健全完善人民代表大会制度是坚持民主执政的根

　　中图分类号：D622 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）03-0018-06

　　当今世界，政治民主化潮流汹涌澎湃、势不可挡，它标志着人类社会政治文明的进步和发展正进入一个崭新时代，同时也给各个民族国家的社会政治生活带来空前巨大的影响和挑战。政治民主化的本质在于彰显国家权力的人民性，把主权在民的抽象原则真正贯彻落实到国家政权运作的制度设计尤其是执政体制所规制的治国理政活动过程中。在现代政党政治条件下，其根本指向和内容就是执政党必须坚持民主执政。中国共产党作为执政党同样必须适应时代变化发展，与时俱进，自觉迎接时代挑战。

　　在当代中国社会，对于我们党来说，民主执政的根本要求是“为人民执政，靠人民执政，支持和保证人民当家作主。”同时要看到，民主执政既是一种执政理念，又是一种体制制度及其规制下的政治实践，三者相互依托，统一于执政党治国理政的执政活动全过程。这就是说，作为执政党操控政权、治国理政的应然目标和价值取向，民主执政的彰显和落实不仅取决于执政党对民主执政理念的自觉认同和倾力追求，更决定于民族国家政治制度尤其是执政体制的制度化安排。正如胡锦涛同志2006年6月29日在主持中共中央政治局第三十二次集体学习时所指出的：“民主执政是马克思主义政党执政的本质要求。民主执政，就是坚持为人民执政，靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。”[1]为此，我们必须从优化改进党的执政体制的战略高度来认识和解决如何在新的历史条件下进一步落实民主执政这一重大课题。

　　笔者认为，立足现实国情和党情，从政治体制、执政体制改革角度来认识和解决这个问题，除了要进一步改进执政方式、构建科学合理的依法执政型党政关系新模式以外，最重要的是致力于健全完善人民代表大会制度。这不仅是因为在当代中国，人民代表大会制度本身就是党的执政体制不可或缺的基本组成部分，而且更重要的是因为实践已经证明这个制度作为我国的根本政治制度，符合国情、特色鲜明，具有毋庸置疑的强大优势和生命力，它是中国共产党人的伟大创造，是中国共产党实现民主执政的根本制度平台。质言之，着眼体制改革与创新，健全和完善人民代表大会制度，以进一步彰显和释放其制度潜能，进而充分发挥其应有作用，对于我们党在新的历史条件下坚持和落实民主执政具有特殊重大的意义。

　　一、人民代表大会制度及其与党的执政体制的关系

　　民主执政是推进我国社会主义政治文明建设对执政党的本质要求之一，也是中国共产党立党为公、执政为民的性质和宗旨在执政活动中的应有体现。考察人民代表大会制度在我们党实现民主执政、推进我国社会主义政治文明建设过程中的地位和作用，首先要明确其本质内涵和价值追求，认清在现实国情、党情条件下这个制度与党的执政体制之间密不可分的关系。这对于我们切实增强从执政体制改革层面来探讨坚持民主执政、健全完善人民代表大会制度路径的自觉性是十分必要的。

　　从理论上说，人民代表大会制度，指的是有关人民代表大会这一国家权力机构的产生方式、性质职能、地位作用及其权力划分和运行程序、原则等规定所构成的制度体系，其内容全面而清晰地标示在我国以宪法为核心的众多法律法规中。这个制度的核心内涵和价值追求是坚持人民主权，在国家权力结构以及组织活动上奉行议行合一与贯彻民主集中制相结合原则，保证国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会这一组织形式参与国家事务的管理，行使当家作主的权力。人民代表大会制度的基本内容主要包括：

　　其一，国家权力的本质属性及国家制度的核心。在我国，人民是国家和社会的主人。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是一切权力的根源和所有者，这也可以说是我国国家制度的核心和基石。

　　其二，人民掌握和行使国家政权的组织形式与制度。宪法规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”[2]1-3选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。国家权力机关源于民主选举，受人民的委托掌握权力，人民是国家权力的主人和所有者，受托者必须接受权力主人即人民的监督。

　　其三，国家权力机关的地位和职能划分。我国的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，县级以上的地方各级人大设立常委会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，明确划分国家的行政权、审判权、检察权和武装力量领导权。法律的制定和重大问题的决定等，都必须由国家权力机关充分讨论、民主决定；它们的贯彻实施由国家行政、审判、检察等机关按其职责去执行。

