正确认识协商民主的功能价值

　　中图分类号：D902 文献标识码：A 文章编号：16723163（2013）04001505

　　协商民主和其他形式的民主一样，既非一无是处，也非无所不能。本文试论协商民主相对于其他民主模式而言所具有的独特优势，同时对协商民主的局限性作一简单介绍，以帮助人们正确地认识协商民主的功能价值。

　　一、基本价值

　　学术界普遍认为，协商民主的概念是美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫?毕塞特在1980年首次提出的[1]，从此以后协商民主在全球范围内成为政治学研究的热点，并迅速在中国引起了热烈反响。为什么协商民主会得到如此广泛的重视，这与它重要的政治功能和时代价值密不可分。

　　近代以来，随着工业革命的推行，西方传统社会的等级结构被破坏，金字塔式的身份地位秩序遭到瓦解。中国自改革开放以来，随着市场经济的发展，社会结构多元、利益多元、价值多元等趋势日益突显，多元化造成的社会冲突和分歧，呼唤着协商民主机制来协调关系、化解矛盾。这或许是人们重视协商民主的最主要原因。此其一。

　　当今世界，社会发展日新月异，知识信息呈爆炸式增长，任何人要解决纷繁复杂的社会问题都难以单独完成，都需要寻求协作和帮助，沟通、对话、讨论、进行理性地交流是人们集聚智慧的重要方法。显然，公共事务的复杂性也需要协商民主的广泛应用。此其二。

　　随着时代的发展，平等、自由的观念得到了中外民众的广泛认同，人民群众的政治参与意识日益强烈，可以说民众的积极表达愿望、参与愿望、知情愿望、监督愿望，一句话即民众当家作主的愿望同样催促着协商民主的深入发展。此其三。

　　与民主相对应的是专制，权力专断是古往今来的政治通病，特别是在一个法制相对落后的国度，行政自由裁定权异常膨胀。协商民主对控制行政权力、强化行政责任具有重要意义。此其四。

　　民主的历史既包含着对专制统治（或家长制政治）的否定，也包含着对多数暴政的批判。近代以来选举民主显然已经成为民主的主要形式，选举民主遵循“少数服从多数”的原则，这种形式确实具有技术意义上的优越性和快刀斩乱麻的决断力，但真理有时不在多数人手里。表面上看选举民主一人一票、票值相等，似乎比协商更具平等色彩，但投票忽视了智力和德性差异，试想如果一种意见低俗堕落、荒诞错误，但多数人喜闻乐见，这样“多数原则”造成的结果简直就是罪孽。此外，投票过程的复杂性往往超出了我们的想像力，特定情况下选举民主可能演变成“少数决定多数”的民主悖论。像“孔多塞投票悖论”、阿罗“不可能性定理”等都证明选举民主存在严重的缺陷。[2]一些学者甚至断定选举有时都不如“抽签”那样公平合理[3]。实行选举民主肯定有部分人的愿望无法在投票结果中体现，况且少数派的权利也应得到应有尊重已经成为现代民主制度的基本共识。多数原则还容易造成缺乏精英的专业或沦为普遍的无知和短见[4]。所有这一切都要求有一种新的机制或形式来弥补选举民主的不足，协商民主正是具有这种功能而受到政界和理论界的极力推崇。此其五。

　　此外，通过民主协商，不仅有利于解决分歧，维护民众利益，还能为经过协商而形成的公共政策赢得更多合法性支持，培养公民的权利意识、责任意识和其他公民美德。

　　二、比较优势

　　推崇协商民主的理论家、特别是西方一些协商民主论者，他们将支持协商民主的原因归结为协商民主比历史上出现过的各种民主模式更完善、更有效。在他们看来，理性的主张应当成为民主政治的组成部分，完善成熟的主见远比简单的票决机制更科学，决策质量应该成为民主规程的核心，政治理性与公共辩论、充分协商密切相关，增强论证的合理性对于寻找解决公共问题的最佳方案至关重要。

　　这里涉及到了协商民主的本质内涵及其与其它民主模式相比所具有的比较优势。协商民主的核心观点是：民主过程（程序和制度）应该建立在理性的政治判断的基础上，所谓理性就是经过审慎思考、充分协商、公开辩论而形成的精致合理的思维方式和行为方式。协商民主，广义言之，就是通过自由平等的政治主体间的充分协商达成理性的共识、进行科学的决策。这里，政治参与者都愿意按照事物的是非曲直进行理性判断，而不是以投票箱或多数人统治为政治合法性的标准，甚至要求人们以公正的理性表达方式来替代自私的利益表达方式，这种民主模式通过导入协商要素去提高民主生活的质量并改善民主的结果，追求政治的真和善。所以说，协商民主是一种“最好”的民主程序，它的关键目标是通过协商把各自偏好转化为支持公共审议和检验的政治立场。

