温岭民主恳谈的意义及局限

　　中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2014）02-0082-06

　　党的十八届三中全会指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。民主恳谈是发端于浙江省温岭市的一种基层民主实践，经过十余年的探索和完善已经走向成熟，成为我国基层协商民主的一种典型形式。民主恳谈与基层人民代表大会相结合，在推进基层民主政治建设、发展参与式公共预算中发挥了重要作用。作为一种源于基层的制度创新，温岭民主恳谈为我国政治体制改革尤其是协商民主运行提供了一个成功的样板，具有重大的实践意义。本文通过对温岭民主恳谈实践的简略回顾，总结其产生和发展过程的特点，分析其实践意义及存在的局限，对中国协商民主的未来发展进行展望。

　　一、温岭民主恳谈的突出特点

　　温岭民主恳谈的前身是1999年6月温岭市松门镇应浙江省开展农业农村现代化教育要求而举办的“农业农村现代化教育论坛”。在这次论坛上，松门镇党委和政府开创了一种新形式――邀请村民同镇领导座谈交流，村民畅所欲言、各抒己见，使论坛取得了显著成效。2001年6月，根据中共温岭市委的要求，温岭各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等收集民意、践行民主的活动被统一命名为“民主恳谈”，进而被引入城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织、企业单位等社会政治经济诸领域。2005年，温岭市把民主恳谈引入镇人大工作，在新河镇、泽国镇按照不同模式开展参与式公共预算改革，让民众和代表切实参与到政府预算的审核和监督过程。这种参与式预算民主恳谈被评为“2007年十大地方公共决策实验”。2008年，温岭市将预算民主恳谈推广至6个镇，2010年又推广到全市各镇和街道，并且将参与式预算从镇升格到市级政府部门。

　　目前，温岭民主恳谈主要有对话型、决策型、参与式预算民主恳谈三种类型。这三种类型民主恳谈既具有共时性，在不同场合和领域发挥着不同的作用，又体现出历时性发展，从初期阶段的对话恳谈发展到参与决策，再演进到预算民主恳谈。通过对温岭民主恳谈发展历程的考察，我们可以发现它具有一些特点。正是这些特点的汇集催生了民主恳谈，并使其不断深化和推广。

　　（一）政府自上而下推动

　　脱胎于温岭市松门镇的民主恳谈，正是得到了上级党政机关的关注和支持，才能在初始阶段脱颖而出，并得以深化和推广。1999年6月，松门镇举办的“农业农村现代化教育论坛”取得非常好的效果，引起了中共温岭市委的高度重视。中共温岭市委及时总结松门镇思想政治工作的新经验，并出台文件加以规范和完善，进而推广到全市各镇，使民主恳谈迅速在温岭市各个镇开展起来。温岭市就民主恳谈下发的多个规范性文件涉及民主恳谈的指导思想、核心原则、组织领导、议题范围、运行程序以及考核奖惩和监督反馈等各方面内容。其中，作用最显著的是把开展民主恳谈纳入政府绩效考核指标体系，并得到严格执行。绩效考核标准直接涉及政府工作人员的福利、待遇和升迁，成为决定公务人员行为方向的重要因素。把开展民主恳谈纳入绩效考核指标体系，对于调动各级政府和各个部门开展民主恳谈的积极性、推动民主恳谈的深化和发展具有重大意义。

　　（二）群众积极参与

　　民主恳谈联系着党政机关与普通民众，满足了双方的不同需要，得到了双方的支持和推动。一方面，民众的利益自觉以及参与意识的提高催生了民主恳谈。另一方面，民主恳谈是当地党政机关在新的社会形势下自觉应对社会阶层关系变革、平衡阶层利益的结果。群众有参与的愿望和热情，党政机关也鼓励群众参与，这两方面因素的综合作用促使民主恳谈取得显著成效并迅速推广开来。

