新型农村合作社民主制度发展相关问题思考

　　从党的十一五”规划提出构建社会主义新农村的战略目标起，‘三农问题”己成为社会广泛关注的焦点，新农村的建设的核心问题在于发展农村经济，而针对我国农村一家一户分散经营状态，生产规模小、效率低下以及农民对市场信息匮乏等现状，发展农村合作经济是实现农业现代化必由之路。发展新型农村合作经济，笔者认为应构建合作社民主制度。

　　一.构建农村合作社民主制度的必要性

　　农村合作社制度的实质就是民主制度，民主制度包括民主决策制度、民主管理制度以及民主监督制度。建立民主制度是近现代合作经济社的一个目标，也是现代合作制实践的一项制度安排。健全的民主制度有利于促进合作社的发展和深化合作社的改革。民主制度保证了合作社对内实现劳动解放和共同经营，体现在由多数人执掌权力并实行选举制、任期制、分权制的民主原则；对外能实现独立经营和自主管理，体现在可预防政府等部门施加行政干预。[1]具体体现在以下几方面：

　　(一）农村合作社的经营活动和健全的民主决策程序是紧密相联的。离开了民主参与和民主决策，将导致合作社的经营活动决策权掌握在少数人手中，经营活动只代表少数人的利益。而合作社的建立目的是保证实现社员共同利益的需求，体现一种合作性，健全的民主决策制度能使社员的意愿得以充分表达，从而更好地实现社员的共同利.

　　(二）农村合作社的运营效率与健全的民主管理制度是紧密相联的。提高合作社运营的效率关键在于提高经营者积极性。根据权力和义务对等的原则，我们在赋予经营者对企业一定程度的控制权或管理权时，也同时要求其承担相应的义务。民主管理制度的建立促使经营者的权责明确，提高其主人翁意识，从而提高合作社运营效率。

　　(三）农村合作社运营规范化和健全民主监督制度是紧密相联的。民主监督制度不仅能促使合作社决策程序规范化，防止决策权滥用，而且能促使合作社经营活动有序化、规范化，从而保证合作社健康、稳定地发展。

　　总之，建立合作社民主制度，体现了合作社的个性，是建立新型农村合作社的需要。

　　二 对中国农村合作社性质的认识

　　民主制度作为农村合作社的一项核心制度，健全和发展民主制度，首先要明确农村合作的性质，明确所谓的民主是在什么性质机制下的民主。

　　我国现有绝大多数的农村合作社是在坚持家庭承包承任制、坚持社员个人土地使用权和财产权基础上，按照自愿、互助、互利的原则，以独特的组织章程或协议建立起来的劳动者共同劳动的经济实体或企业法人。

　　随着我国集体合作企业经营机制改革和制度创新，目前主要演变为：合伙企业，股份有限公司，有限责任公司，股份合作企业这几种形式。但只有一些规模比较小的合作经济，通过理顺产权关系，改组为合伙企业，也只有少数规模大、效益好的合作经济比较适合改建为股份有限公司或有限责任公司。对于大多数农村合作社来说，引进股份制，发展股份合作制企业是其最佳选择，也是目前我国农村合作社改革的主流方向，本文也是针对此类合作社作相关探讨。

　　中央颁发《关于推进和完善乡镇企业股份合作制的通知》将股份合作企业修订“两个以上劳动者或投资者，按照章程或协议，以资金、实物、技术、土地使用权等作为股份，自愿组织起来的，依法从事各种生产经营服务活动，实行民主管理，按劳分配和按股分配相结合，并留有公共积累的企业法人或经济实体。”由此可推知，股份合作制是股份制和合作制相结合的产物，其性质是介于协会和公司之间具有特殊性质的组织。

　　一方面，它具有社会团体的性质是一个合作集体，即具有合作性。但合作经济与集体经济又属于两种不同的经济范畴，理由在于：第一，集体经济的所有权单一，即集体所有；合作经济既存在集体所有，又允许个人所有。第二，集体经济只存在按劳分配；合作经济实行按劳分配与按生产要素分配相结合的分配方式。第三，集体经济往往是依行政制约和干预形成的，不遵从自愿原则;合作经济依据的是成员之间的协议。第四，集体经济的约束机制是自上而下的安排或设计，合作经济是自下而上的自然形成，排除了政府自上而下的指令。

　　另一方面，它又具有经济组织的性质，是一个合作企业，即具有资本性。但合作经济与一般公司企业不同，这一点中国吸取外国合作社的思想，认为合作社作为劳动者联营企业，不以合作机构耗费资本赚取最大的利润为目的，但依靠共同经营来谋求社员共同利益，增加社员劳动收入。

