雾霾治理中地方政府的责任研究

　　摘要：自2012年入秋以来，雾霾这一名词以迅猛之势进入公众视野，并随之渗透到每个人的生活。雾霾在严重影响公众正常生活的同时，也给公众的健康带来极大的危害，因此城市雾霾治理刻不容缓，这不仅是民意所趋，更是加快我国生态环境建设，建设美丽中国，实现伟大中国梦的必然要求。而地方政府作为拥有公共权力，代表人民行使权力的公共组织，在治理雾霾中有着不可或缺的地位和不可推卸的责任。但在实际的治霾工作中，由于政府权责界定的不清晰，有着保守陈旧的行政观念与手段，以及行动力不积极，执行力不足等问题，严重影响了雾霾治理的效果。因此地方政府应充分了解当地雾霾现状以及结合雾霾产生的原因，立足于雾霾的多中心治理，运用结构性、差异性和长期性等理论知识来治理雾霾，出台治理雾霾相关法规条例以保证雾霾治理的执行力度，以及努力增加雾霾治理工作的透明度。

　　关键词：雾霾治理；政府责任；多中心治理

　　雾霾问题是一个引人深思的问题，它与每个人的生活健康，每个行业的经济发展都紧密相联。目前我国的经济正保持着快速增长的势头，然而伴随而来的却是资源的过度消耗和生态环境的不断恶化。自2013年新春伊始，我国中东部地区城市空气质量便急剧恶化，雾霾悄无声息的笼罩了大半个中国。严重的大气污染不仅对公众的生活质量和身体健康产生了严重威胁，并且对部分经济产业也发生了严重影响。然而政府在雾霾治理中的长期缺位使得雾霾的程度不减反增，因此进一步明确政府各部门在雾霾治理中的权力与责任，提高公务人员治霾的责任意识，详细地搭建政府治霾的制度框架、构建政府雾霾治理责任的问责机制和多元合作治理机制等，才能真正为我国雾霾得治理和生态文明得建设提供坚实的基础和保障。

　　一、“厚德载雾，自强不吸”——雾霾及其危害

　　（一）雾与霾的定义及区别

　　自2012年入冬以来，我国多地都受到了雾霾天气的困扰。“2013年1月13日10时35分，北京市气象台发布北京气象史上首个霾橙色预警。同时，环保部门的监测数据显示，从华北到华中，再到黄淮、江南等地区，都出现了不同程度的雾霾污染。”“2014年1月4日，国家减灾办、民政部通报2013年自然灾害，首次将雾霾天气纳入气象灾害，而央视《新闻联播》2013年1月12日头条甚至以近8分钟的时间聚焦雾霾，报道全国多地雾霾状况，介绍PM2.5的危害以及雾霾的成因影响等。”随着现实生活中雾霾天气愈演愈烈以及媒体关注度越来越高，公众对雾霾天气的认知已达到一定水平，此时的雾霾天气已经上升为一种环境问题，关系着公众的生活健康。

　　气象学中雾与霾的定义是迥异的两个概念，有相应的定义划分：雾是近地表面悬浮着大量的冰晶或者小水滴组成的水汽凝结产物，水平能见度在1km米以下，多于秋冬季节发生。霾是大气中悬浮的大量微小烟粒，尘粒或者盐粒的集合体，使空气混浊，水平能见度在10km以下，多于无风或者阴天发生。

　　（二）雾霾对人体健康及交通出行的影响

　　空气本来就具有一定的湿度，空气中的小水珠加上携带着各种各样的细菌与污染物的工业废气、汽车尾气、粉尘等颗粒，在人们日常的生活与出行中，这些物质会产生非常严重且巨大的影响。例如：可能会诱发呼吸道感染、引发过敏性鼻炎、咽喉炎、支气管炎甚至肺病等，特别是对幼儿、青少年的生长发育。此外出现雾霾天气时，空气质量糟糕，视野能见度低，容易引起交通阻塞，甚至发生交通事故。

　　总而言之，雾霾现象实际是一种大气被污染的状态，雾霾则是对包括PM2.5的大气中各种悬浮颗粒物的总称，伴随它的出现会为人们的生活带来不便，健康带来危害。随着大气污染程度不断加剧，空气质量越发恶化，雾霾天气现象频频出现，治霾已迫在眉睫。

