论当代中国的民主建设

在现代国家，民主是预防专制和反对专制的一种普遍国家形式。但是，对于民主的认知却始终迷雾重重，正如英国学者Keith．Granam曾经说过的：“十八世纪以前，每个人对民主是什么都有一个清晰的概念，但很少有人拥护它；而现在的情况正好相反，每个人都拥护它，但对民主到底是什么却不再有那样清晰的概念了”近代以来，民主一直被视为中国人实现强国富民的必由之路，但在民主认知上的误差却使中国的民主建设运命蹇劣。今天，当着我们在改革开放中走向社会主义现代化，建立和发展社会主义市场经济之时，重新认识作为一种国家形式的民主，调适方向，矫正误差。对于我们建设有中国特色的社会主义民主政治将大有裨益。

一

民主最初是时古希腊各种政体比较而抽象出的概念。从同源上说“民主”首先是指国家的政治制度是一种有别于君主独裁（cmonarchy）和贵族寡头统治（oligarchy）的政府形式。古希腊历史学家希罗多德首次使用“民主”一词时，是用来表述希腊城邦这样一种政治实践：即城邦事务是由公民组成的公民大会通过直接讨论和投票表决方式来做出最终决定。因此、“民主”从一开始就是一个政治概念，它是“讲多可能的政府形式之一。在这种政府形式中，权力不是属于某一个入，或者某一部分人，而是属于每一个人，或者更确切地说，属于大数人”。所以后来列宁总结说：“民主是一种国家形式。”

一般认为，民主是指“以多数入的意志为政权的基础－承认全体公民自由、平等的统治形式和国家形态”作为一种国家形式．民主的最大特点在于：它以公民的意志作为其政治合法性基础，承认主权在民·确认保护“多数人”的利益和意志·以“多数人”的意志为最高意志。但是．由于现代社会已经不具备实现直接民主（direct dermnoscracy）的基本要件（小国寡民、交通发达、国家事务简单、公民知识程度高），而且在复杂庞大的现代社会，以公民亲自参与政治决策为基础的直接民主，往往导致效率低下．成本高昂和权威贬值的政治后果。因此民主并非意味着社会中的多数人直接成为统治者，间接的代议制民主才是现实政治的必然选择。在这里。多数人的统治仅仅是指少数人在多数人的真正同意和委托下执政．并且受到多数人的有效制约与监督。所以密尔在《代议制政府》中说：“理想上最好的政府形式就是主权或作为最高手段的最高支配权力属干整个社会集体的那种政府”。

为了更深刻地理解代议制民主，这里有必要将国家权力从学理上分解为所有权与行使权两部分。”国家的一切权力（国家权力所有权）属于人民，这种完整的国家权力，正是宪法学或政治学上所说的主权；国家权力的行使权则是指国家权力的所有者委托给其代理人的权力，但代理人必须能够保障所有者的利益和政治权利得以实现，正是在这个意义上，“只有当代议制成功地保证了政府的行动确实是按照人民的愿望和需要办事时，我们才有理由称之为代议制民主”。二而代议制民主，就是指由“选举产生的代表民意的国家机关来行使国家权力的制度形式”。

因此，作为国家形式的民主所要解决的根本问题在干国家权力所有权与行使权的关系，即少数人执政和保护多数人利益和政治权利的关系。所以列宁说：“民主同任何国家一样，也是有组织有系统地对人们使用暴力，这是一方面，但另一方面，民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。”而在现实社会中，国家权力的所有权与行使权处于二元相对分离与对立统一状态，民主的实现则往往是通过对国家权力行使权的合理配置和有效监控，以及国家权力所有者的积极或消极的政治参与来完成的。

基于此，代议制民主可以从形式上划分为两部分：l、国家权力行使权的运作帐IJ国家权力行使权的合理配置）；2、国家权力所有权的运作（即公民的政治参与）。

之所以这佯划分，是基于我们对民主的认知应当从内容与形式上加以必要的区分：体现国家阶级性质的特定内容和与之相适应的表现形式”。民主的内容决定其形式．但民主的形式又对其内容产生极为重要的影响，它可以促进特定民主内容的发展，也可以导致这种民主内容的衰亡。处在社会主义初级阶段的中国民主的内容实际上是由国家形态的民主向非国家形态民主的过渡阶段，其内容可概括为扩展民主主体，缩小专政对象，这一内容已基本稳定和确定，没有多少发展余地，而实现民主内容的基本形式尚存在诸多不完善之处，所以当代中国民主建设的重心应当是放在民主形式建设上。这样划分，既使抽象的国家形式的民主趋于具体化，明晰化，又更具有可操作性。

而代议制民主终究是一种间接民主（indrecdemocracy）其实现程度取决干国家权力所有权与行使权的运作及相互关系。在现实政治实践中，国家权力行使权（以下简称国家权力）往往表现为相对独立干国家权力所有权（以下简称公民权利）之外而存在的相对集中运用的物质力量，具有通常分散存在和运用的公民权利所无可比拟的强度。因此，对民主的最大威胁来自于国家权力：玉、国家权力一旦形成，就极易反过来控制公民权利甚至奴役公民，使公民与国家机关及其官员之问政治上的主仆关系在现实政治生活中错位；2、由于国家权力具有强烈的利益属性，极易转化为或还原为以金钱为代表的物质财富，因此失控的国家权力势必成为腐败之源。当然，公民权利的无限扩张以及国家权力的过分分散也会对民主产生威胁，只是这并非现代民主中的主要问题，在此不想详论。

