论行政改革权

我国的行政改革是在中国共产党的统一领导下，在宪法和法律规定的原则范围内，对  行政机构的法律地位、行政权力、管理职能、行为方式以及与之相适应的机构设置、人  员编制和行为规范的调整和变革。建国以来，我国进行了多次行政改革，但与预定的目  标均有很大的差距。对此，理论界进行了较为全面、深入地探讨，取得了一些可喜的成  果。这些成果对进一步深化改革具有一定的指导作用。但笔者认为，在所有的这些讨论  中忽视了行政改革过程首先必须解决的一个重大理论与实践问题，即行政改革权问题。  行政改革涉及到行政机关与党和其它国家机关的关系、行政机关的内部设置、行政机关  的运行等一系列问题。不同问题的位阶不同，因此，改革权的归属也就不同。这样，才  能确保行政改革的权威性、统一性、严肃性。
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　　有学者把我国建国以来所进行的多次行政改革分为3个阶段：第一阶段是80年代以前的  摸索阶段。这一阶段的改革是在计划经济体制下进行的。从改革的任务和目标的确定到  实施的步骤和方法，基本上是靠经验指导的，改革的成效不大。第二阶段是80～90年代  的政策和科学理论指导阶段。这一阶段主要依据1988年国务院提出通过的“三定方案”  进行，改革明确了各部门的职能权限、机构设置和人员编制。第三阶段是90年代至今的  法学和科学理论指导阶段。一方面，行政管理学等理论研究逐步深入并指导行政改革的  进行；另一方面，开始认识到法律，特别是宪法、组织法对改革的规范作用。但是，行  政改革权问题始终未能引起人们的注视，以致在改革的过程中出现了一些不合法、不合  理甚至混乱的局面。具体表现在以下几个方面：
　　1.党政关系处理不当，导致以党代政行使行政改革权。我国宪法序言规定“中国各族  人民将继续在中国共产党的领导下，……坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度  ”。这确立了党在行政改革过程中的领导地位，符合我国社会主义性质。但是，在实践  过程中，如果党政关系处理不当，就会产生一系列的新问题。因为，党在改革中的作用  应该是依法对行政改革进行指导和监督，而不是包办和替代。但是，实际上党组织不经  法律程序干预政府行政改革的事情时有发生，如不经法律程序在改革中强行干预机构设  置和人员编制、以党的决议代替政府的改革决策等。同时各级党组织也一度设立了与政  府部门重叠的工作部门，直接指挥和管理行政改革事务，形成党政两套机构共同领导行  政改革、共享行政改革权的局面。既削弱了党对改革方向的总体领导和对改革全过程的  有效监督，又使各级政府应有的职能得不到很好的发挥，延误了行政改革的进程。此外  ，我国实行的是党管干部的原则，各级政府领导的使用，由党委决定。这样，在改革中  ，党实际上通过对干部的任免间接支配着行政改革权。因此，党政不分对于行政改革权  归属的合理划分极为不利，不理顺二者关系，改革难以顺利进行。
　　2.行政改革权的行使缺乏法律依据和有效制约。在行政改革过程中，立法机关没有制  定相关的法律对行政改革权进行界定、划分及确定其归属。因而，行政机关行使行政改  革权缺乏必要的法律依据和法律授权，使行政改革权的行使处在一种无序的状态，这种  状态极易导致行政改革权的滥用。立法机关和司法机关也无法对其进行有效的控制与监  督。具体分析如下：
　　(1)行政改革的首要价值目标就在于建立一种更合理的秩序。因此它必须首先考虑建立  一套行政改革权运行的规则，以防止行政改革权的失控。如果行政改革权无规则、无秩  序地运行，势必对人民、国家和社会构成威胁。而我国目前行政改革权的运行正是处于  一种无序的状态，作为规范和控制行政改革权最直接、最有力的行政组织法还存在较大  缺陷。主要表现为：1)基本的行政组织法中未规定行政组织法定原则。既没有明确行政  机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对行政组织的规制  权限，行政机关运用行政改革权设定机构和职权的许多行为都缺乏法律依据。行政改革  中，立法机关和行政机关各自权限的作用范围没有明确的规定，人大对行政改革的介入  权很小。2)行政组织法体系不完善。我国行政系统是由纵向不同层级和横向不同部门的  各种行政机关组成的，特定的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行的中央政府  和地方政府组织法过于单一，规定也过于原则性，因而无法对不同类别行政机关的设置  和职权作出明确、具体的规定。而这些规定恰恰是明确行政改革权的归属所必需的。3)  现行许多关于行政组织的立法层级偏低。我国宪法明确规定，涉及国家机构的立法应由  全国人大以基本法律的形式制定和修改。如国务院行政机构设置和编制管理等重大事项  ，其变化与否，如何变化，决定权应在人大。然而事实上在国务院组织法中没有做出类  似规定。而只是由国务院发布了一个《国务院行政机构设置和编制管理条例》，来决定  此类问题。这种立法层级显然偏低，把本应属于立法机关的改革权，拱手让给了行政机  关。
　　(2)行政改革过程中，立法机关与行政机关的关系不能充分体现宪法原则，行政机关权  力过大。我国宪法原则上规定了行政机关由权力机关产生，并受其监督，但是根据地方  组织法的具体规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，可以设立必要的工  作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、  减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。省、自治区的人民政府在必要的时候  ，经国务院批准，可以设立若干派出机关。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政  府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民  政府批准。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批  准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上  一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。这样，各级行政机  关设立机构、设置职权、确定职责等，都不受权力机关的控制与监督。