　　其四，中央和地方国家机构的职责和相互关系。人民代表大会制度强调在中央的统一领导下，充分发挥中央和地方两个积极性。全国人大及其常委会审议决定全国性的重大事项，通过的法律和作出的决议、决定，对全国具有普遍的约束力。全国人大常委会对省级人大常委会，上级人大常委会对下级人大及其常委会进行指导和法律监督。地方各级人大及其常委会保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，审议决定本行政区域的重大事项。在不同宪法、法律和国家行政法规相抵触的前提下，省级人大（包括直辖市人大）及其常委会可以根据本地实际需要制定地方性法规。各级人民代表大会的产生实行自下而上、层级选举的方式，即下一级人民代表大会选举产生上一级人民代表大会，直至全国人民代表大会。 　　其五，民族区域自治和特别行政区制度。按照宪法规定，在维护国家统一的前提下，我国在少数民族聚居地区实行民族区域自治。宪法同时还规定：“国家在必要时得设立特别行政区。”[2]5香港和澳门特别行政区享有高度自治权，直辖于中央人民政府，除外交、国防由中央负责外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。它们不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。

　　其六，国家权力机关组织及运行制度。宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”[2]3民主集中制原则不但体现在各级人民代表大会的产生方式、上下级人大之间关系以及国家机关与人民之间关系等方面，而且也体现于各级人大的职权运作全过程。

　　从上述内容可以看出，人民代表大会制度作为我国人民民主专政的政权组织形式，是我国的根本政治制度，它从整体上标示了国家政权架构的基本内容和运作方式，构成我国社会主义政治文明生存与发展的根本框架体系。

　　那么，人民代表大会制度与党的执政体制之间是一种什么关系？伸而论之，坚持民主执政、优化党的执政体制，为什么要把健全完善人民代表大会制度作为其中最重要的目标任务之一？

　　我们认为，人民代表大会制度虽然是有关国家权力机构本质属性、产生方式、职能权限及运作程序方式的制度体系，有其自身的相对独立性，但是在现实的中国国情和党情条件下，其与党的执政体制之间具有十分密切的关系。简而言之，从我国作为共产党领导的人民民主专政的社会主义国家的整个政治体制架构上看，人民代表大会制度是党的执政体制不可或缺的重要组成部分，其不仅构成实现国家政治发展目标的制度基石，而且对于中国共产党落实执政地位和职能，实现立党为公、执政为民的执政理念具有不可替代的作用。

　　首先，从理论范畴上说，人民代表大会制度和党的执政体制作为民族国家具有刚性的政治制度的核心，其规制指向是相同的――都以国家政权为客体目标。这就是说，人民代表大会制度作为国家权力生成与运行的制度范式与党的执政体制作为中国共产党执掌、操控国家政权的体制范式，都以如何从根本上规制国家政权的运行为核心内容。所谓此“政”非彼“政”，执政党所执之“政”，也正是人民代表大会所执之“政”，由此就决定了两者无论是内容还是形式上都必然会有交集，从而形成密不可分的联系。

　　其次，从国家政权体系基本追求和实际结构上看，中国共产党和人民代表大会虽然属于性质、职能不同的两种政治组织，但两者在保证人民当家作主、实现民主执政的根本价值追求上却是完全一致的，而且，执政体制的本质在于规范执政党介入并操控国家政权的方式，为执政活动有序进行提供制度保障，其中包括“体”――相关机构设立和“制”――职权划分和运作程序两大内容，作为国家权力机构的人民代表大会实际上就是这种体制设计中的支柱性机构之一，与之相应，人民代表大会制度当然就构成作为执政党的中国共产党执政体制的一个部分。可以说，在我国现实条件下，舍弃了人民代表大会制度，所谓执政体制的实际意义是不存在的。