　　二、政府治霾的必要性与重要性

　　（一）“北京天空的这一抹蓝，既不是普鲁士蓝也不是蒂凡尼蓝，而是APEC蓝。”

　　2014年10月19日，北京国际马拉松赛拉开帷幕，却“遭遇”雾霾天气，一片烟尘之中隐约可见参赛的“猴哥”戴着防毒面具，“八戒”无助的捂着口鼻，就连“超人”也忍不住紅披风盖头……然而，当北京市民忧心忡忡下个月的“APEC”是否会“一霾到底”时，11月1日至12日的北京却“云开雾散”，艳阳蓝天，霎时“APEC蓝”成为了各方焦点。

　　“APEC蓝”究竟是怎样实现的？“北京市环保局副局长、新闻发言人方力说，成果的取得，除周边省区市实施工业停限产、机动车单双号行驶等临时陛减排措施发挥减排效益外，北京市本地减排效果主要得益于机动车限行与管控、燃煤和工业企业停限产、工地停工、加强道路保洁、调休放假等。”

　　此后“留住APEC蓝”成为了全国人民的呼声，它反映了人们对于白云蓝天的向往，对于政府部门加大治霾力度得炙烈呼声。俗话讲“人在做，天在看”，“APEC蓝”的经验为我们治理雾霾带来了希望，只要人民与政府团结一致，共同致力于雾霾治理，改善大气污染，蓝天一定会再现，清风一定不再呛鼻。

　　（二）柴静为女儿发声：“穹顶之下‘同呼吸，共命运”’

　　不久前，沉寂多年的央视记者柴静带着纪录片《穹顶之下》再次高调出现在公众视野前，这部纪录片，一夜之间席卷了整个互联网，网友们纷纷在微博与微信朋友圈转载评论，“雾霾”这个词头一次犹如一颗石子在人们的生活中掀起了千层巨浪。时长104分钟的视屏讲述了柴静从治疗她的女儿呼吸疾病开始，层层挖掘出了她对雾霾的认识已经我国雾霾产生的原因。至此，柴静将人们拉入了认清雾霾危害及现状的现实境地中，而以柴静为代表的治霾呼声越来越响亮。

　　崔永元在谈柴静独立调查纪录片时说到“《穹顶之下》的唯一作用是在启蒙”。而柴静的作品的确不仅引发了经济市场中各行各业对能源环保型、生态文明型产业的追逐，也引发了政府部门对保护生态环境、环保水利建设以及城镇化发展等多个问题的思索。而据记者采访，现任国家环保部部长陈吉宁在看完《穹顶之下》后曾发短信向柴静表示了衷心的感谢以及敬佩，他表示过去的环保执法过于惫懒已成常态，今后一定会扭转常态，将环保执法践行到底，切实保护公民的健康与利益。

　　然而，国家环保部部长云淡风轻的表态以及不咸不淡的承诺是远远不够的。他应该调动环保部所有工作人员的责任心与积极性；再由他领导的国家环保部调动和发挥各级地方政府环保部门的责任心与积极性；建立健全环境保护监管的问责体系和运行机制，加大所有破坏环境的行为的惩处力度。而政府其他部门也必须尽快拿出环境保护的杀手锏，完善环境保护法法律体系，依法加大环境保护的工作力度，只有依法履职尽忠职守才能不愧于党和人民的信任与重托。

　　三、地方政府立足当地雾霾现状的多中心治理

　　我国雾霾是天灾与人祸共同作用的结果。首先，雾霾天气形成得最直接原因是异常稳定的大气状态，与非常丰富的空气湿度。但汽车尾气的产生，人为污染的排放，大量灰尘、细颗粒的聚集也是雾霾天气形成的元凶。要科学有效得应对这场“天灾人祸”，我国政府在雾霾治理中有自己的想法和手段：以科学发展观的理念为指导，以发展可持续经济为目标，在完善我国生态环境保护法律机制的基础上，充分运用科学合理的手段，建立雾霾治理需要的政府管理体制，同时激励社会组织与公众参与，加大雾霾治理投资，促进环保产业发展。