　　三.我国现有农村合作社民主制度存在的问题

　　(一)近二十年来，各地正加强在原有的合作社基础上进行改革。但由于合作社在中国发展受扭曲，1956年全国人大一届三次会议通过高级农业合作社示范章程”合作社偏离事物原本的内涵的认识和行为，中国合作社被集体化，导致农民丧失了生产资料所有权、生产经营活动的自主权和收益分配权；另外，政府和国家对其横加干预，致使农村合作社性质发生变化，成为官办的商业组织。现有农村合作社是在传统合作社基础上改造成的，致使现有合作社仍残留着集体化思想和对政府的依赖性等特点。

　　(二）随着合作社的发展规模不断扩大，业务日趋复杂，经营管理不得不越来越多地借助于专业管理人员，直接造成管理权被掌握在少数管理人员的手中，引发合作社所有权和经营权的分离，由此产生诸多关系，如何协调合作社内部关系将直接影响到民主制度的完善。

　　(三）股份制和合作制是不同的两种制度，股份制是资本的联合，合作制是劳动联合。股份制更注重于社员个人的利益，合作制更侧重于合作社公共利益。股份制的引入，是否有利于合作社民主制度的发展以及我们合作社运行过程中应如何分配权力和权利，这些都是本文所要探讨的问题。

　　四.如何构建农村合作社的民主制度

　　笔者认为，构建新型农村合作社的民主制度的主导思想是：第一、为民主制度的构建创造客观条件，其主要从农村合作社发展外部环境的改善和内部体制的建设着手；第二、提高合作社内部成员积极性，其主要通过明晰合作社产权和合作社成员权责着手。

　　本文主要通过对影响农村合作社民主制度发展的外在因素和内在因素两方面来分析如何发展农村合作社经济民主制度。

　　(一)确定农村合作社独立的法律地位，独立的法律地位能使其自主表达意思，自主施行民事法律行为，这是保证民主制度实现的外因。上文分析过，实现这一目标，主要是要处理好政府和合作社之间的关系。

　　1、处理好政府与合作社建立在非资产基础上的关系，即政府作为社会经济的管理者对合作社进行管理而形成的关系。处理好这一关系，政府必须从根本上转变职能，减少对合作社行政干预，依法确定政府在国民经济运行中的主体地位，变政府主导型的经济为合作社主导型的经济，变政府对合作社直接经营的职能为对合作社实行间接宏观调控的职能，使政府权力从管治型转向服务型，从命令型转向指导型。

　　政府主要扮演扶助合作社发展的角色：诸如协助合作社制定好合作社管理运作的制度；为合作社提供信息传递、技术指导等服务；落实优惠政策等等。

　　2、处理好政府与合作社建立在资产基础上的关系，即政府作为企业资产的拥有者而对企业实行的管理。

　　对合作社进行产权界定，产权界定就是确定农村合作社的资产的法律归属和所有权主体。产权界定必须遵循着：谁投资、谁所有、谁受益”的原则。

　　从宏观上看，根据我国农村合作社在早期发展中受政府直接控制，政府曾以拨款、投资等形式参与资助或鼓励合作社的发展，但从几十年来合作社上交的利税、还贷以及为政府承担的国家委托任务造成的很大政策性损失，不但还清政府拨付资金，还为政府积累大量资金，合作社除了受国家委托的特准储备金除外，己经基本没有国有资产了。合作社财产，是由社员集资和本身多年积累，所有权和使用权均应归属于社员集体所有。16

　　从微观上看，我国目前一些农村合作社仍然存在着国家股如南京模式，武汉改组模式等，[7]农村合作社是否有必要设置国家股，国家股的存在是否会影响民主制度的发展。笔者比较赞同原则上不设立国有股或国家股这一做法。设立国有股不利于调动内部成员的积极性、主动性、创造性，不利于民主管理制度的建立，从而使决策、经营不善，影响企业效益提高，甚至造成国有资产的流失等。

　　但是针对一些关系到国民经济命脉的领域，国有经济必须支配地位，从而引导小型合作社发展。关于这一点我认为，政府在引导小型合作社可以借鉴公司法子公司和母公司模式。

　　就我国公司法而言，子公司一般是指母公司出资设立的被母公司控股的公司。一般来说母公司在子公司都拥有相当一部分股权，有很强的控制力，但是子公司本身仍具有独立的企业法人资格，依法独立承担民事责任。政府可以用股份制的形式首先控制绝大部分的龙头企业，并以这些企业充当母公司，通过参股的形式，层层控股，建立股份的企业群体，从而达到国家对一行业或某一产品的产、供、销的统筹。各初级社虽然在一定程度上受政府所控制，但初级社属于独立的法人，具有独立民事行为能力和民事责任能力。与此同时，我们要适度控制政府的控股比例，一般来说，如果母公司控股比例达到50%以上，我们称为”绝对控股”；如果母公司控股比例在所有股东中最高但又不超过50%,我们称为”相对控股”。政府只有在初级社的控股比例不超过50%,甚到更低，才能更好地协调合作社的民主治理和国家控制之间的关系。通过上述的途径，能使国家对合作社经济的直接调控转向间接调控。

