浅析新时期农村社会化服务体系改革的探讨 以江

论文关键词:为农服务;社会化服务体系;合作社
　　论文摘要:完善的农村社会化服务体系是建设社会主义新农村的内在要求。当前我国农村社会化服务体系发展中存在一系列弊端，严重制约了为农服务的成效。本文以近年来江苏供销社系统创办的为农服务社为例，探讨了新时期农村社会化服务体系的渐进式改革思路及为农服务组织合作化的发展方向。
　　1、当前我国农村社会化服务体系存在的问题
我国农村社会化服务体系的雏形产生于传统人民公社时期的农业社会化服务体系，为了适应当时城乡割据体制下农业发展的需要，国家先后在农村基层建立了俗称“七站八所”的专业服务机构，按照垂直分工的原则面向社队集体组织提供相应农业职能服务，这种服务方式对推动当时农村经济发展发挥了一定的作用。
然而，伴随着20世纪70年代末以家庭联产承包制为核心的农村经济体制改革的推行，社队集体组织土崩瓦解，农民重归农村经济的微观主体，成为接受服务的最终需求方。但为农服务领域的改革却相对滞后，暴露出一系列问题。
1.1服务主体多元化造成农村基层服务资源分散和细碎化
现有的农村社会化服务体系基本延续了传统体制下的运行模式，体现在为农服务上的多部门、多主体运作特征。以农业生产服务为例，既有政府涉农行政部门，也有政府涉农事业单位，还有诸如供销社、农民协会等各类合作经济组织，各涉农部门运行基本是一种纵向垂直结构，部门的设置一般从中央延伸到乡镇一级，有的甚至延伸到村，各部门的服务职能各自沿着这种自上而下的相对封闭管道运行。虽然在中央层面，各部门的涉农服务体系也存在一定的分工，在政策上可以相互协调配合，但当传导到农村基层时，这些涉农服务就会演化为各自基层组织的单个部门行为，导致农村基层服务资源过于分散化，细碎化。在面对农户综合性的服务需求时，往往是单兵游勇式供给，不仅不能充分满足农户需求，且服务效率也不高，当这些部门之间存在某些服务职能交叉时，会诱发重复服务、过度服务状况，大大增加了服务成本。
　　1.2涉农服务部门的逐利动机导致服务类型发展的不平衡
按照性质划分，农村社会化服务包括两类:一类是具有某种市场化属性的经营性服务，如针对农户个体的农业生产服务和消费服务等;另一类是具有一定公益性质的农村公共服务，如农技推广、农业水利、农村医疗卫生等。
但当前一些农村服务部门逐利动机不断增加，竞相选择进人高利润的经营性服务领域，而对低利润的或者公益服务领域则以“改革”名义选择纷纷退出。这种扎堆于经营性服务领域状况，不仅会造成涉农服务部门服务动机扭曲，职能错位，越权越位服务，加大了经营性服务领域市场秩序的紊乱，引发恶性竞争，最终损害服务效率，而且直接导致农村公共服务领域的供给不足。
虽然近年来，随着城乡统筹和新农村建设的实施，各级政府加大了对“三农”的投入，专业服务部门在获得政府专项财政经费支持下，开始面向农村增加公共服务，但由于缺乏有效的监管考核体系，特别是作为服务的接受方—农民没有最终发言权和监督权，导致很多服务效果也差强人意。
　　1.3涉农服务部门的纵向运作模式使得农村服务供给游离于农民真实需求之外
目前涉农服务部门实行的是一种带有显著“行政”色彩的科层式管理体制，各基层服务组织都有自己的上级部门，在资源供给上，依赖上级部门，绩效考核的主体也是上级部门，导致农村服务供给模式事实上沦为一种自上而下的纵向行政推动，而不是由最终服务接受方—农民的现实需求推动，其结果是服务的供给与需求脱节，特别是一些涉农利益方面的服务，在现阶段分散农户与部门组织间的博弈能力较弱的情况下，强制推行的结果往往是导致农民权益受损，造成农民对服务的满意度降低，甚至产生怨恨和抵触情绪。