　　（一）汽车尾气的防治措施

　　“来自联合国教科文卫组织和环境组织的联合调查显示：现代城市污染中，汽车污染占34%。”而汽车尾气污染至少在20年内无法排除，这20年将给都市人带来不可估量的灾难，将给人的呼吸、视觉、精神造成巨大损害。目前，我国的汽车保有量已超过1000万辆，并以每年10%的数量增加，庞大的汽车数量带来了巨大的尾气排放量，这造成我国有相当一部分城市的空气质量不容乐观，甚至出现中度、重度污染。

　　1.严格立法，加强政府相关部门之间的合作

　　汽车尾气的污染治理工作能够顺利开展的前提条件便是制定科学合理的汽车尾气污染治理法律准则。因此，国家环保部门以及交通部门应根据目前汽车行业快速发展的实际情况，尽快完善与汽车尾气污染治理相关的法律条例，制定科学合理的管理制度。同时，地方政府还需结合本地域的期指尾气污染状况，因地制宜地出台更为具体的汽车尾气排放标准，另外对汽车的生产、运营也要进行全面管控，不能在防治汽车尾气污染的基本环节上出现任何纰漏。

　　严格执行制定好的汽车尾气污染治理法律准则是控制机动车尾气排放的关键，如果汽车尾气污染治理法律法规未得到严格的贯彻与落实，那么任何的措施与行动都将是无用功。因此为保证汽车尾气污染治理法律法规能有效实施，这要求政府加大监管力度，严格管控机动车尾气排放体系，检查当地的实际尾气排放情况。除此之外，政府各部门需要协同合作，各司其职，相互配合，展开联合执法行动。例如：环保部门应严格依据国家发布的机动车尾气排放标准和检测技术规范对汽车进行检查，对超标排放的车辆采取责令限期治理或者是罚款等惩治措施；交通管理部门要把汽车排污纳入每一辆汽车检查内容中，对排污超标车辆可以配合环保部门责令其限期治理或者是扣押行驶证等惩治措施；交警部门应按规定对无机动车排污检测合格证或有明显排黑烟现象的车辆进行拦截，不允许进入城区，并作出相应的处罚。

　　2.学习先进汽车尾气排放控制技术

　　利用先进的汽车尾气排放控制技术，降低有害污染物的产生与排放，是有效控制汽车尾气污染的另一举措。因此，国家应加大对汽车尾气排放控制技术研发投入支持的力度，鼓励各高校、科研所以及汽车生产商、供应商开发新动力、低消耗、低排放的新型汽车，促使尾氣控制技术能够领先于我国排放标准的步伐甚至是世界的尾气排放标准步伐。

　　3.大力发展公共交通，加强城市的总体规划

　　通过优化城市道路的总体规划，加快城市公共交通设施建设，可以大大减少交通道路拥堵，缓解交通压力。而良好的交通状况和流畅的车速会使燃油充分燃烧可以减少污染物的排放，长此以往空气质量将会有明显改变。因此国家应大力发展公共交通，如修建地铁、开辟公交专用线，增加新能源车辆，增强公民绿色出行的投入使用，使市民出行更加环保、便利。鼓励市民尽量使用公共交通代替私家车出行，或是采用步行、骑行绿色健康的方式，从而在根源上减少汽车尾气的排放量。增加城市行道树的种植完善绿化也可以有效减少尾气排放带来的污染。不仅可以美化城市环境，还可以充分发挥绿色植物的吸附、吸收有害气体的光合作用功能。此外，调整汽车流量，加强交通管制，实施限行制度等也是保障车辆畅通、解决汽车尾气污染的有效方式。

　　（二）限制工业废气排放的措施

　　随着我国工业发展的加速，各种新兴工业体迅速崛起，但是，这些繁荣的背后却隐藏了众多的隐忧。工业废气对人体的危害是非常巨大的，主要可表现为人体出现呼吸障碍与生理机能遭受创伤。当工业废气污染物浓度很高时，甚至对植物也会产生严重的影响，植物会受到慢性的侵害，植物叶片逐渐褪色，枝桠枯萎，果实产量也会下降。不仅如此，工业废气还会减少到达地面的太阳辐射量，增加大气降水量，从而形成酸雨以及增高大气温度形成温室效应。

