从日本环境法理念的转变看中国第二代环境法的
从日本环境法理念的转变看中国第二代环境法的发展
第一代环境法是第二次世界大战之后，各国在应对经济发展过程中因工业化和城市化所带来的环境问题而产生的。第一代环境法经历了从传统侵权法的规则到保护法、污染治理法的发展、以整体保护和强化保护为目的的框架立法或程序的发展论文联盟http://、宪法保护环境的立法以及公民基本环境权的确认等几个发展阶段①。与第一代环境法强调命令控制式管理制度不同，第二代环境法的发展，其关键在于必须以基本价值观和伦理准则，即环境法的理念作为其法理基础。
由于环境法的理念是环境立法、司法的思想或观念的出发点，是环境法的思想体系，因此，第二代环境法在其发展过程中，必须自始至终贯彻环境法的理念。在可持续发展理念转变的实践中，与我国有着因经济发展而严重污染环境类似经历的日本，抛弃其自明治时期就已根深蒂固的“产业优先”理念，自1990年代开始向可持续发展理念转变，并成功地从“污染先进国”跻身为“公害防治先进国”。为汲取日本在处理经济发展与环境保护关系的失败教训，避免重蹈日本之覆辙，探讨日本环境法理念转变的成功经验对于我国第二代环境法的立法具有重要意义。
一、日本环境法理念的历史演变
（一）根深蒂固的“产业优先”理念
根据日本公害环境法的立法•判例与学说的发展状况、国家或自治体对环境问题的政策以及市民参与环境保全运动等要素，日本公害环境法制的历史发展过程，通常被分为萌芽期、形成与发展期、停滞期以及完善期等四个时期。在前三个时期里，日本环境法长期坚持与贯彻了“产业优先”的环境法理念。
1.萌芽期（1950年代中期以前）。日本环境公害问题的产生，最早可以追溯到明治时期的“发展生产”、“振兴工业”政策下的近代矿工业的勃兴期。特别是以第一次世界大战为契机，伴随着日本重工业、化工业等的加速发展，大都市煤烟大气污染或者因化工厂排污引发的水质污染等环境问题，在全国范围内逐渐扩展开来。但是，在“发展生产”、“振兴工业”的经济政策指导下，日本政府并不注重环境保护；在对待经济发展与环境保护的问题上，形成了“产业优先”的环境法理念。因此，对于明治时期所发生的公害环境问题，日本政府通常采取了压制环境公害的居民运动，或者介入受害人与加害企业间有关补偿纠纷之中，通过强行要求受害人接受企业的微乎其微的补偿而放弃将来的权利等行政手段来解决。在环境立法上，这一时期，并没有形成应对严重环境问题的环境法体系。
此后，因二战失败而遭受到严重打击的日本工业，在战后显示出其复兴的发展态势。特别是1950年朝鲜战争爆发后，以生产战争特需用品为契机，日本经济得到急速复兴。但与此同时，这种急剧的经济发展却给环境带来了严重的破坏，公害事件也在各地频繁发生。这些环境问题的存在，反映了战后的日本，依然存在“产业优先”思想、不断推行以“产业优先”思想为基础的环境政策、没有建立公害环境法等社会问题[1]（p9-11）。
2.形成与发展期（1950年代后半期至1970年代前半期）。此时期日本公害环境问题呈日趋加重的态势。
首先，1950年代后半期至1960年代中期，在日本经济高度成长期的前期，由于以下原因：（1）企业忽视环境保护投入；（2）资源浪费型、环境破坏型的国家产业结构的形成；（3）人口增长、产业密集；（4）消费生活方式盲目而急速地普及；（5）国家以及地方自治体缺乏公害防治对策，日本环境问题无论在规模上，还是在环境被害的程度上，都比前一时期严峻。为应对这些环境问题，日本于1958年制定了《关于公共用水域的水质保全法律》、《关于工厂排水等规制的法律》，1962年制定了《煤烟排放规制法》等。但是，前期的公害环境法制仍存在“对症疗法”和“产业优先”的缺陷。即在环境法制中，融合了经济成长因素。如《水质保全法》第1条规定了水质保全与“产业的相互协调”目的。正因为如此，日本“水质二法”并没有真正发挥公害法的作用，其结果是水质污染现象不断加重。
其次，在1960年代中期至1970年代前半期，日本进入高度经济成长期的后期。这一时期，严重的公害灾害不断发生，且愈演愈烈，以致于发生了举世闻名的“四大公害事件”。但是，在“产业优先”思想指导下，日本政府规制公害问题的政策迟迟未能发挥其应有的作用。在公害问题深刻化、公害反对运动高涨和地方自治体参与等因素影响下，《公害对策基本法》虽然于1967年8月得以通过实施，但是，由于该法依然固守“产业优先”原则，将防止公害所保护的法益，区分为人的健康与生活环境，使该法存在致命的缺陷。正因如此，即使是在《公害对策基本法》制定后，日本的公害问题仍呈现不断恶化的态势。为克服这些缺陷，日本从1960年代末至1970年代初，开始从形式上、内容上对公害法进行完善。在1970年的“公害国会”上，日本制定和修改了14部与公害相关的法律。