　　2、农村社会化服务体系改革的思路定位
客观地讲，我国农村社会化服务体系发展中所暴露出的种种问题，其内在根源是涉农服务部门的体制问题，因此基于长远角度，应推动涉农服务系统进行彻底性体制改革，淡化行政管理职能，强化服务职能，但从短期来看，由于涉农部门面广量大，且体系庞杂，施行根本性制度改革的难度和风险都很大。
可行的思路是，按照渐进式改革原则，走一种诱致性制度创新道路，先从改革农村基层服务组织人手，通过整合和重组农村基层服务资源，创新一种贴近农村实际，农民信任，服务有力的微观组织形态和运行机制，作为新时期农村社会化服务体系的有效载体和服务主体，以替代原先“散沙式”低效率服务体系，履行为农综合服务职能，克服种种垢病，提高服务效率。在搞活最基层服务机制的基础上，不断创造条件，积累经验，再逐步向纵深层次推进，不断深化改革，最终形成上下一体化的有效农村服务体系。近年来，江苏农村地区涌现的以为农服务社为主要形态的新型农村基层服务组织创新就是很好的尝试。
　　3、为农服务社承接农村基层综合服务职能的优势分析
为农服务社是江苏省供销社系统为适应新时期“三农”发展的服务需求，以基层供销社组织及其服务网络为依托，整合其他农村服务资源和力量，扎根农村基层，贴近农民实际需求，采用全新的机制，集多种服务功能为一体的新型为农服务平台和载体。
从2002年兴办第1家为农服务社开始，截至2008年底，全省供销社为农服务社总数达8036个，覆盖全省45%以上的行政村;各级供销合作社对为农服务社的投资总额达到8亿元;2008年，全省为农服务社完成商品销售总额39.29亿元，其中生活资料15.11亿元，农业生产资料24.18亿元，购进农产品61.21亿元，收购废旧物资5.4亿元。
为农服务社在发展中也形成了多模式、多形态格局。投资形式上，有以供销社作为投资人的自办模式，有供销社职工回村领办模式，也有供销社与村委会、其他组织和个人共同投资的联办等多种模式;而按照服务的范围与类型，为农服务社可分为基本社、综合社和社区服务中心三类，每类社的服务权限和功能范围各不相同，其中最小的基本社服务范围仅限于农业生产基本环节的服务，如农资供应和庄稼医院等，而从综合社到社区服务中心，服务范围和功能逐步扩大，不仅覆盖农业产前、产中和产后的全程服务，还延伸到农民生活服务、农村社区公共服务等。
为农服务社作为一种新时期农村基层服务组织创新形态，在履行为农综合服务职能上具有显著优势。
　　3.1为农服务社初步整合了基层涉农服务资源
为农服务社的组建，初步整合了原先散布于各部门的服务资源，使得绝大多数的涉农服务，无论是经营性还是公益性，都可以汇集到这个公共平台，各垂直服务部门可以借助这一公共载体，集中提供相应服务。据笔者对镇江市丹徒区上党镇东贪村的实地调研，该村为农服务中心是利用供销社现有土地房屋等固定资产发展形成的，目前在服务范围上不仅覆盖了供销社的现有业务，如农业生产资料和生活资料供应、农产品和废旧物资收购等，还与有关职能部门合作，在为农服务中心设立了若干专业为农服务窗口，比如与村委会、公安部门联合设立村警务室，与文化部门合作设立村图书室，与劳动、教育部门合作设立村农民夜校与就业培训、职业中介等等，为村民提供多种类型综合服务。