　　再次，从现实国家政治实践上看，党的执政体制在宏观上就是国家的政治体制，人民代表大会制度乃是其中不可或缺的重要组成部分。具体地说，一方面，我国宪法明确规定了中国共产党对整个国家和社会的领导地位，中国共产党实际上拥有集执政党与领导党于一身的特定身份，从而在执政党与人民代表大会之间还存在着领导与被领导的关系，由于党的执政体制和领导体制事实上很难分开，因而人民代表大会制度作为国家政治体制的支柱，自然也就构成党的领导体制乃至执政体制之重要组成部分。另一方面，要看到“执政体制”在我国现实语境下具有不同于现代政党政治语境中该命题内涵的特定含义，简而言之，在当代中国，党的执政体制与国家政治体制的含义基本上是相同的。当今世界一般政党政治意义上的“执政体制”基本上是一个“国家政治学”命题，作为国家政治制度体系之政党活动范式，它体现民族国家所有合法存在的政党以何种方式介入并执掌、运作国家政权，并不针对某一个政党，即不存在某个党的执政体制的概念或说法。而在我国，由于中国共产党是宪法规定的唯一合法的执政党，且党的领导地位和执政地位将伴随我国社会主义事业始终，因而通常人们从执政党掌控运作国家政权基本范式意义上所说的执政体制在我国才会有“党的执政体制”之说。正是这种特殊性决定了人民代表大会制度既是国家的根本政治制度，也是中国共产党执政体制的基本组成部分和支柱。

　　应该指出的是，多年来，许多学者在研究中国政治文明建设问题时，或者把关注点仅放在提高执政党自身民主执政能力上，或者仅强调国家政治体制的改革，而没有把两者联系起来进行综合考量，从而很难提出令人信服的对策思考，其根由就在于没有真正认清在当代中国“党的执政体制”的实际内涵，以及它与包括人民代表大会制度在内的国家政治体制之间密不可分的关系。笔者认为，在现实国情党情条件下，坚持民主执政，推进社会主义政治文明建设，绝不仅仅是执政党自身建设或国家政治体制改革单方面的事，而是两者密相关联、互为依托、彼此互动的系统工程。因此，以优化执政体制为着眼点和桥梁纽带，把进一步落实民主执政同健全完善包括人民代表大会制度在内的国家政治体制改革联系起来，综合考量，多方举措，乃是推进中国特色社会主义政治文明建设的务实性的必然选择。

　　二、人民代表大会制度的价值预设及其特色优长

　　深刻认识人民代表大会制度的价值预设和特色优长，对于我们立足国情、体认和把握在新的历史条件下充分彰显这个制度的优势潜能、发挥其应有作用与坚持和进一步落实民主执政的内在关系具有十分重要的意义。

　　人民代表大会制度作为中国共产党人把马克思主义关于人民主权国家学说与我国国情实际相结合、构建社会主义国家新型人民政权的伟大创造，不仅表现为一种特色鲜明的理论形态和制度模式，而且表现为现实的活生生的国家政治实践。这个制度在我国实际运行已经有近60年，在半个多世纪的曲折演进历程中不断完善，积累了丰富的实践经验。从这个意义上说，人民代表大会制度的特色和优长乃是以我国社会主义政权长期的政治运行实践为根基和佐证的客观存在。基于这个认识，亦即从理论与实践相结合层面看，我国人民代表大会制度的价值预设和特色优长集中表现在以下几个方面： 　　三、人民代表大会制度是中国共产党民主执政的根本制度平台

　　坚持民主执政既是中国共产党性质和宗旨的必然要求，也是推进我国社会主义政治文明建设的关键所在。立足国情和党情，从国家民主政治实践对相关体制制度选择的应然角度来说，民主执政的根本蕴含和要求在于：既保证中国共产党的领导地位和执政职能的落实，又保证党依照民主执政原则和程序执掌、操控国家政权，实现“为人民执政，靠人民执政，支持和保证人民当家作主”的执政理念。我们认为，在当代中国，人民代表大会制度正是实现两者统一的最佳政治制度选择。因为，这个制度作为中国共产党人对新型人民政权的伟大创造，承载着我们党改造中国社会的宏伟理想和人民主权国家民主政治体系构建的基本理念和原则，其价值预设与中国共产党的性质宗旨和人民民主专政的社会主义国家政权性质高度契合，为坚持党的领导与人民当家作主相结合提供了根本制度平台。