　　(二）构建农村合作社合理的内部机制，促进农村合作社民主化。

　　1、引入新的合作社经营理念，构建合理的合作社内部机构。

　　根据国外的一些成功的合作社组织模式如丹麦农业合作社，在一些有一定规模和效益的合作社，我们可效仿公司组织模式，根据决策、执行、监督三种职能分工设置原则，建立民主机制。[8]设立股东代表大会，作为合作社最高权力机构，决定合作社重大事件；设立董事会，作为合作社的执行机构，决定合作社生产经营重大问题；设立监事会，作为合作社生产经营的监督机构。那么如何平衡好所有权、经营权、监督权，处理好股东、经理人、职工这三者之间的关系，是构建民主制度所要探讨的问题。

　　解决这些问题，可以引入西方利益相关者共同治理的企业管理理念，该理论认为企业的目的不能仅限于股东利益最大化，而且应该考虑其他企业参与人的利益如职工、经理人），各利益相关人利益的最大化才是现代企业追求的目的。同时各利益相关者都应成为企业的所有者，职工、经理人投入的人力资本，其与股东共同承担剩余风险，若公司倒闭将意味着他们人力资源的损失。

　　该理论的优点在于，共同治理理念有助于保持各利益相关者之间的共同合作，激励其对企业利益的关注，减少员工的偷懒行为，提高各方积极性，充分发挥其作用，从而提高各利益相关者维护合作社和个人利益，有助于合作社民主化。

　　实现合作社利益相关者共同治理，主要从以下几点着手：

　　(1) 设计一定的治理制度来分配给利益相关者一定的企业控制权和促使职工形成财产，分配利润。实现这点，合作社较其他形式企业有得天独厚的优势，因为合作社中的一些成员既是股东又是职工，比较容易实现企业所有者、经营者和职工共同治理的结构模式。

　　而针对那些非股东的职工，我们可以引入外国的职工股份期权计划，即企业与其职工或管理人员签订股份期权合同，在一定的期限到来后，在符合约定条件的情况下，公司按照预先确定的价格与方式向其管理人员或普通职工发行股份。_由于我国公司法奉行的是严格的法定资本制，所以目前该制度在我国实践中存在着障碍。但针对股份合作制企业这一新兴的企业制度，其更应体现一种合作性，尽可能使全体成员都拥有股份，提高各方积极性，实现利益相关者共同经营。所以，我建议股份合作经济应该大胆地引入该制度。

　　(2) 提高职工在合作社内部的地位。现有的外国的一些企业为了维护职工的利益，设立职工代表大会，而在我国合作社内部没有建立职工代表大会的必要。首先，我国大多数合作社的规模不大，雇员不多，建立职代会意义不大；另外，合作社内部相当一部分职工本身就是股东，建立职代会，难以对这些成员定位。但不设立职代会如何维护非股东职工的权利呢？我认为，应该将非股东职工的权力分散到股东会、董事会和监事会中。股东会中除了有董事成员派代表参加外，非股东职工也应派代表参与，赋予其发言权和非涉及资产问题上的表决权，从而体现一种利益相关者共同治理的经营理念。同理，我们可以通过在董事会中派职工代表和提高监事会中非股东职工代表的比例来实现职工的权利。

　　(3)我们还可以在合作社内部建立合理的评价机制、竞争机制、责任机制、奖励机制等。通过评价机制不仅要加强对合作社职工或管理者的监督管理，而且加强职工或管理者对企业的运营进行客观的评价；通过竞争机制不仅促使职工或管理者端正工作态度，而且加强职工或管理者之间互相监督；通过责任机制使职工或管理者权责明确，积极地维护个人和合作社的权益；通过奖励机制提高成员的积极性。总之，通过合理的机制来提高合作社成员的主人翁意识和积极性。

　　2、发展合作社的民主制度，要正确看待股份制。

　　股份合作制既体现了股份制的资本联合可容纳现代生产力的优点，又体现劳动联合抵制资本唯利是图及剥削方面的功能，将现代企业制度的产权清晰、权责明确、管理科学等共性和中国人民当家作主的主人地位等个性有机地融合在一起，从而促进了合作社的民主化管理。其主要体现于以两个方面：