这一时期，对于环境纠纷问题，日本市民通常倾向于选择行政手段来解决。但是，在“产业优先”的环境法理念下，行政机关考虑更多的是“经济发展第一”，并未将救济受害人、抑制公害作为其首要目的。至“四大公害”事件发生，日本公害受害者，开始利用法院维护自己的权利[2]（p54-58）。
3．停滞期（1970年代中期至1980年代末）。此时期日本环境法的立法出现了停滞乃至倒退现象。
为应对尚未完全解决的和新出现的环境问题，继续沿用从前在“产业优先”环境立法理念指导下的公害环境法，已不能充分解决这一时期新的环境问题。因此，完善与发展环境法以妥善处理新的环境问题，已成为必要。但是，由于石油危机，经济成长处入停滞时期的日本，再度重视经济成长的思想不断加强。因此，日本公害环境政策和环境法制的展开，并没有朝完善的方向发展，反而自1970年代中期开始，日本公害、环境政策又陷入了停滞乃至后退的时期[3]（p6）。首先，环境基准出现缓和趋势。其次，1988年实施《公害健康被害补偿法》时，对《公害健康被害补偿法》规定的第一种指定地域（大气污染地域）的全面解除，减轻了企业的责任，不利于受害人的救济②。再次，针对这一时期最重要的事前防止环境破坏的环境影响评价制度的立法课题，日本中央公害对策审议会的环境影响评价小委员会，虽然提出了法案，但由于遭到经济界和有关开发部门的强烈反对，最终未能通过。从上述日本环境法制的动向来看，日本公害法制并没有发挥其消除公害的机能，反而成为容许公害存在的法律。
在环境法制出现倒退的状态下，自1970年代后半期开始，各地关于损害赔偿请求和侵害排除请求诉讼，此起彼伏。对于损害赔偿请求，法院多承认了被害者的请求。但是，自1975年以后，在日本司法实践中，不断出现对侵害排除请求权进行限制的判例。如在请求排除新干线噪音振动的新干线诉讼中，法院全面否定了原告侵害排除请求权。
（二）“可持续发展”理念的确立
1.《环境基本法》的制定。进入1980年代，世界范围内出现了诸如环境污染超出国境、臭氧层的破坏、地球温暖化等地球规模的环境问题等。为适应环境保护的国际化趋势，自20世纪90年代开始，日本环境法制开始走出了停滞、倒退时期的困境，进入到环境法制的完善期。其中最具有意义的立法活动，是1993年的《环境基本法》。日本《环境基本法》的制定，使日本的环境法制以及环境政策在通往“可持续发展”理念的途中，迈出了重要的一步，标志着新的环境基本法体系的形成。第一，在《环境基本法》中明确确立了可持续发展的环境法基本理念。第二，在可持续发展理念指导下，具有法定计划性质的环境基本计划成为日本环境基本法制的中心。第三，国家在制定和实施相关政策时，具有环境保护的义务。第四，导入了政府制定环境保护的基本计划、采用经济手段等措施③。第五，明确规定了关于地球环境保护相关的国际协助措施。
2.环境法理念的转变与侵权民事责任的动向。在可持续发展理念的指导下，日本围绕大气污染的公害诉讼，出现了新的动向。首先，千叶诉讼判决以后，裁判所作出承认企业责任的判决，这一判决已成为今后类似诉讼的模式。其中，最为引人注论文联盟http://目的是，被告企业除支付损害赔偿金以救济被害者外，同时还支付“解决金”以作为对污染地域的环境再生费用。这对环境保护而言，具有重要的意义。其次，因自动车排放尾气产生大气污染方面，西淀川第二次至第四次诉讼，以及川崎第二次至第四次诉讼，在承认自动车排放的尾气与健康被害的因果关系的基础上，承认了国家和阪神高速道路公团的责任。2000年1月31日，尼崎大气污染公害诉讼和名古屋南部诉讼，承认了柴油机排出的微粒子与健康被害的因果关系，并承认了原告的停止侵害行为请求权，成为具有划时代意义的判决。同时，国家、公团与原告达成和解的诉讼，也呈上升趋势。可见，这一时期，通过裁判、行政等一系列活动，日本不仅克服了公害问题，而且为向新的环境问题挑战作好了准备。
二、中国第二代环境法的发展必须从基本理念的转变开始
日本环境法理念从“产业优先”向“可持续发展”的演变过程，反映了第二代环境法发展的趋势。因此，笔者认为，中国第二代环境法的发展，首先必须从环境法基本理念的转变入手。