　　简单阐述协商民主的本质内涵后，我们不难看出它与至今形成的许多民主模式有很大不同。自西方文艺复兴运动以来，民主理论经历了共和主义、自由主义和马克思主义三大主要学派（有的学者还将共和主义和自由主义再分为保护型和发展型，因不是本文研究的范围所以这里不作区别对待），它们对民主的发展均作出了一定的贡献。共和主义对君主、国王的权力表示怀疑和敌视，他们认为公民的自由直接取决于自治政体，在这种政体中参与至关重要，自由和参与密不可分。但是，共和主义的局限是，如果国家权力高度集中，公民又缺少美德和制约，加之政治制度不力，将如何确保那种参与式政治有序运行。

　　自由主义思想家的核心信条是：国家的存在就是为了保护公民的权利和自由。因此，要对国家权力进行合法限制，强调国家与公民社会分离和多权力中心的重要性，强调宪政和法治的重要作用。然而，自由主义的主要薄弱环节是把市场视为“非权力的”协调机制，忽视了经济要素在民主政治中的重要作用，因而其公民形式上的平等、自由，实际上都是虚无飘渺的。

　　透彻分析这一问题的是马克思主义理论的核心所在。马克思主义批判了以生产资料私有制为基础的经济权力的集中，把重构公民社会、改变生产关系作为发展民主政治的前提条件，强调自治不受资本损害才能实现国家的“非人格化”（中立）。当然，马克思主义受时代限制对未来社会主义民主（人民民主）的真实图景没有具体描绘，只是它的基本原理和世界观、方法论对我们今天发展民主政治仍具有重要指导意义。 　　即使很多人赞赏的古希腊广场式的古典民主（公民大会），那也只是在城市国家的背景和“单一社会”的条件下产生的。在雅典，妇女和外来人被排除在政治参与之外，这使当地成年男子有条件来履行其“天赋权力”，也减少了社会分殊化引起的政治规模问题。正如韦伯所说：直接参与制度只有“成员有限的联合体中”才能实行，“在这些联合体中，相关成员具有相同的观点、技能水平和社会地位，他们面对的行政功能是简单而稳定的。”[5]韦伯的评论是很有说服力的，事实上当今世界价值多元主义使社会上的各种分歧如此深刻，以至于传统的直接民主观也显得经不起批评。英国当代政治学家戴维?赫尔德这样看待以往的直接民主，他说：“在这个世界中，不仅维特根斯坦（Wittgenstein）、弗洛伊德（Freud）、艾米纳姆（Eminem）和我们本地的共同体成员具有同样的生活观念，而且所有阶级和集团冲突的基础业已消失，否则，直接民主本身就不是一种值得一试的事情。”[6]即使是参与型民主如何保障它自身存在的条件也是一个未解难题，因为参与的增加并不能保证参与质量的提高，参与本身是否会形成一致的、可取的政治结果显然毫无把握，相反，“在人们不能真正运用权力的时候而给予其权力是有问题的。……有时，刺激大众可能更易导致煽动行为。”[7]看来，人们不得不建立一种促进不同观点之间辩论竞争、协商讨论、求同存异的制度，而这正是协商民主的主要功能。

　　事实上，人类有史以来所尝试过的民主模式都存在着一定的局限性，在共和主义和自由主义传统中，政治重点关注统治者的事务或政府的领域，这种政治观当然是狭隘的。民主的本义是人民当家作主，这个简单的词语因为实践中存在着大量的难题因而被许多民主学家和政治家“修改”得七零八落、面目全非。古典参与型直接民主随着民族国家地域和人口的扩大而失去了存在的社会条件；共和主义在强化统治者对被统治者负责并扩大民众参与公共生活时，政治一方面怕统治专制抬头，另一方面又怕民众欲望的无度和见识的短缺、无知；这导致了一些人认为民主是极度危险的、错误的，另一些人认为必须通过宪法机制对民主范围进行审慎地界定并对其进行制约、监督，自由主义民主应运而生；柏拉图就是对民主极度担忧的人，而麦迪逊、熊彼特则是这里所说的另一些人的代表，他们把民主理解为保护公民防止统治者及彼此伤害的工具，或者认为民主是确保一种政治结构的存在以产生熟练且负责任的精英来做出重大公共决策的手段。这样，西方当代民主从目的变成了工具，不论是代议制还是直接民主，不论是法治还是选举，其民主形式无非是个人冲突，名人政治，口水政治，赤裸裸地个人野心和自私自利……究其原因，主要是政治人物养成了一种“媚俗”的坏习惯，做事没有独到的政见、远见，只看民调行事，多做多错，不做不错，不做就没人骂的这种心态弥漫于高层官场。政治人物必须每天和演艺名人搏版面拼时段，像明星一样作秀，讲壮观的漂亮空话。特别是到了近现代，知识分子已被体制化和驯化，整天只听到公民团体里右派民粹的噪声，理性进步的声音日渐稀少、且多数已被边缘化。[8]