　　在民营经济比较繁荣的温岭市，民众的参与意识和维权意识有了很大的提高，他们更加关注与自己切身利益密切相关的村镇基础设施建设、环境保护、劳资福利等公共事务。少数政府官员和经济精英把持当地各项公共事务的传统做法已经不能适应新形势的需要。民主恳谈作为一项加强基层政权与群众沟通交流、汇集民意、影响决策的工作方法应运而生。

　　在当前中国的社会政治环境中，推进民主政治建设尚存在一些障碍，既有传统观念上的民主虚无主义，又有与贫富差距相联系的金钱因素对政治的影响，后者的制约和影响更为显著，更具有实质性[1]。温岭市的民营经济发育较早，市场经济发展较快，与之相伴的是社会阶层分化显著。民营企业家阶层在当地公共事务中发挥着举足轻重的作用，甚至掌握着村镇实际权力，体现出强势的资本力量。与之相对的是人数更多但话语权较弱的普通民众，在传统的制度安排下，他们不仅在财富和社会地位方面处于劣势，更处于公共权力的边缘。温岭市各级党委和政府支持民主恳谈，以此增强普通民众的话语权，强化其对公共政策的影响力，使群众分享发展成果，缩小社会阶层差距，最终实现社会和谐与均衡发展。在此意义上，民主恳谈是新的社会形势下化解人民内部矛盾和平衡不同群体利益的一种新型的民主制度[2]。

　　（三）专家全程介入

　　在温岭民主恳谈十余年的发展过程中，一直活跃着一个特殊群体，他们就是来自浙江大学、中国社会科学院等科研院所的专家学者。专家介入是温岭民主恳谈发展过程中的一大特征，他们一直发挥着举足轻重的谋划和指导作用。

　　在政治学专家学者的建议下，温岭将民主恳谈与人大工作结合起来，探索参与式公共预算改革，从而将民主恳谈引向深化。2005年，温岭市泽国镇公众参与本年度城镇建设资金使用安排决策，这是由专家直接策划、指导、组织运行的成功案例。在此案例中，由12位专业人员组成的专家组对30个项目的可行性方案进行了研究，提出了每个项目的资金预算，形成关于预算项目的民意调查问卷，采用乒乓球摇号的随机抽样方式产生民意代表参与预算民主恳谈，对恳谈小组主持人进行培训，以确保恳谈质量。 　　除策划、指导温岭民主恳谈的实际运行之外，专家学者还在宣传和研究民主恳谈方面有着显著贡献。自民主恳谈产生以来，几乎每次民主恳谈会都有大批专家学者前来观摩。民主恳谈得到社会广泛关注与此密切相关。鉴于温岭民主恳谈对于我国基层民主政治建设的创新意义，大批专家学者投身于此，对之进行深入研究和讨论。温岭市联合浙江大学等科研院所在2002年8月、2004年11月、2009年9月和2010年7月多次召开了民主恳谈学术研讨会，还专门成立了“温岭市民主恳谈研究中心”。专家学者的介入使温岭民主恳谈区别于粗糙的“草根民主”，使其更加细致周全，具有更显著的民主试验性质。

　　（四）党政统一领导

　　由于民主恳谈脱胎于乡镇的思想政治工作实践，有些学者和媒体便将其称为“草根民主”，其实这是一个严重的误读。民主恳谈虽然源自乡镇，但丝毫没有“草根”色彩。相反，其自始至今的每一点进步都是由党政部门自上而下稳步推进。这与“草根民主”自下而上的推进路径完全不同。

　　在十余年的发展历程中，温岭民主恳谈始终坚持在地方党委和政府的领导下进行探索和实践。中共温岭市委下发的多个规范性文件明确强调：民主恳谈制度的实施要在各级党组织的精心组织和领导下进行，民主恳谈议题的确定、决策的形成、实施和监督都要坚持党的领导，贯彻党的路线、方针、政策。此外，中共温岭市委为民主恳谈拟定的四条基本原则之首即要始终坚持党的领导，确保基层民主政治建设沿着正确的方向健康发展。温岭民主恳谈主要由政府自上而下推动的特征保证了其运行具有正确的领导，具有政治正确的先在前提。