　　第一、股份制有利于按照自愿、平等、互利原则协调好各所有者间的利益，使各所有者明确自己在合作社中所占有的物质利益的比例即资产所有权，利益享受同风险承担是紧密结合的，各所有权者在享有利益的同时，也相应承担一定风险责任；

　　第二、现在股份制比较推崇资产的所有权和经营权分离，根据权力和义务对等的原则，经营者在行使权力的同时，也要承担相应的义务。也正是由于风险和义务的存在，从而调动各方生产经营的积极性，为农村合作社民主化奠定基础。

　　3、建立合理的合作社民主决策制度。

　　随着股份制的引入，现行农村合作社具有股份制与合作制双重特性，股份制民主决策制度比较提倡一股一票制度，合作制民主决策制度比较提倡一人一票制度。那么股份合作制应如何取舍？学术界颇有分歧，第一种观点认为应当实行一人一票，但允许有例外。理由是，现代西方的一些合作社立法允许在一人一票制的基础上适当增加拥有较多社股的社员的投票权，以最大限度地维护公平；第二种观点认为实行一人一票制为主、一人一票制为辅的决策方式，其认为在股份合作制中，职工即股东，因而决定企业事务应采取一人一票制，但考虑到投资者投入的差别，在决定企业重大事务时应采取一股一票的表决方式；第三种观点认为，应当实行在全员入股并限定持有股高低限度基础上的一股一票制，其认为一股一票制虽然在形式上直接引用股份制表决原则，但由于要求全员入股并相对均衡持股，因而，其一股一票制其实质就是一人一票制。

　　笔者认为上述几个观点，都存在缺陷。第一个观点，在理论上是合理的，但在实践中很不规范，不便于操作，造成现行合作社管理秩序紊乱；第二个观点也是不全面，因为现在企业管理制度中，随着合作社的规模扩大和经营复杂化，合作社不得不外聘管理人员和职工，所以职工不一定就是股东；第三个观点更是不合理，因为合作社的建立就是为了组织生产规模大小不一的分散生产的农户，如果片面地限定其持有股高低限度，使得一些农户剩余资金无法投资，一些农户无力投资，所以此规定是不合理的。

　　决定一人一票制还是一股一票制，应当考虑哪种表决制度更有利于平衡股东之间的利益。一人一票制更体现社员共同利益，一股一票制更体现社员个人利益。

　　股东会的决策一般都与其资产额有着直接或间接的关系。如果一项决策直接导致资产额变化，则用一股一票制；如果一项决策只导致资产结构、分布以及其他非直接涉及资产额的变化，则用一人一票制。这样能不仅有效地防止一些大股东控制公司运营活动，促进合作社民主制度的建立，而且能够较好地兼顾到股权差异。

　　社员入股的根本目的在于个人营利即获得可分配利润。可分配利润属于股东权益所对应的标的物中的一种。股东权益指的是股东对净资产所享有的权利，其所对应的标的物是指资本、资本公积、盈余公积、可分配利润。净资产额=资产额-负债额，资产额的变化将导致净资产额的变化，净资产额变化将导致股东权益标的物量的变化，从而影响到社员可分配利润额。因此，合作社的资产数量变化直接导致社员获得利润额。但根据现有合作社的按股分配原则，社员能够获得的利润额又取决于其个人所占有的股份数额。综上所述，如果一项决策直接涉及到资产额的变化则应该用一股一票制。诸如在对合作社增资和减资决议、利润分配方案和弥补亏损方案决议、企业的清算以及其他直接涉及到资产数量的决议。

　　农村合作社办社根本目的在于追求社员共同的利益。股东入股后，其出资作为合作社的资产用于整个合作社的运营，代表着全体社员的共同利益，体现互助互利的办社原则。合作社资产结构、分布及其他非直接涉及资产额的变化，是出于合作社运营的需要，更偏向体现合作性。由此可见，如果一项决策涉及合作社资产结构变化应该采用一人一票制。诸如对合作社的投资方向和经营方案决议；对公司合并、分立、变更公司形式等关于资产结构变化事项或如选举和更换非由职工代表担任的董事、监事、决定有关董事与监事的报酬等事项的决议等非直接涉及资产数量变化的决议。

　　  五.结束语

　　目前，中国农村合作社组织化程度较低，影响着市场经济的发展和农民合法权益的维护，影响中国农业产品在世界上的竞争力。笔者认为，积极发展农村合作社民主制度是发展农村合作社的制度需求，是实现合作社经营理念现代化的关键。因此，这应当是我们发展和改革农村合作社经济的战略重心。