　　可见当代欧美民主政治日益肤浅，领导人日趋平庸，政党间相互拆台导致“否决政体”甚嚣尘上，民众对这样的民主政治日益冷漠，投票率持续下降。难怪熊彼特断言民主政治的过程不过是选民定期选择领导人的一种方法，或者说是精英人物面对弱势的、易受影响的选民所展开的一场争斗。也难怪韦伯将代议制民主视为具有恺撒主义倾向的公民投票选择领袖。我们必须对当代西方代议制选举民主进行深刻反思，要打造一种新型的参与，这种参与让民众有更多的真实的权力，同时有利于民众有机会深入地行使他们的权力，协商民主正是这种新型的直接参与民主，它与传统的直接参与民主大为不同。选举或票决是集合个人偏好来产生输赢的行为，协商必然是寻求全局的、长远的、务实的理性决策。个人偏好只影响个人利益，因此那种遵循市场法则的消费者选择是可行的，但公共决策会影响他人或全局利益，不能用市场消费行为即集合个人偏好来定夺，它只能用健全的公共理性来塑造――接受公共辨认、质询和协商。如果不把公共决策简约为个人偏好之集合，那就必须用协商民主来弥补选举民主之缺陷。

　　三、不足之处

　　协商民主主义者坚持理性原则，有时在现实面前显然过于抽象或理想化。因为，在公共问题上的取舍，人类永远不可能完全一致，价值上、文化上的不相容和理解上、认知上的偏差是人类政治所固有的，不能指望一个利己主义者通过协商就会转变成一个利他主义者，也不能将所有的冲突都归结为利益多元或道德分歧，更不能把价值对立简化为利益不同之结果。现实生活中，协商对话者不一定因自身缺乏理性、盲目自利或愚不可及而达不成一致意见，相反参与协商者也许具有可靠的理由而不打算转变立场，这就与协商民主寻求更好的一致的集体判断产生较大落差。即使是经过民主协商而普遍同意的公共决策，其合法性还是值得进行深入细致分析的。那种基于传统权威而同意的、囿于现实利益而默认的、迫于时务而服从的，被称之为接受合法性；而中立主义者更推崇那种对“普适价值”表示认同的公正合法性。部分协商民主论者的局限性在于：它执着于中立主义的抽象的理性原则，坚持通过协商达成一致的集体决策，而对于现实中不可实现的协商理想如何把握缺少理性支撑。

　　协商民主在面对诸如“先有鸡还是先有蛋”之类的问题时永远协商不出什么结果来。现实生活中，总有一些问题存在着不可消除的价值冲突或道德分歧。如在效率和公平之间我们必须取舍时如何选择？学校宗教教育的合理限度在哪里？死刑、堕胎和安乐死等是否应该合法？对失业者提供福利的恰当水平把握在什么度上既不鼓励懒惰又体现人道关怀？“德”与“才”孰先孰后至今争执不休。凡此种种，协商民主不仅无助于说明如何处理这些问题，而且恰恰是其要求达成一致立场的公共理性概念本身必然引起争议。

　　协商民主在坚持理性原则时，面对一些“协商异化”现象总显得无能为力。如有人想方设法利用规则阻碍协商，制造假象迷惑公众（而公众一时不明真相容易受骗上当），依赖既有的强势资源以强凌弱，营造悲情博取同情，佯装糊涂不想倾听他人意见，有意拖延使协商无休无止，用沉默、打断发言、霸占议程表示异议，不顾现实条件漫天要价，编造协商的语言游戏，花言巧语蛊惑人心等，诸如此类不靠谱的行为，使协商民主的功能价值明显弱化。 　　协商民主强调理性的论点也可能会使其陷入协商理性单一模式的危险。因为任何政治主体习以为常的推理方式都是特定历史、文化和社会实践与认同的产物，所以协商的方式是多种多样的。现实中的人都不可能对自身所处的特定环境视而不见而采取一种绝对中立的不带感情色彩的立场。如果总是追求绝对理性的规则可能会有意无意地压制不同意见，从而使一些人被边缘化进而陷入沉默的危险。我们不能像中立主义者期待的一样将协商的理想寄托在乌托邦式的设计中，生活的本质就是一个分歧解决了新的分歧又产生了，如果固执地坚持公正中立的理性论点，那就会陷入道德绝对主义或理性原教旨主义。合理的办法是我们必须学会面对分歧去生活，各方遵循“互惠原则”，摒弃零和博弈，寻求各自立场的会合点，探讨彼此都能接受的理由。民主协商首要的也许是唯一适用的原则是“永远倾听对方的声音”，构造一个不需放弃他们的社会和文化认同、并有效代表各种不同社会群体的“共融政治”。不过这样一来，协商会不会陷入一种自说自话、无休无止的争斗之中，这也许是协商民主自身无法解开的死结。