　　1.强化源头控制

　　提高各项大气污染物的排放门槛，减少有害气体的排放量；合理调整工业布局，要求污染物排放量大、能耗高、效益差的工厂进行搬迁、停产甚至关闭；鼓励与扶持各类工厂利用新能源，提高能源的利用率，降低能耗，减少大气污染物的排放；加快产业结构的转型升级，淘汰落后生产工艺和设备，从源头上控制废气污染的产生。

　　2.统一治理标准

　　无组织排放有毒有害废气应建设匹配的吸风装置，经收集处理后有组织排放；有组织排放的工业废气必须建设配套的废气处理设施。按照国家废气排放的要求，规范设置排污口。废气处理设施处理工艺应达到现有环保法律法规规定要求，废气排放的最高允许排放浓度、排放速率，无组织排放监控浓度限值均达到规定的标准；生产车间的污染物浓度必须符合国家卫生标准；厂界周边的环境敏感点的废气污染因子浓度必须达到《环境保护法》中规定的居住区大气中有害物质的最高容许浓度限值。

　　3.开展综合执法

　　一是要对照环评要求，检查企业环评手续是否完善，规模、产能、环保措施是否符合环评审批要求。二是要检查企业污染防治措施是否正常运行，是否达标排放，设施运行效率能否达到设计要求。三是要加强对企业作业场所职业卫生的监督检查，督促企业完善废气吸收处理设施，控制和减少无组织排放废气的排放，严肃查处职业危害事故和违法违规行为。四是要针对排查问题，督促企业落实整改要求，明确整改期限，对违法行为要严肃查处，对发生大气污染事故的企业，追究相关人员的责任。

　　（三）工地建设及道路交通扬尘的治理措施

　　说到漫天的扬尘，人们往往首先想到的是建筑工地以及马路。相比其他污染源，建筑工地与道路污染往往毗邻居民小区，扬尘会随着空气流动而移动，最后变成细小颗粒物，不仅会让行人“灰头土脸”，一旦吸入肺中，还会对人体健康造成危害因此它直接对居民出行、生活和健康产生了严重影响。

　　1.明确施工内容，规范管理

　　规范设置施工围挡，确保施工工地干净整洁，施工现场必须做到围墙挡避，封闭施工，防止施工作业扬尘扩散，污染环境；严禁施工单位向工地外排放污水污泥、在工地围挡外胡乱堆放建筑物材料或者垃圾等不文明施工行为；对进出施工工地的车辆进行规范冲洗，以避免工地污泥、污垢通过轮胎或者车身被带出污染环境；施工工地内从事建筑垃圾、工程渣土运输的车辆，在运输过程中也要采取用塑料或者防水帆布严密覆盖措施，严防在运输工程中，遇到风力较大或者下雨天时粉尘污染和运输撒漏；当遇到大风或者是暴雨天时，也要停止容易产生扬尘与污染的工程行为，争取将城市建筑工地污染控制在源头。

　　2.加大监管力度

　　派遣专人值守容易出現污染问题的地方，时刻保持警醒，避免污染物的外泄以及施工环境清洁度的不过关；施工单位还应派人定时定点进行垃圾和废物的清扫，时刻保持整洁；环保部门工作人员定期展开实地调研，抽查各施工单位是否按照法律条例进行施工，并且加大相应惩处力度。

　　（四）政府领导下的全民治霾

　　治理大气污染、改善空气质量是一个长期、复杂、艰巨的过程，涉及生产、生活的方方面面，每一个人都有责任有义务配合政府工作，积极投身于减排减污的行列中。前人云，重整山河靠大家，雾霾治理和重现蓝天依赖于社会公众的支持与参与，而且公众的支持和参与是政府行动的根本动力，更是监督政府履责是否合法的根本保障。我们作为消费者，应该响应国家，大力发展可持续消费文化、节制消费、降低能耗、使用可再生能源等，争取贡献出自己最大的一份力量。

　　当然，大气污染治理中的政府是占主导地位，要想转变雾霾治理中政府责任的越位、错位和缺位，政府首先要转变职能、落实责任与义务，从经济的发展方式上、政府政策的宏观管理上、雾霾问题的治理上、环保产业的扶持上、法律法规的制定上、公众力量的激励上、环保意识的培养上进行多管齐下，配套政策齐全的雾霾治理，才能早日实现雾霾治理的目标。

　　作者：李沁遥