　　(3)立法机关和司法机关没有形成对行政改革权合理、有效的制约。从立法机关角度来  说，我国宪法虽然明确规定了全国人民代表大会及其常务委员会处于最高监督地位，但  是由于法律规定过于粗放，加上几十年来形成的习惯，人民代表大会监督在实践上有责  无权，往往徒有虚名，流于形式。加之，我国的行政改革主要是依靠政策指导来进行的  ，政策往往在执行过程中会形成与既定法律的矛盾。当这种矛盾产生时，政策常常以某  种冠冕堂皇的理由抹杀法律的权威性，甚至出现“先改革后立法”的现象，这种现象使  得行政机关在行使改革权时缺少明确的法律、法规授权，这必然导致法律监督缺位，使  改革受挫。从司法机关角度来说，行政改革必须要有司法保障。对于行政改革权行使违  法或不当，司法机关应该有权进行司法审查，追究违法主体的相应责任。但实际上，一  方面人民法院对于行政诉讼的受案范围只限于具体行政行为，而不能涉及抽象行政行为  即行政立法行为，范围明显偏窄。另一方面司法独立未完全实现，司法机关在经费、人  事上受制于同级政府，独立性受影响。因此，总的来说，司法机关对于行政改革权的监  督作用也是非常微弱的。
　　3.中央与地方之间权力划分不当导致行政改革权划分不明确。中央与地方之间权力的  合理调整和配置，不仅是我国行政改革的重点和难点，也是合理确定行政改革权归属要  解决的一个关键问题。科学合理的职权划分决定着中央与地方政府两级调控体系的形成  和完善，决定着中央与地方政府的职权范围，决定着行政体系和机构改革的成败。但长  期以来在我国行政改革中，中央与地方之间缺乏明确的职权划分，在实践中主要依靠政  策调整，缺乏法律依据，因而随意性很大。行政改革始终难以跳出“放权——收权——  再放权——再收权”的怪圈。宪法对中央与地方职权划分作出了原则性规定，宪法第3  条规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的  主动性、积极性的原则”，同时第89条规定“国务院统一领导全国地方各级国家行政机  关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。但是  根据地方组织法的规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干原则，可以设立必要的  工作部门。各级人民政府的厅、局、处、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，  由本级人民政府报请上一级人民政府批准。组织法本身并没有规定行政机关必须设立哪  些职能部门，职能如何划分，一切由各级政府根据“工作需要”而定。国务院组织法和  地方政府组织法虽然分别规定了中央与地方各自的职责权限，但是过于简单，可操作性  不强，而且对于二者共同享有的权限缺乏明确的划分。这样，在实践中中央与地方既没  有各自的行政改革权的明确划分，中央也必定会缺乏明确的法律依据而无法对地方改革  权进行有力监控，因而无法实现改革的统一协调。
　　综上所述，在我国以往的改革中，由于从整体上缺乏有力的法律与制度保障，党政关  系，立法、司法与行政的关系，中央与地方的关系又都处于一种复杂、交错、不确定状  态，使得行政改革权处于法律缺失和主体不明的困境，对于我国行政改革的顺利进行极  为不利。为此，我们有必要对行政改革权进行合理的界定、划分，并确定其归属。
　　　　　　二
　　合理确定行政改革权的归属是行政改革顺利进行的基础。要解决好这一问题，必须处  理好党政关系，使党对行政改革的领导依法、合理的进行；必须处理好立法机关与行政  机关的关系，立法机关要制定法律来规范、确定行政机关的行政改革权，行政自由裁量  权也应以法律加以规范；必须处理好中央行政机关与地方行政机关之间的关系，明确各  自的行政改革权限和共享权限。具体来说：
　　1.要解决以党代政、党支配行政改革权的问题。党政关系应当是一种宪法和法律关系  。邓小平同志曾经指出，法律范围内的问题应当由国家和政府管，由党管不合适，党干  预太多，不利于在全国人民中树立法制观念。江泽民同志也指出：“我们绝不能以党代  政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定  要遵循法治的方针。”具体到行政改革权来讲，一方面由于各级党组织不具备行政主体  资格，因此不应在行政改革中包办宪法和法律规定由行政机关决定的事务。另一方面，  由于行政机关不是党的执行机关，因此，党不应强行干预行政改革中的一些具体事项。  正确处理党政在行政改革权上的关系的方法应该是：一方面，确保党的方针、政策的重  要地位，因为，中国共产党是执政党，它对行政改革的领导是通过其方针、政策来实现  的；另一方面，党对行政改革的领导主要应依靠法律来进行，因为法律比政策更规范、  更成熟、更具操作性。更重要的是，法律的制定和实施，同国家权力直接联系。
　　2.行政改革权的划分应该坚持立法机关依法确定的原则，适当兼顾行政机关的自由裁  量权。“我们现在面临的问题似乎更多的是行政机关在设定组织、编制、结构、聘任公  务人员、配置行政权力等方面的无序状态”。历次改革中，行政部门往往未经法律授权  以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力，造成改革的混乱。这显然是由于  行政改革权没有依法设置造成的。改变这种局面最有效的方法是用法治原则来建立秩序  、减少混乱。法治原则所内蕴的人民主权即民主主义理念“要求一切国家机关的组织或  活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失合法存在的理由”。在我国，人民  授权是通过人民代表大会制定宪法或法律来进行的。因此，行政机关行使行政改革权必  须主要由宪法和法律明确授予，并在其保障下实施，而不能以改革的革命性和行政的高  效性为借口抹杀法律的权威性。