人民政协中的协商民主及协商制度完善

　　协商民主作为我国民主的两种重要形式之一，在我国主要通过人民政协的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度体现出来。人民政协在我国民主政治中所发挥的作用和协商民主的政治价值有契合之处，但作为政治协商的政治和组织形式在向作为协商民主机构转化的过程中，在协商民主制度建设上还有待完善。成熟的协商民主理论是能够通过建立恰当的制度设计而实现。当协商无法形成共识时，人们就应通过具有明晰规则的正式制度来保证政策的实施。决定性的制度必须能够聚合各种不同的观点，而不仅仅是完成认知或建构性任务。完善政协中的协商民主制度，从功能性的政治协商走向制度化的协商民主，是中国民主政治发展的一个重要方向，是社会主义政治文明建设取得实质性进展的必要途径，这将极大地促进我国社会主义和谐社会的发展。

　　一、协商民主的蕴涵

　　作为20世纪后期兴起的协商民主是一种治理形式，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。其前提在于承认并接受多元社会的现实，以及不同利益主体之间存在的差异和分歧。其核心则在于强调基于理性的公共协商，即讨论、审议、对话和交流，从而实现立法和决策的共识。将平等、参与、对话、公共利益、理性和共识作为协商民主的关键，是对民主本质的再思考[1]80虽然中西方协商民主有不同的发展历程，但它作为政治文明的内容，在某些层面上呈现出某些共同的特征:第一，协商民主是平等的多元主体间的互动过程。政党或政府、社会团体、利益集团是协商民主的基本主体。第二，协商民主的程序是现代民主规范内容的核心部分。从民主政治的程序设计出发，在公共利益的框架下，通过有效地协调体制与协商过程，达成利益表达、利益协调与利益实现，在重大政策付诸表决之前，需要进行一连串的沟通、辩论、磋商和协调。第三，协商民主是通过合作对政策问题公共商议。公共协商是一个认识的过程，对于发现最合适的法律、原则和公共政策是必要的，协商程序将合法性与正当理由之间差异最小化。第四，协商民主是以多方协商作为决策的基本形式，形成共识的过程。协商民主中各政治组织的协商权利，一般由法律或政治惯例所保障。第五，协商民主遵循的基本原则是协商一致，通过商讨和吸纳不同意见或相互之间的妥协来达到意见的一致，使少数人的意见也得到了尊重。第六，协商民主强调公民对于公共利益的责任。协商民主过程使公民看到个人行为与较大共同体利益之间的联系，从而承担自己对于公共利益的责任。这些内容在人民政协的民主实践中有所体现。

　　二、人民政协的作用具有协商民主的政治蕴涵

　　中国人民政治协商会议在我国民主政治中所发挥的积极作用体现了协商民主应有的政治价值，这表明人民政协是我国发展协商民主的重要组织和形式。人民政协中的协商民主主要是通过其主要职能(政治协商、民主监督、参政议政廉实现的。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作与政治协商的重要机构。人民政协的这种性质决定了它具有其他组织所不具有的政治特点：一是组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性;二是党派的合作性;三是民主协商性在《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确规定了发挥协商民主的作用要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。人民政协的作用与协商民主的政治价值契合之处主要体现在以下方面。

   1.促进合法决策。政治决策只有在获得广大政策对象的认同和支持，即获得合法性的基础上才能够有效实施。协商民主通过讨论、审议等过程赋予立法和决策以合法性。“协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果，这种反思是通过在政治上平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的59人民政协具有广泛的代表性，社会各方面的代表通过民主的、平等的、真诚的协商来讨论公共事务，在广泛参与的基础上寻求共识，实现公共利益最大化，增加了公众对公共政策的认同，扩大了国家权力的合法性基础。人民政协的政治协商赋予参与者在决策之前对各种建议或方案的审视、检查和批判的权力。在政治协商的过程中，各方面代表就政府决策或各种提案和建议提出真实而令人信服的理由，进行充分的讨论和论证，准确、公正地表达公民的意见和要求，并借助公共讨论和协商的力量说服政府接受政协的建议和决议。人民政协的政治协商无疑会改善决策质量，促进执政党以及政府决策的民主化、科学化，使其更加符合各个阶层的利益要求，从而得到社会各种力量的合作和支持.