　　首先，人民代表大会制度是中国共产党人对新型人民政权组织形式的伟大创造，其价值预设与党的性质、宗旨和奋斗目标高度契合。对此，在了解上述人民代表大会制度价值预设的基础上，我们从这个制度诞生和形成、发展的历史角度可以看得更清楚。在总结1848年欧洲革命和1871年巴黎公社革命经验的基础上，马克思曾对新型无产阶级专政的人民国家的政体问题作出深刻阐述，明确指出，首先，无产阶级专政的人民国家只能实行民主共和政体，“对无产阶级来说，共和国和君主国不同的地方仅仅在于：共和国是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式。”[6]其次，无产阶级专政的国家必须按“议行合一”的原则来组织国家政权。巴黎公社是这一新型政权的最早实践。马克思指出：“公社必须由各区公民投票选出的城市代表组成（因为巴黎是公社的首倡者和楷模，我们应引为范例），这些城市代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然是工人，或者是公认的工人阶级的代表。它不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关……一切有关社会生活事务的创议权都留归公社。总之，一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能都要由公社的官吏执行，从而也就处在公社的监管之下。”[4]438最后，在先进的革命政党的领导下，以实施社会改造为目的，建立无产阶级的民主共和国，是“现代革命的内容”。改造人类社会，实现人人平等自由的共产主义美好社会理想，是包括国家学说在内的整个马克思主义理论的本质。在马克思看来，要实现这一理想，必须首先摒弃资产阶级虚伪的民主，打碎旧的国家机器，建立新型人民国家政权，实行无产阶级的民主，他鲜明地指出，“愤恨资产阶级专政，要求改造社会，要把民主共和机构保存起来作为实现这种改造的工具，团结在作为决定性革命力量的无产阶级周围，――这就是所谓社会民主党即红色共和党的一般特征。”[7]这里实际上已经揭示了革命政党与新型人民国家政权包括其制度设计之间的密切关系：先进的革命政党乃是新型人民国家的创造者。马克思总结巴黎公社革命经验所提出的这些思想原则成为其后列宁领导俄国十月社会主义革命、建立世界上第一个无产阶级专政的国家政权机构的基本指南。根据俄国实际，列宁创立了人民代表会议――苏维埃――这一新型无产阶级专政国家政权组织形式，在“一切国家权力归苏维埃”的根本原则下，“列宁关于新型人民国家代表机关建设的设想主要是对巴黎公社原则的强化：保证普遍、平等、直接、无记名投票；代表机关应当掌握全部的权力，即集立法与行政权于一身；代表机关的代表必须接受人民的监督和人民的随时撤换等。”[5]41

　　这些思想原则为其后中国共产党人在领导革命和建设过程中探索、创建新型人民国家政权体系架构奠定了理论基石，提供了实践指南。正如胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会制度成立五十周年的重要讲话中指出的：“中国共产党从成立之日起就以实现人民当家作主为己任。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，创造性地把马克思主义国家学说同中国具体实际结合起来，在带领人民为推翻三座大山而浴血奋战的同时，对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践。”[3]从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃，从抗日战争时期的参议会到解放战争后期和建国初期各地普遍召开的各界人民代表会议，都是中国共产党把马列主义基本原理同中国革命具体实际相结合，为实现人民民主而进行的探索和创造。期间，党深刻总结中国近代政治发展的历程和建立新型人民民主政权的实践，逐步得出了一个重要结论，这就是：新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中明确提出，中国“可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。[8]1945年4月，毛泽东同志在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”[9]1949年9月，新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这部具有临时宪法地位的重要文献明确规定，中华人民共和国的国家政权属于人民；人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。新中国成立后，1953年，党领导人民在全国范围内进行了中国历史上第一次空前规模的普选，在此基础上自下而上逐级召开了人民代表大会，从而为全国人民代表大会的成立奠定了法律基础和组织基础。l954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。人民代表大会制度的建立，为我国社会主义制度的建立打下了政治基础，极大地调动了全国各族人民建设国家、管理国家的积极性。但是，由于随后在国家工作的指导思想上出现了“左”倾错误，特别是“文化大革命”的“左”倾严重错误，人民代表大会制度一度遭到严重破坏，党和国家的工作、社会主义民主法制建设也受到严重影响，给我们留下了深刻教训。直到1978年，党的十一届三中全会实现了建国以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折，中国进入改革开放和现代化建设新的历史时期，人民代表大会制度也进入了新的发展阶段。 　　由上可知，我国人民代表大会制度既不是自发产生的，也不是其他任何外力作用的结果，其萌生和发展与中国共产党及其领导的中国革命和建设事业具有密不可分的联系。它是中国共产党把马克思列宁主义国家学说基本理论与中国国情实际相结合，从党的性质宗旨和奋斗目标出发，建立新型人民民主国家政权组织的伟大创造，凝结着中国共产党人长期艰辛探索发展人民民主的心血和经验。质言之，这个制度本身承载着中国共产党改造中国社会的宏伟理想和人民主权国家民主政治体系构建的基本理念和原则，其价值预设与我们党的性质宗旨和人民民主专政的社会主义国家政权性质高度契合。