　　二、温岭民主恳谈的现实意义

　　经过十余年的发展，温岭民主恳谈创造了很多奇迹，对当地的政治实践起到了积极的推动作用，对其他地区也具有参考和借鉴价值。温岭民主恳谈的政治实践具有以下几个方面的现实意义。

　　（一）激活基层人大的权力

　　温岭市参与式预算实践起到了促进人大制度改革、健全人大职能权限的积极作用。2005年7月，温岭市新河镇试行参与式预算，即公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与预算审查监督。在参与式预算中，人大代表和群众直接参与政府的年度预算编制，并对其实施加以监督。自此，民主恳谈与人大工作结合起来，成为一种群众自觉参与民主决策、民主管理、民主监督的新型基层民主形式，有效地激活了基层人大的功能，将基层人大的法定权力落到实处。

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大具有选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府的监督权，政府预算应由人大审查批准并监督实施。但在实际运行中，人大权力被虚化，几乎处于监而不管和无法管的境地，处境极为尴尬。相对而言，政府权力不断膨胀，侵占了人大的部分职能。由于体制方面的原因，人大与党委、政府的关系一直没有理顺，财政预算往往由政府部门提出，人大审议表决多流于形式。过去温岭市的乡镇人代会一般安排一天到一天半的时间，除了预备会议、听取大会报告外，有时还要选举，剩下审议的时间不到半天，代表审议预算几乎没有涉及。现在把民主恳谈这种新型民主形式引入人大工作，既能够赋予民主恳谈以合法性，又可以通过引进新因素平衡人大与政府之间的关系，促进人大预算审查监督由程序性向程序性与实质性并重转变。民主恳谈不仅使政府预算更加民主化、科学化，还激活了人大的功能，强化人大与政府的监督与被监督关系。

　　（二）提高党和政府的政治威信

　　在当前我国轴心辐射型的国家治理模式中，权力由中心向边缘辐射是其显著特征，政治体制具有自上而下的压力性。不同级别的国家权力层层向下施加压力，下达的各种任务最终都要通过基层政权完成。这些任务包括提供公共产品和公共服务。农业税的取消减轻了农民负担，但也导致乡镇基层政权因财政恶化更加无力提供公共服务，从而加剧了基层政权的合法性危机[3]。由于传统的行政体制赋予民众的话语权有限，民众的真正需要往往与政府官员认为应该提供的公共服务有很大差别，并且由于阶层分化在农村已经出现并日趋稳固，社会经济精英对公共服务的提供掌握了更强的话语权。这些状况对于基层政权的权威提出了严峻的挑战。

　　温岭民主恳谈的开展可以视为改变这种状况的有益探索。从民主建设的逻辑起点看，温岭民主恳谈没有首先选择民主选举，而是首先选择民主决策、民主管理、民主监督。它提出了民主政治建设新的切入点和模式，这种模式可以概括为治理型模式[4]。在此种模式下，民主恳谈将基层政府的既有权威和合法性作为前提肯定下来，将注意力转向政府过程，在行政过程中吸纳民众参与，从而提高政府决策的合法性和政策执行的有效性[5]。从实践效果来看，民主恳谈起初作为一种对话机制，加强了干群联系和交流，使普通民众将其意见和意愿直接表达出来，拉近了基层党委和政府与民众的距离，缓和了干群关系。开展参与式预算之后，民主恳谈不仅是一种对话机制，而且开始被纳入公共政策制定过程。民众参与公共政策制定，掌握了更大的话语权，直接影响财政预算。例如，2010年温岭市各职能部门的预算资金被预算恳谈会有效调整了2亿元[6]。民主恳谈取得的成效使温岭民众意识到，他们已经参与到了政权体系，在政策制定中享有更大的发言权，在财政资金这块蛋糕的分配中获得了更大的收益，实现了自己的实际利益。民众对党委和政府感到满意，势必增强对于基层政权的认同，使党委和政府的政治威信得到提高。