为农服务社作为一种综合服务载体，逐渐消除了以往各服务部门“分散出击”、“九龙治水”格局，减少重复服务、多头服务，实现彼此间服务协作，促进综合服务效率的提高;对于农民而言，有了紧靠家门口的为农服务社，真正可以实现足不出村、组，就能获得从农业生产、生活到社区活动等全方位服务，不仅及时便利，且服务成本也显著降低，减轻了负担。

　　3.2为农服务社在农村商品流通服务上具有得天独厚的优势

为农服务社是依托供销社组织发展起来的，相比其他终端服务组织，在实施为农服务上更具有相对比较优势。一是可以分享供销系统庞大的终端服务网络资源。目前在涉农服务部门中，要数供销社系统扎根农村基层最深，终端网点最多，与农民的亲和力较高。为农服务社依托供销社网络资源平台，把为农服务网络深人到村组、农户及田头;通过嫁接供销社传统优势服务项目与业务领域，如农资供应等，实施专业化服务，提升服务质量水平。二是可借助供销系统新型流通业态，增强服务竞争力。近年来，供销社系统深化内部体制改革，积极探索新的经营发展模式，确定把标准化、规范化、网络化和连锁配送作为今后发展的方向，大力发展“新网工程”，为农服务社能够分享供销连锁配送体系的规模网络优势、产品质量安全优势和规范化服务优势，增强了在农村商品流通服务领域的经营优势与竞争能力。
　　3.3为农服务社职能向公共服务领域的延伸也能提高农村公共产品产出和服务效率
提供具有公益性质的公共产品是农村公共服务的重要内容。农村公共产品供给的主体应是乡村政府，但目前乡村政府组织在提供农村公共产品服务方面存在着供给力量不足，供给效率低下，群众满意度不高等问题。究其原因，主要存在某种认识误区，即把政府应承担的公共产品供给职责混淆为政府直接负责公共产品的生产。乡村政府部门属于一级政治组织，缺乏专业化管理经验，由其直接主导生产供给，有悖专业化分工原则，导致农村公共产品生产效率不高。而为农服务社是一种专业服务组织，具有一定的专业化管理经验和能力，将某些特定公共服务职能(比如农村环境保洁、慈善事业等)交给为农服务社等第三方服务组织承担，由他们对社区农户提供公共服务，而乡村政府退到幕后，通过把公共服务经费投人为农服务社，以“购买服务”方式承担供给主体责任，同时承担起公共监督责任，不仅能减轻农村基层政府的工作负担，同时也能有效提高公共服务效率，更好地满足社区农民对公共产品服务需求。
　　4、强化为农服务社进一步服务于三农的对策
为农服务社是新时期供销系统转变自身职能，探索为农服务新途径的积极创举，其不仅具有一定的理论价值，同时对当前的三农服务工作发挥了重要作用。然而作为一个新事物，为农服务社本身还需要不断摸索和完善，特别在当前推进农村社会化服务改革发展的战略背景下，为农服务社也巫待创新发展机制。
　　4.1要逐步以合作社组织形态改造为农服务社
合作社作为一种经济组织形式，其意义在于实现社会弱势群体能够以自助的办法为自己争取更好的生存与发展机会，合作社能提高市场化下农民的组织化程度和发展能力。日本农协与我国台湾地区的农会发展经验也充分验证了这一点。因此，为农服务社作为供销组织系统的一种新形态，也应始终坚持合作原则。
要强化农民作为为农服务社的主体地位，通过开放办社，吸收农民人社，逐步将为农服务社改造成为农民合作经济组织，实现农民自我组织、自我服务和自我管理的目标。但在改造过程中，要充分尊重农民意愿，以自愿人社为原则，不能搞强制性或行政推动。
　　4.2渐进式实施为农服务社的产权制度改革
当前，为农服务社由于投资主体多元，组建形式多样，因而运营模式也多种多样，有股份制、股份合作制、合伙经营、个人租赁、承包经营等等，总体缺乏一种行之有效的、统一运营管理机制，且现有的运营模式过多偏重市场化和盈利目标，这与其为农服务目标定位存在一定的潜在冲突风险。