(一)环境法理念是决定环境政策的核心
在日本战前乃至战后的经济高度发展时期里，日本的公害环境政策，一直未能摆脱明治时期以来所确立的“产业优先”思想，其结果是，日本公害环境规制不仅没有发挥其抑制和防止公害发生的功能，相反，却成为容许公害现象不断恶化的法律，这也是日本成为“公害列岛”的主要原因之一。随着环境问题国际化以及保护环境的国际化运动的展开，自1990年开始，日本环境法制理念经过调整后，环境法制走出了从前的“产业优先”思想左右的停滞、倒退时期的困境，进入到以“可持续发展”为中心的新的发展时期。
日本《环境基本法》明确规定了环境保护的可持续发展基本理念。在这一理念的指导之下，日本经济发展与环境保全关系呈现出如下显著特点：其一，从对抗到合作。在“产业优先”的环境法理念下，日本政府长期以来坚持经济发展优于环境保护的环境政策，以致使企业与居民处于对抗关系之中。可持续发展理念的确立，正确确立了国家、地方公共团体、企业以及国民的环境保护责任以及保护环境的基本措施，使企业与居民在环境保护上的合作成为可能。其二，从利益的抑制到利益的均衡。为有效抑制“产业优先”理念之下所导致的环境污染和环境破坏现象的频繁发生，广大受害人最终选择了追究加害企业的民事责任，实现救济受害人目的的途径。但是，这种通过对加害企业利益的予以抑制的救济措施是一种事后的补救措施，不利于环境保护。因此，可持续发展理念的确立，明确了有计划地推进环境保护措施，通过协调国家、地方公共团体、企业以及国民间的环境保护责任，特别是税金制度、补助金制度、排污权交易制度等经济手段的采用，均衡了环境保护者之间的利益，实现了事前抑制环境污染和破坏行为的发生，最终达到了环境保护之目的。其三，从生产领域到消费领域的扩展。在可持续发展理念之下，日本将环境保护措施从生产领域延伸到了消费领域。如《环境基本法》第23条、24条、26条等均明确规定了为实现环境保护之目的，国家应推进环境保护设施建设，促进降低环境负荷的制造、加工、销售事业活动，发动民间团体展开绿化活动以及能源再生的回收活动等，使可持续发展理念渗透到消费领域，有利于真正实现环境保护之目的。这样，在“可持续发展”理念的指导下，日本也真正摆脱了“公害先进国”困境而步入了“公害防治先进国”。
就我国当前的实际而言，一方面，尽管我国在制定环境法的时候，把保护人群健康放在第一位，而把保障经济发展放在第二位，但在实践中往往变成了“经济优先”原则[4]（p148-149）；另一方面，由于我国环境法律的目的条款中均有促进经济发展的表述，所以环境执法人员在实践中一旦遇到经济利益与环境利益冲突的情况，其做出经济发展优先的选择，也是符合我国法律规定的。在此情况下，环境法律就丧失了保护环境利益之功效。有鉴于此，我国制定有关环境政策时，应切实以“可持续发展”理念为指导。只有坚持“可持续发展”理念，才有利于妥善处理经济发展与环境保护之间的关系，解决经济发展对环境的压力和冲击。
（二）我国第二代环境法的立法目的应彻底贯彻“可持续发展”理念
自20世纪90年代中叶，我国就开始探讨修改现行《环境保护法》。特别是原国家环境保护总局于2005年11月28日印发的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》中明确指出：“十一五”期间的主要立法任务之一，就是通过修改《环境保护法》，制定国家环境保护的基本法——《国家环境政策法》，构建生态保护、核安全法律框架，完善污染防治法律法规。因此，在我国当前探讨修改《环境保护法》之际，必须首先在立法目的上彻底贯彻“可持续发展”理念。
“立法是科学，是社会资源与财富分配与再分配的重要手段，是推动社会经济进步的重要杠杆。” [5]（p91-102）在一系列立法的过程中，目的的设定是最为重要的，它是立法者将一定社会的价值观在成文法上做出的表现和反映，而法律规范的具体内容则是在这种价值观的指导下制定的[6]（p12）。环境基本法功能的实现，必须要求有能够促使功能实现的立法目的。对我国环境基本法而言，其形式上的目的就是要协调人与环境的关系，保护和改善环境；而动机上的目的就是要保护生态系统的平衡和稳定，衡平世代间人类在既得利益与长期发展和繁衍上的相互关系，最终实现社会经济的可持续发展。因此，在我国第二代环境法的立法中，必须明确环境立法的目的。环境立法的目的决定着整个环境法的指导思想和调整对象，也决定着环境法的使用效能。