　　（三）对公民进行民主训练

　　发展协商民主必须培育民众的公共理性，即其参与政治、表达意见时的公共利益立场。协商过程应该以理性为基础，理性是保证协商过程能够合理趋向共识并诉诸公共利益的关键条件[7]。在协商性的民主恳谈实践中，参与者通过平等的交流协商，能够在听取他人意见后修正自己的最初意见，并站在公共利益的角度考虑问题，最终大多能够达成一致意见。

　　温岭市泽国镇的参与式预算协商模式采用乒乓球摇号的随机抽样方式，按照2‰的比例从全镇18岁以上的人群中随机产生民意代表，就政府首先选出的事关民生问题的城建项目的重要程度，填写经过专家组可行性研究设计的民意调查问卷，对优先投入的项目进行排序，表达自己的意见。民众直接参与城镇建设项目资金预算安排的决策过程，在恳谈前后对很多主要项目的打分有了重大的改变。由此可见，民主恳谈过程对于民众的公共理性和公民意识具有引导和塑造功能。 　　（四）降低政策执行成本

　　公共政策是公共权力为达一定目的而制定的权威性的社会价值分配方案。其能否发挥作用取决于政策执行的效率和效果，而政策能否得到有效执行取决于公众对政策的认同和接受程度，取决于作为政策制定者和执行者的政府在民众心目中是否具有合法性。因此，要提高政策执行效率，降低政策执行成本，必须在夯实政府权威的合法性基础上增强社会公众对政策的认同[8]。民主恳谈通过加强对话和开放政策过程，增强了民众对基层政权的认同，提高了基层党委和政府的政治合法性，也增强了公众对于基层政权制定的公共政策的认同。民主恳谈使政策更加贴近民众的真实意愿和利益，提高民众对于政策的认同度，从而降低政策执行的阻碍，使政策执行更加顺利。

　　三、温岭民主恳谈的局限

　　温岭民主恳谈实践十余年来取得了很大成效，得到了广泛关注，学术界和媒体将其视为一种新型的民主形式。尽管如此，温岭民主恳谈在实践中仍然存在一些局限，能否突破这些局限并解决这些问题关系到它的发展前景。

　　（一）参与式预算可能导致预算民粹主义

　　在参与式预算恳谈会上，民众就财政预算资金如何安排相互讨论协商，最终达成一个让各方都比较认可的初步方案，或民意代表提出的意见被恳谈会召开者接受，这是理想状态下的预算民主恳谈的结果。但是，一个事实应该引起注意，农民参与政治具有“过度重利性”[9]，民众关心的往往是与自己切身利益密切相关的议题。民众因关心自己切身利益而参加民主恳谈，他们在恳谈会上主要关注预算支出资金的分配，而对于如何实现预算收入的预定目标鲜有关注。

　　如果社会经济发展形势良好，分利行为尚不至于出现大的问题，其导致的政治生活分歧可以通过“切蛋糕”来调整。但是，一旦经济发展速度降低，政府财政收入下降，分利行为就极易引发一些不稳定因素。2008年，温岭市泽国镇财政总支出为1.35亿元，只完成年初预算的54.1%，各项支出基本未完成。如果预算支出已经通过了民主恳谈却最终没有完成，那么民主恳谈只不过是向民众许诺了一张空头支票。这会导致民众对民主恳谈的信任危机，进而威胁基层政权的政治威信。另外，相比于社会公众，地方的社会经济精英拥有更大话语权和影响力，他们更容易组织起来形成小群体影响政策过程。因此，不排除他们组成强势的分利集团在恳谈会上排挤社会大众的利益主张和需求，使弱势群体的处境进一步恶化的可能。