所以为确保民主的实现，首先就要限制国家权力的强度．不仅应适当分散国家权力以削减其强度，同时还应当让国家权力的不同构成部分形成一定形式的相互制约平衡关系以自我抵消一部分强度。除此之外，另一个不可或缺的措施就是加强公民权利建设，“以权利制约权力”，即公民根据宪法和法律规定的各项民主权利和其他权利，消极地作为国家权力不可逾越的界限，积极地作为干预国家权力运作的手段，对国家权力进行监督制约。

国家权力的配置模式由于各国国家性质和国情等差异而千差万别，但作为一种国家形式的民主一般要求国家权力的配置科学化，国家权力结构合理化，能适应现代法治和发展市场经济的要求。

我国现行国家权力配置是在大规模群众运动和高度集中的计划经济体制下形成的，国家权力过于集中，适合于计划经济社会的个人专断与人治，而不适合于市场经济社会的民主与法治，主要表现为：

（一）权力配置不尽合理，表现为权力分工不明，自由裁量权过大，导致权力运行失控。从横向权力结构看．党（执政党）权（权力机关）关系、党政关系、政权关系等都不明晰．权力过分集中．特别集中于执政党；从纵向权力结构看·尽管现行宪法规定“中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。但这项规定过于原则化，由于始终未有一部专门法来协调中央与地方关系，我们』总是处于“一放就乱，一收就死”的尴尬状态。而由于缺乏法制约束，“权力下放”后地方政府功能急剧膨胀，增强了地方利益扩张意识和地方利益垄断意识，中央宏观调控能力弱化和地方政府行为短期化。

（二）监督制约机制弱化。建国四十多年来，我国法制建设一条最沉痛的教训就是对权力运行缺乏制约，监督乏力。作为统一行使国家权力的人民代表大会职权虚化，难以按宪法与法律规定有效行使对行政、司法机关的监督。司法机关缺乏独立行使职权的制度保护，发挥不了作为独立对等的权力实体对行政机关的有效监督作用。监督体制中自上而下的监督代替了平行与自下而上的监督，造成了监督环节中不少误区和空档；重视监督违纪违法，疏忽监督失策，追惩性的事后监督难以避免重大决策的失误。

改革开放以来，针对上述问题进行了局部性调整，但总的看来，并未从制度上去寻求解决问题的方法，而“我们过去发生的各种锗误，固然与某些领导人的思想、作风有关相是组织制度、工作制度方面的问题更重要”。因此，与其扬汤止沸，不如釜底抽薪——依法对国家权力进行科学配置。理由很简单，法治的核心是人民通过理性的法律规范政府——人民的仆人，然而法律又是一纸规范，欲使仆人不能违法，唯有设计结构合理、科学的政府，使政府因其内部结构本身不能不依法办事。

首先，要厘清执政党与国家机关的夫系。从理论上而言，党不是一级国家机关，不得直接行使国家权力。党的领导主要是政治领导，党的意志只能通过法定途径上升为国家意志。针对我国的实际情况，可以考虑在适当时机直截了当地制定一部“执政党与国家机关关系法”·把党有哪些领导权，党如何行使领导权包括进去，把党权、党政关系纳人法治轨道，使党政（权）权能分开，而不仅仅是职能分开。

其次，要在强化人民代表大会功能的前提下进一步明晰各个不同性质国家机关之间的权力界域，对权力进行一定程度量化，防止权力越界行使，越权无效因之成为法治的基本原则。在现行人民代表大会制度这一根本前提下，应当进一步明晰各个不同性质国家机关之间的分权关系，扩大和落实权力机关的权力，现范行政机关的权力，保证司法机关完整独立地行使司法权力。设立专门性的宪法监督机构及权威性的反贪机构，制定一部监督法，加强监督制约。再次，对中央与地方关系的处理，应当考虑在加强中央权威的前提下实行中央集权与地方分权相结合原则，这一点可以在即将出台的《立法法》中反映出来，或者制定一部专门的中央与地方关系法来明确规范权力划分关系。针对监督乏力的现状，应当加强对权力运行的控制与约束，“对各级领导干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门机构迸行铁面无私的监督检查”。其根本点在于使每一国家机关违法行使权力时，都可以立即招致其他国家机关的强烈反应，使国家权力在法治中有效运作，确保人民利益的实现。

加强公民权利建设是民主建设的另一个重要方面。公民参政是实践公民权利，保障人民主权的实现形式，它反映了公民在政治系统中政治活动的地位、作用和选择范围。政治参与往往成为衡量政治系统民主化程度的标尺，“元参与便无民主”。而“讼民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为”有助于政府最大限度集中公民的意志，防止决策的片面性；有助于加强对政府的监督，以济国家机关相互监督之穷；有利于培养公民的主体意识，增强公民的政治责任感。所以毛泽东说：“只有让人民来监督政府一政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”。