　　四、发展前景

　　当然，协商民主理论也在批评和赞誉声中不断的发展完善。越来越多的协商民主论者接受理性形式多样性的观点，同时协商民主论者认为并非所有公共理性形式都是同等有效的，如果政治决策需要通过其产生过程得到合法化，那么就应该区分强制性同意和非强制性同意的区别，即上文提到的接受合法性和公正合法性的区别，而后者才是协商民主倡导的走出社会冲突泥潭的正确方向。

　　许多协商民主论者认可协商并不必然能够改变人们的原有价值偏好，协商也不可能让所有人脱离利己主义价值观念。协商民主不是想阻碍人们追求自己的利益，而是坚持认为合法性必须是所有各方认可同意或可以接受的。协商民主就是让人们厘清自利主张和符合公共理性的集体判断之间的区别。

　　至于协商过程中的一些异化现象应该说在所有民主模式中都会存在，或者说任何公共理性模式都可能被操纵利用。比如，有的人发挥意识形态功能支持既有的规则体系，有的人利用人们求变的心态推销一种反传统的非主流价值。协商民主就是让人们认清真正中立的公共理性和被扭曲的公共意识之根本区别。

　　总之，协商民主对民主的制度结构提供了一些重要且新颖的见解，它使民主思考进入了新的轨道。协商民主丰富了既有的民主程序，提高了民主生活的质量，改善了政治参与的性质和形式，它将合法性的一种创新概念置于民主政治的核心地位。无论是我国人民政协的政治协商制度、基层的民主恳谈会，还是国外的“协商性民意测验”、“协商日”、“公民评议会”乃至建立一种资助协商机构活动的公共基金等，都为现代民主增加了协商的成分。

　　在中国，协商民主已经被主流意识形态认同，并将其作为与选举民主并行不悖的一种重要民主形式。中国共产党倡议“要完善协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，这雄辩地证明了共产党人始终高扬人民民主的光辉旗帜。中国是一个有着优良协商文化传统的国家，当西方世界在近二三十年对协商民主进行理论探讨时，我国人民政协协商民主的实践已经走过了60多年的历史，我们完全有理由在协商民主方面建立起超越西方世界的理论自信和实践自信，走出一条具有中国特色的协商民主道路。

　　至于如何推进中国协商民主广泛、多层、制度化发展，不是本文研究的重点。笔者想强调的是：“广泛发展”既然包含协商主客体不断扩展的核心内涵，那么不可忽视的是，港澳台同胞、海外侨胞如何囊括到协商主体中是一个值得研究的课题，好在这项工作已经引起了学者的关注[9]。“多层发展”除了从政府层面到社会层面、从组织机构到公民个体、从中央到基层的视角外，还要重视全球化视角下协商民主的发展问题，把理性协商应用到外交关系中，进而争取主导国际性协商民主的正确方向。“制度化发展”，最重要的要从制定原则性的协商规程向可操作的实施细则迈进，把我国人民政协的政治协商纳入法制化的发展轨道。

　　当然，要制定操作性强的协商民主实施细则，是一项难度较大的理论工程和实践工程（不过理论上是可行的），它涉及到为何协商、谁来协商、协商什么、在何处协商、何以判断协商成功等一系列基本问题，而正是在这些问题上理论界仍然存在着许多分歧。比如，中外理论界大多承认分歧是政治生活的永恒特性，但有人觉得分歧不会一成不变，可以通过协商来转变人们固有偏好；也有人认为分歧无法完全消弭，只能通过多样化的论证实践找到参与者相互调解的模式。还有人认为这两种观点都存在问题，一些现实情况显示：人类价值分歧是如此深刻，一些深层次的道德分歧只能通过公平的票决机制来决定取舍，这又使协商民主滑向了选举民主的阵营。虽说票决只是在理性无法决断的地方才成为一种替代选择方式，但协商终究还不能彻底取代多数票决机制而成为决策程序，难怪西方一些学者把协商当作通向权威性集体决策（即选举民主）的跳板，协商民主被描述为以选举为间隔的公共协商的连续过程[10]。

　　综上所述，协商民主究竟是丰富和发展了现代代议制民主的基本要素，还是从根本上改变了现代代议制民主模式，成为另一种新的民主范式，仍然是一个需要探讨的问题。对于协商民主的协商还将继续，未来的乐章只能通过实践来谱写。