　　（二）民众的参与仍然有限

　　温岭民主恳谈一度激起了公众参与政治的热情，但公众主要关注与自己切身利益密切相关的议题。此外，温岭民主恳谈秉持自上而下推动的路径，在实践和探索中过于拘谨和慎重，严重影响了民主恳谈的深化。中共温岭市委下发的规范性文件明确规定民主恳谈主题要由党委和政府确定，普通公众无法对议题确定发挥任何实质影响。因此，民主恳谈目前主要还是一种决策前的“听证会”，民主恳谈的结果并非决策本身。民主恳谈虽然已经与人大工作相结合，但其目的并非为了深化民主恳谈，而主要是激活基层人大的职能[10]。如此看来，民主恳谈的地位非常值得怀疑，公共政策的最终决定者仍然是党委、政府以及人大，甚至民主恳谈的组织者没有采纳公众的建议和意见，都没有向公众反馈和解释的义务。

　　由此看来，虽然民主恳谈经过深化开始走向制度化，但其基本作用实质上仍然是最初的对话机制，人民群众参与决策的意义仍然十分有限。从民主恳谈的召开到民主恳谈的结果，公众参与的广度都存在相当大的局限。这个问题的存在严重影响着民主恳谈的实践效果和深化发展。这甚至会让我们产生这种怀疑：民主恳谈到底是不是一种协商民主形式，还仅是一种汇集民意的方式？

　　（三）民主恳谈运行成本过高

　　民主恳谈是一种新型的民主尝试，在恳谈会的领导、组织、监控、运行等各方面都需要投入相当大的人力、物力和财力。温岭开展的民主恳谈，每次都要花费上千元甚至上万元。2005年，温岭市泽国镇开展预算民主恳谈试验大约支出了8万元费用。这样的试验在泽国镇举行了两年，此后便不再举办。这笔费用对于温岭市这样一个财政状况良好的地区来说已经是一笔不小的开销，而对于贫困地区来说，这是基层政府难以承受的沉重负担[2]。如果民主恳谈要付出如此高的成本，那么其深化和推广将会受到很大阻碍。在我国这样一个民主文化并不浓厚的发展中国家，让地方政府频繁出资实践民主恳谈将是难以想象的。

　　四、推进民主恳谈的制度化

　　作为一种推进基层协商民主政治建设的尝试，温岭民主恳谈在协调基层政权与社会公众之间的关系、处理一些事关群众切身利益的公共事务等方面取得了突出的成绩。从探索政治体制改革、加强民主政治建设角度来看，尽管民主恳谈存在各种局限，但是我们应该积极肯定其成就，并更多地从建设性角度对其进行审视。由于民主恳谈尚游离于现有制度框架之外，没有一个明确的法定地位，缺乏制度性保障，在运行中存在较大的随意性，人亡政息的隐患一直没有得到彻底解决，我们不宜过高估计民主恳谈的意义。

　　民主恳谈在其产生之后的若干年时间内，主要是作为党委和政府在决策前体察民情、汇集民意的一种工作方式，而非一种决策机制。它对于既有制度安排和权力结构没有任何冲击和影响，这是它能够迅速被各级党政机关接受和推广的根本原因所在。这一点既推进了民主恳谈迅速发展，也限制了其进一步发展。如果民主恳谈只作为一种汇集民意的工作方式存在，那么它对于加强基层民主政治建设的创新意义非常有限，更毋论成为一种新的民主形式。如果温岭民主恳谈要取得进一步发展，它就必须从游离于既有制度体系之外转而走向制度之内，寻求更强的合法性，同时实现自身的制度化。

　　深化民主恳谈必须找到突破口。民主恳谈与基层人大相结合，以民主恳谈激活基层人大，同时使民主恳谈从制度外走向制度内，把这一具有原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道[4]。民主恳谈与人大工作相结合提供了一个很好的思路，两者在功能和运行上存在不少相似之处。如果仅将民主恳谈局限于一种决策前“谈而不决”的程序，那么它的发展前景十分有限。因此，要推进民主恳谈的制度化，让它在基层公共事务决策中发挥更大作用，为社会主义协商民主的不断发展完善和世界范围内的民主实践贡献独特力量。