我国现行《环境保护法》虽然在第1条中明确规定了“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”为环境保护法的任务和目的，但是，实质上这种立法在指导思想上仍然有“人本主义的——与现代环境伦理观和地球生物圈中心主义相对立的——传统法律伦理观”所左右之嫌。即环境立法在立法者的理念里只是作为促进传统的经济发展模式的一种方法，是不得已而为之，是一种浅层的环境主义[6]（p292）。应该说，这一立法目的仅仅是形式上的目的，并没有揭露出环境基本法应该具有的深层次的动机上的目的，更谈不到体现所谓的“现代环境价值观”，直接影响着环境基本法的功能。正因为这种“人本主义的传统法律伦理观”理念的指导，导致我国在实践中通常只注重片面强调经济发展而忽视环境保护，以致于我国经济发展对环境的压力和冲击不断加大，乃至环境负荷达到极限。故其修改应在可持续发展思想指导下，在树立生态利益优先的理念基础上，把握住环境基本法所应具有的形式上的目的和动机上的目的。因此，以日本环境法理念转变的经验为鉴，从立法目的上贯彻环境法的“可持续发展”理念，仍然是我国第二代环境法所面临的首要任务。
（三）环境法理念也是影响环境侵权民事责任功能发挥的重要因素
1990年代以前，日本私法救济公害被害的法制理论，通常追随国家行政政策，受“产业优先”、“经济调和”等思想影响较深。特别是在环境侵权民事诉讼中，日本判例拘泥于“产业优先”理念指导下的环境行政政策，“忍受限度论”、“回避可能性”、“相当因果关系”、“利益衡量”等理论，由于忽视环境侵权行为特征，极为注重加害行为的公共性、社会性、地域性、先住关系等因素，而置受害人利益于不顾，不承认对诸如大气污染、噪声污染等大规模环境侵权行为的侵害排除责任，以致于助长了环境侵权行为现象，环境侵权民事责任功能并未得到充分发挥。因此，自进入1970年代后，日本公害裁判中请求对继续发生的公害被害予以停止和防止该行为发生的诉讼——侵害排除诉讼，呈增加趋势。这些诉讼在“四大公害”诉讼明确了加害企业的法律责任的基础上，采取了更为彻底的对策。最初，日本下级审法院还出现了承认对公共事业、大规模的设施的排除侵害请求的诉讼判决，但是，自1975年后期开始，判例上出现了限制承认侵害排除请求的判决。这实际上仍是“产业优先”思想左右的结果。自1993年的《环境基本法》确立了新的环境法理念以来，特别是自进入21世纪以来，“可持续发展”的环境法理念越来越影响着私法救济公害被害的理论与实践。近年来，在日本学者的努力下，日本环境侵权民事责任制度理论不断得到完善与发展。在司法实务中，自2000年1月31日神户地方法院作出了承认受害人以抽象不作为为内容的排除侵害请求权以后，与曾在请求停止行为的民事诉讼中追随行政政策的倾向相反，法院越来越显示出司法忠实依照法律价值进行判决的司法态度。
我国现行《环境保护法》第五章是关于违反《环境保护法》的有关法律责任的规定。其中，第35条至40条关于罚款、责令停业、关闭等行政责任方式的规定，为有效制止环境污染、环境破坏行为提供了有力保障。尽管第41条也对当事人损害赔偿纠纷的处理方法进行了明确规定，授予了环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理环境纠纷的行政职权，但对其处理环境损害赔偿纠纷的具体程序、处理方法、处理行为的性质及效力未作出明确规定。同时，《民法通则》关于环境侵权行为构成要件、环境侵权民事责任归责原则、环境侵权损害赔偿的算定规则、损害论文联盟http://赔偿数额算定中应斟酌的因素、算定方法等具体制度的缺失，导致我国司法实践中经环境保护行政主管部门处理后的环境纠纷的再纠纷的产生，不利于及时、有效地救济环境受害人损害。在司法实践中，我国一贯注重发挥行政责任的惩罚、抑制功能，而忽视了结合环境侵权行为的特点，采取修正、发展民法理论以救济受害人的途径，完善环境侵权民事责任制度，因而不利于保护受害人的利益，也不利于妥善处理环境保护与经济发展之间的关系。这种现象既助长了污染企业继续污染和破坏环境的行为，又导致受害人通过法律手段追究加害人民事责任极为困难。这正是我国环境恶化的症结所在。因此，笔者认为，真正落实“可持续发展”环境法理念，正确处理环境保护与经济发展之间的关系，兼顾行政责任功能与环境侵权民事责任功能的发挥，也是必要的。 转贴于论文联盟 http://