当代中国的政治参与诞生于革命战争年代和大规模的群众运动，经过四十多年的社会主义建设，人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度以及民主选举、民主管理、民主监督制度、基层群众自治制度等为公民政治参与提供了广泛途径。比较而言，社会主义民主的优越性在这里体现得极为明显：没有资格限制，参与渠道多元化等。但是，我们也必须清醒地认识到我国政治参与的严峻现状；高参与率与低参与质量并存，还伴有不同程度的政治冷漠。

这种状况如果得不到及时解决，极易发展成广泛的政治冷漠。这种政治冷漠并不意味着人们的政治意识与意志的完全消失，而是意味着人们的政治注意力相对和暂时的转移．因而可以说是一种政治能量的积累。在发展市场经济之初这种政治冷漠有其有利的方面，易于保持相对的社会政治稳定和有利于集中精力抓经济建，但是久而久之就会造成一方面政治过程由于公民政治参与的减弱而易失去合法性与权威性；另一方面也使公民对政治过程的监控程度降低，使公共权力可能发生异化，而且随着社会主义市场经济的建立与发展，利益分化与利益冲突日益成为社会主要矛盾．如果这些不能及时通过合法渠道加以缓解，如果利益多元化的表达无法及时实现，势必影响政治发展和社会稳定。因此，加强公民权利建设，提高政治参与质量，拓宽政治参与渠道已是大势所趋。可供选择的思路是：

（一）健全政治参与机制。改革和完善现有的政治参与机制，即改革和完善人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度等建立和健全大众传播媒介的组织机制，形成多层次、多渠道的网络体系，在整个社会中形成广泛的、大量的信息流，为公民政治参与提供更为广泛的途径；发展直接民主机制，如公民创制、复决、罢免等形式作为代议制民主的补充。公民在立法方面的创制、复决制度，公民依法直接罢免国家机关组成人员等。这都是不少两方资本主义国家早已实行了的直接民主措施，它们也应当是社会主义民主的应有之义。在利益多元化的市场经济社会，以这些直接民主措施济间接民主的人民代表大会制度之穷，十分必要。

（二）提高政治参与质量。我国公民政治参与中的“高参与率低参与质量”的形成是多种因素综合的结果．可以从以下几方面加以改进：l，营造适应社会主义市场经济发展所需要的积极主动参与型政治文化，为公民政治参与创造良好的政治心理背景（主要是培养公民的平等观念、自主意识、法治原则和责任意识）；2加强政治参与的制度建设，对公民政治参与的内容、方式、途径等做出明确规范．使其可以接一定程序操作，并用法律形式固定下来．使政治参与法律化、制度化、经常化；3．提高政务透明度，使公民及时知情并能及时作出相应反应，改变公民参政仅停留在了解国家大政方针的浅层次而忽视与自身利益休戚相关的问题，拓宽政治参与广度，促进政治参与的深度。

应该注意到，我国的社会主义市场经济才刚刚起步，由于经济文化水平的相对落后及传统政治文化等因素影响，公民政治参与的热情还不高．市场经济发展也暂时转移了人们的注意力，但我们绝不能因此而忽视公民权利建设，防患于未然，构建社会政治稳定的“安全阀”才是明智之举！而反过来，公民的政治冷漠也正反映出我国民主建设中还存在种种问题，在这种矛盾还未激化之时而加以消解，必然有利于减少危及社会政治稳定的因素。

四

综上所述，作为一种国家形式的民主在现代社会只能是代议制民主，其关键在于协调国家权力运作与公民权利运作问的相互关系。因此．民主在要求国家权力合理配置以削减其强度的同时，也反对国家权力的过度分散，反对漫无边际的权力制约。在保障合法、正当的权力运用及其应有权威树立的同时应防止和制止侵害公民权利、危及民主价值的倾向。公民权利建设一向容易被忽视，但公民权利的无限扩张也会危及民主本身，往往易导致无政府主义和为独裁开辟道路。清醒地认识到这些．对于渴求民主而又缺乏民主经验的中国非常重要．西方学者对于民主演化成多数暴政、民主淹没个人生活等的担忧同样应该引起我们的警觉！

在社会主义初级阶段，社会主义市场经济的建立与发展为民主建设创造了前所未有的机遇，这势必有利于加快民主建设之步伐。但是经济文化水平相对落后的基本国情以及“旧中国留给我们的封建制传统比较多，而民主法制传统比较少的传统政治文化，则决定了当代中国的民主建设不可能一蹴而就，只能是一个逐步积累的渐进发展过程。况且，民主建设不可能无视国家性质和具体国情而盲目学习西方．我们的目标是要建设有中国特色的社会主义民主政治，决不能照搬西方的多党制与三权分立。在民主建设问题上，还是邓小平说得好：“我们的现代化建设，必须从中国的实际出发，无论是革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国经验。但是，照抄照搬别国经验、别国模式．从来不能得到成功。”