减排的附加税收优惠体系。美国联邦和各州政府除了建立基本的节能减排税收体系之外，还通过税收优惠政策鼓励企业、个人使用更多的低能耗产品，其政策措施包括：

1、针对能源企业的减税政策。美国早在20世纪六十年代，就对研究污染控制技术的企业给予减免企业所得税的优惠政策。从20世纪九十年代早期开始，半数以上的州政府对企业购买循环经济设备采取免征销售税的优惠。自2006年起，美国政府将向石油、天然气、煤气和电力等企业提供高达150亿美元的减税额度，用于鼓励这些企业采取环保节能措施；

2、鼓励再生资源开发利用的税收政策。美国联邦政府1992年出台了两项优惠政策，即生产抵税和可再生能源生产补助，它规定风能和闭合回路生物质能发电企业自投产之日起10年内，每年生产1千瓦时的电，可享受从当年的个人或企业所得税中免交1.5美分的待遇。美国在2003年把抵税优惠额度提高到每千瓦时1.8美分，并从原来的两种扩大到风能、生物质能、地热、太阳能、小型水利灌溉发电工程等。

综上所述，国外资源税的涵盖面很广，对自然资源的保护力度相对较好；有些国家都已经建立起了完善的资源税和绿色税收体系，其内容涉及到了经济生活的方方面面；有些国家的节能减排税制体系将基本税收制度和税收优惠相结合，不仅控制了事后，更重要的是将税制贯通于企业的事前和事中投资；有些国家的税收大比重地参与了资源产品的价格形成，通过税收提高了资源的使用成本，引导了企业节约资源，也就是说税收和价格共同构成了市场信号对使用能源和排放行为进行了间接调控。

三、我国现行资源税的局限性

（一）定位不准确，不能有效地保护资源。现行资源税开征的主要目的是调节资源级差收入，对能源节约和环境保护的功效不大，不能符合可持续发展的需要。为了更加有效地保护资源和合理利用资源，其他国家多采用普遍征收为主、调节级差为辅的原则，而我国则恰恰相反，这严重限制了资源税应有的节能减排的作用。

（二）征税环节过于单一，不能让企业有效地使用资源。资源税规定在生产销售环节纳税，这种单环节的征税方式存在着对资源保护不利的问题：首先，在销售行为实际发生或应税产品移送当日才发生纳税义务，这意味着，企业可以无节制地开采资源产品，因为只要应税产品不被销售和移送就不会发生纳税义务，同时，资源对保存条件的要求很低而且在短时期内无法再生，这样更刺激开采企业进行掠夺式的开采。其次，资源税的税额标准较低，而且又是价内税，无法给资源的消费者以直观的刺激，消费者在使用资源时也不需要纳税，这在一定程度上也造成了资源使用中浪费和效率低下的问题。

（三）征收面过窄，不能全面地保护自然资源。我国仅对7类资源类产品征税，对大部分需要保护的资源类产品都没有征税，征收范围大大小于世界其他国家资源税的征收范围。以非应税资源为主要原料的下游产品的价格也偏低，从而导致企业对非应税资源及其下游产品的需求畸形增长，使自然资源遭受严重掠夺性开采，影响了经济社会的可持续发展。

（四）计税依据不合理，不能很好地保护资源。目前，我国资源税的计税依据为：纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售量为课税依据；纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据。这使企业对开采未销售或自用而积压的资源不需要付出任何税收代价，变相鼓励了企业对资源的过度开采，造成大量资源的积压与浪费。

（五）单位税额过低，导致了资源产品的浪费。目前的资源税只是部分地反映了资源的级差收入，使得应税资源的市场流通价格不能反映其内在价值，造成资源的过度使用。据统计，我国企业产值能耗比率是美国的4.67倍，是日本的12倍。除了反映我国技术落后之外，这也从另一个侧面反映了过低的资源价格使企业不重视资源使用效率的问题。另外，低价资源大量用于出口，所以我国的低价资源实际上是在补贴世界其他国家。

（六）无差别税率，导致资源产品的价格缺乏弹性。现行的资源税税率为统一税率，税率的设计缺乏对价格的反应机制，为了促进资源节约和有效使用，应该考虑设置一些弹性税制来对积极履行社会责任的企业作为奖励。

（七）税收优惠措施不全面，不能有效推动企业社会责任的履行。资源税实行普遍征收、级差调节的基本原则，规定的减免税项目比较少。仅对开采过程中使用的资源产品以及因为一些原因受到重大损失的资源有减免优惠，而对企业开展节能减排，积极履行社会责任并没有相应的优惠措施，让企业看不到节能减排的实惠。

作者：黄群