论地方人大及其常委会重大事项的决定权

    一、决定权的性质和特点

    从本质上说，决定权是人民主权原则和我国民主政治国家性质的现实反映，是人民当家作主，对地方国家事务进行管理的重要体现。它作为公共权力系统中的一项重要权力形式，与行政权相比，具有人民性、权威性、自主性、集体性、全局性的特点。

    1.人民性。决定权的人民性是我国国家性质决定的。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这说明，地方各级人大及其常委会的决定权实质上是人民的决定权，是人民利益和意志的集中表达。因此，决定权的人民性规定了决定权行使的范围是关于本行政区域内民众普遍要求和关注的事项，而行政机关的决定权的范围只能限于执行权力机关的决议、决定的有关具体事项。

    2.权威性。决定权的权威性内源于国家权力机关的人民性。宪法第三条规定，人民通过选派代表组成地方各级人民代表大会，作为本行政区域行使国家最高权力的机关，其他国家机关包括行政机关、审判机关、检察机关都由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会的这种法律地位决定了它比同级其他国家机关的地位更高，其依职权做出的决议、决定的效力更大，其他国家机关特别是行政机关作为它的执行机关必须执行它的决议、决定。

    3.自主性。地方各级人大及其常委会是地方国家权力机关，依法独立行使职权。因此，上下级人大及其常委会不是领导与被领导的关系，只是工作联系关系。地方各级人大及其常委会应根据本行政区域内经济和社会发展实际情况以及某一个时期内民众反映强烈的问题，自主地决定本行政区域内的一切重要事务。这说明地方各级人大及其常委会对重大事项所作的决议、决定是创制性的、自主性的，而行政机关对行政管理事务所做出的决定是从属性的、执行性的。

    4.集体性。地方各级人大及其常委会的决定权由人大代表及其常委会委员集体依法行使，而不是由单独的个人独立行使。这是由权力机关民主集中制的原则决定的。权力机关由人民选举产生，整体上代表人民，因而实行合议制，集体行使职权，集体决定问题。同时，权力机关管理的事务都是一些重大事项，需要集思广益，以保证决策的科学化和民主化，因而也需要实行集体负责制。因此，地方各级人大及其常委会的决议、决定都是以全体会议的形式，按照少数服从多数的原则做出的。它与行政机关实行首长个人负责制有根本的区别。

    5.全局性：决定权的全局性包含两个方面：第一，从决定权的内容范围看，地方各级人大及其常委会所决定的事项是对本行政区域内经济和社会发展产生较大影响的事项或是本行政区域内民众普遍关注的事项；第二，从决定的效力范围看，地方各级人大及其常委会的决议、决定对本行政区域内任何地方都有拘束力。同时，在该行政区域内，无论行政机关、审判机关和检察机关，还是社会团体、企事业单位和公民个人，都要遵守它所做出的决议、决定。

    二、决定权的构成要素

    地方各级人大及其常委会行使决定权的过程是一个完整的公共决策的过程。在这一过程中，决议、决定的做出要经过三个阶段：收集信息确定所要解决的问题或所要调整的社会关系的阶段；对事实信息进行筛选，去粗取精，确定解决问题方案的阶段；选择最优方案的阶段。因此，决定权包含三个构成要素或包含三个组成部分：知信权、调查权、处理权。

    1.知信权。知信就是收集、掌握事实信息。掌握事实信息的目的在于确定所要解决的问题或所要调整的社会关系。地方各级人大及其常委会对某一重大事项做出决议、决定，实质上根据一定的价值取向如公平、最佳社会效益等，对所要解决的问题的方案进行优选。方案的形成，离不开对事实信息进行收集、分析和分类。而且，一个决议、决定能否达到决策者的目的，往往很大程度上取决于对所要解决问题的信息的量和度。可见，地方各级人大及其常委会对重大事项做出决议、决定，离不开对事实信息进行收集整理这一程序阶段，这是科学决策的保证。地方各级人大及其常委会可以通过以下几个途径获取信息资料：（1）人大代表的提案或意见；（2）某一个时期内民众反映强烈的问题；（3）传媒反映的社会热点问题；（4）地方政府、法院、检察院向同级人大及其常委会报告的有关重大事项。在现实政治生活中，地方各级人大及其常委会部分决议、决定往往是根据领导动议或被动贯彻执行上级法律、法规做出的，结果实施效果不好。这种情况应当引起各级国家权力机关的足够重视。

    2.调查权。如果说在知信权阶段，收集事实信息时，只注意了信息的有用性，那么在这一阶段，收集事实信息必须注意事实信息的实用性和针对性。一旦所要解决的问题或所要调整的社会关系确定之后，就必须深入收集对所要解决的问题具有针对性的信息。在这一阶段，决策者不仅要听取反映意愿者的意见。而且要听取相对方的意见和普通民众的意见；不仅要收集事实信息，也要收集法律信息，如宪法和法律对此问题的原则规定或国外和国内其他地方对相似问题的法律或法规规定。只有这样，才能形成解决问题的最优方案。

    3.处理权。它包括决策权和撤销权。决策权是地方各级人大及其常委会依据正当程序运用自己长期积累的科学知识和实践经验对多种方案根据一定价值取向做出评估、判断，挑选最优方案的权力。撤销权是地方各级人大及其常委会对同级行政机关不适当的决定、命令予以废除的权力。处理权是决定权的集中表现。