　　其次，从实践上看，人民代表大会制度是有效实现坚持党的领导与人民当家作主相结合原则的最佳政体选择，开辟了中国特色社会主义政治文明强大生机与活力的制度源泉。坚持党的领导作为“四项基本原则”的核心内容已载入我国宪法，是中国特色社会主义不可动摇的根本所在。它和人民民主专政的国体以及人民代表大会制度的政体并行不悖，相互贯通，融为一体，构成当代中国社会主义政治文明的鲜明特色和体制制度的基本架构。从本质上说，党的领导与人民当家作主的这种相互贯通、互为依托的统一性，根源于党和人民的关系，即中国共产党作为中国工人阶级同时是中华民族和中国人民的先锋队，其诞生90多年来的宗旨和追求、其理论和实践矢志不渝、一以贯之地始终代表着中国最广大人民群众的根本利益。虽然，在某些特殊时空条件下或对某些问题的认识上，两者会存在差异甚至争议，但是，从根本上说，党和人民的利益意志是一致的。党离不开人民，人民也离不开党。我国社会政治治理的长期实践也表明，人民代表大会制度能够把坚持党的领导、落实党的执政地位和职能与保证人民当家作主有机统一起来，是中国共产党坚持民主执政的最佳政体选择。具体地说，在党的领导下，历经长期探索，在我国以人民代表大会制度为重要支柱的政治体制运行过程中，坚持党的领导、落实党的执政地位和执政职能与保证人民当家作主相统一主要体现为：一方面，从中央到地方，中国共产党作为执政党在各级人民代表大会及其属下的各级国家政权机关均同步设立组织机构，发挥“总揽全局、协调各方”的领导作用，各级国家政权机关在履行职责权力活动中必须自觉接受党的领导；另一方面，党对国家政权机关的领导又不是传统或一般意义上的上下级权力机关之间命令与服从的关系，而是一种以宪法为基准，在法律制约、控导范围内的特殊的领导关系。就现实运作状貌而言，它主要通过法律规制的特定领导方式和执政方式来付诸实践，即：执政党组织将自己在一定历史时期的行动路线、大政方针和政策乃至治国理政、对重大问题的决策方略和主张以意见、建议的形式提交同级人民代表大会，经由各级人大讨论通过后，按照法定程序交由属下的政府行政机关贯彻落实。不允许各级党组织越过人大，直接给国家政权机关发号施令，更不允许采取包办代替、以党代政、强迫命令等方式来实施对国家权力机关的领导。总的看来，这种经历了长期艰辛曲折探索、在我国业已基本定型的社会权力运作机制和领导关系既有别于西方资本主义多党制国家议会和政府与执政党之间的相互制衡对立，也不同于前苏联为代表的传统社会主义国家乃至我国改革开放前那种党政不分、以党代政甚而由执政党直接命令包办一切的执政体制，从而体现出鲜明独特的中国特色。虽然其在具体运行机制、程序和方式等方面还存在一些缺陷和不足，需要党和人民在实践中继续探索和完善，但从整个国家政治体制安排的角度看，已经深深地镶嵌于我国人民代表大会制度运行实践的这一特色，不仅为落实人民当家作主、彰显社会主义政治文明优越性奠定了坚实的制度基石，而且也为坚持中国共产党的领导，落实党的执政地位和职能，维护拥有十三亿人口的多民族国家团结统一，引领我国改革开放和现代化建设事业始终沿着正确方向健康发展提供了根本保证。

　　总之，坚持民主执政既植根于中国共产党的性质宗旨，也是党领导下的社会主义国家政权人民性的必然要求。无论是对于集领导党和执政党于一身，以立党为公、执政为民为根本价值追求的中国共产党来说，还是就奉行主权在民、保证人民当家作主的社会主义国家政治属性而言，把健全完善人民代表大会制度置于国家政治体制尤其是党的执政体制改进和优化的视域，作为新的历史条件下进一步坚持和落实民主执政的一项重大任务，都是一种直面现实的应然选择。在当今中国，这一路径选择具有特殊重要的意义。（关于这一路径选择的具体内容和要求，笔者拟在其他文章中论析，此不赘述。）