鉴于目前为农服务社的合作化程度还很低，农民入社率不高，且服务社自身规模实力和服务能力也较有限，暂可保留现有存量资本结构和产权关系不变。对于外部市场主体参与投资形成的资本部分，产权可界定为市场化性质，权益分配也应按照市场机制操作，当这部分资本投资契约到期后，可视其情况，分别采取不再续约、资产置换、回购股权等不同形式将其投资逐步收归社有，按照合作机制运行;另外，对于由供销合作社或者村镇组织运用集体资产注人形成的资本部分，应明确其合作性质，其投资权益分配应参照合作社运行机制，属于全体社员所有，但现阶段可暂由供销社等集体组织代行管理权，待为农服务社的内部组织与管理机制日趋完善后，再转人社内管理;而对于为农服务社合作化发展过程中形成的增量资本，应明确其合作性质，归属全体合作社成员所有，其来源可包括农民入社股金、服务社公积金以及政府对合作社的专项扶持资金等。
　　4.3探索为农服务社的发展业态
在商品经营服务方面，应逐步朝农村消费合作社方向发展。消费合作社是一种以入股社员为主体，为满足社员自身消费需求，而实行的自我服务、自我管理的合作经济组织形态。消费合作社由于其面向社员的非盈利性动机以及接受全体社员的监督机制，因此能充分保障全体社员享受到安全、价廉、物美的商品供应服务。
针对现有的经营服务领域，为农服务社可以分别组建农资产品购买合作社和消费品合作社，也可将两者结合起来，组建一个综合消费合作社;也可基于供销系统的城乡双向购销网络组建城乡互助消费合作社，即在原先农村消费合作社的基础上，利用进城农副产品销售网络，吸纳城市居民人股组建城市消费合作社;对于其他服务领域，具备成立条件的，也应将其纳人各种专业消费合作社。在经营上，各消费合作社仍然可以纳人供销系统的统一连锁配送网络中。
在公共服务方面，应充分尊重和体现农民的服务意愿和服务需求，利用合作社机制，保障农民的决策主导权;从制度层面明确为农服务社作为农民的自治服务组织在为农服务中的主体地位，有关部门通过与为农服务社的合作提供协助和业务指导工作，而不能横加干涉或越权服务，并逐步从直接为农服务领域“退出”。
　　4.4推进为农服务社的运营管理机制创新
目前，为农服务社实行的是一种多主体综合管理体制，创办环节是在当地党委、政府在新农村建设的规划框架下，由基层社具体筹划与组织落实;经营环节是纳人供销连锁配送系统内实行统一配送和规范化服务;而管理环节，则是由各门点享有自主经营权和独立管理决策权;在产权管理上，基本按照“谁出资，谁管理，谁监督”原则。其中对于以社有资产独办的为农服务社组织，以县社下属的社有集体资产管理中心行使管理监督权。应该说，现阶段这种管理体制有其合理之处。但随着为农服务社逐步向合作社组织形态过渡时，现有产权制度和经营管理体制将与合作组织制度可能存在一定的矛盾，合作社的最高权力机构是社员大会，管理决策上实行罗虚代尔原则，这对现有模式形成一定的挑战;此外，合作制下的为农服务社也不能完全隔离在市场经济之外，特别是当其发展到一定规模后，有必要创新经营管理机制。
可尝试实行二元管理机制，即对内部社员按照合作原则经营和管理，而对外部非社员则按照市场化原则经营和管理，在此基础上，借鉴现代公司制的委托代理模式将两者有效衔接，即委托方—社员(代表)大会作为为农服务社中的最高权力机构，负责重大决策和行使监督权，实行“一人一票”制，而把合作社的对外经营决策权交给职业经理，由其按照效率和效益原则进行市场化运行和管理。