　　2.整合多元化的利益结构。多元化是协商民主的社会基础，同时，在某种程度上，多元化的社会现实也是协商民主发展的动力。随着社会的发展，个人、政党、组织等对经济、政治等不同利益的要求导致社会分歧逐渐扩大。社会利益多元化要求政治体制、运作机制对于解决分歧做出明确回应。人民政协的利益整合作用，使社会利益的差异性得到较好的分配和协调，保证了社会的安定和团结。我国社会发展的过程中呈现出两种形式的社会分化，一种是社会异质性增加，即群体的类别增多;二是社会不平等程度的变化，即社会群体间差距的拉大。在利益多元化的社会下，人们必然会寻求各自的利益实现渠道。作为执政党的中国共产党，掌握着强大的政治、经济、文化资源，执政党必须运用已有的政治资源，尽可能地满足多方的利益需求，即正确处理利益分化和多元化过程中的利益关系，协调好、解决好各种矛盾和冲突，整合具有不同利益要求的社会力量，从根本上代表、维护、实现最广大人民群众的根本利益。人民政协是统一战线的组织形式，这种广泛的代表性，将各个方面群众的意见、要求和愿望集中起来传达给国家权力机构，从而使政策从制定到执行，尽量避免各种利益在政治层面的冲撞，实现博弈、竞争、利益均衡，有效防止利益冲突而导致的矛盾激化。

　　3.拓展有效的参政空间。协商民主鼓励立法和决策的利益相关者积极参与公共协商，在参与过程中公开自己的偏好和理由，尊重他人的意见。公民参与意味着公民之间，以及公民与相关问题、制度和政治体系之间的联系;参与能够为公民有平等的表达机会、发言权创造条件;参与能够有效地维护公民个人以及共同体的利益。人民政协提供了有效的参政空间会使社会群体的多元利益表达有的放矢，从而缓解政治参与倾向导致的政治参与的膨胀危机。人民政协是人民代表大会制度的有益补充，为社会各界人士提供了多种渠道形式参与国家的管理，人民政协的性质决定了其上通中央、下达各界的特性，使广大社会阶层的人士能够将自己的政治诉求有效地表达到国家的政治生活，并纳入到决策过程，发挥了民主渠道的作用。另外，人民政协引导公民参与政治事务，为公民提供了一种制度化、组织化的政治参与途径，从而提高了政治参与的质量，增强了政治参与的效果。

　　4.尊重少数、达成共识、化解冲突。协商民主能够充分考虑少数族群和边缘群体。具有文化独特性的少数民族和种族群体、不同的宗教信仰群体、弱势群体等等，因为差异而产生了普遍的冲突和分歧。这些冲突已经不仅仅局限于经济利益，而且还涉及道德、原则等方面。因此，传统的代议制或其他政治设计已经不再是充分地解决冲突的路径。在这些条件下，民主协商就成为合理地解决多元道德冲突的路径，包括合作、制度分化和道德妥协。在协商民主中，共识是协商的结果，是政治过程参与者在对话、沟通、交往基础上形成的，对所讨论问题表现出的一致性。共识是合法决策的基础，并能充分化解冲突。从某种意义上说，当代民主政治的精髓就在于尊重少数，人民政协能够正确处理服从多数与尊重少数之间的关系。服从多数与尊重少数是民主政治的双重要求。多数原则是民主的基本原则之一，但这种多数是相对的，并不是绝对的，否则就可能出现“多数的专制5。协商民主最根本的价值是所有人都参与，参与的各方都享受民主权利。人民政协中的协商民主确保有丰富的渠道来容纳不同阶层的参与，引导每个人参与协商，充分将自己的利益诉求表达出来。

　　三、人民政协中协商民主制度的缺位

　　我国人民政协中的协商民主从性质上只是一种功能性参与而不是制度性参与，它属于执政党政策调节的范围而不是国家法制调节的范围。因此，其作用的大小、功能的强弱，与执政党的态度有很大的关系。人民政协组织建设的法制化、专门化、程序化和协商主体不平等的缺位阻碍了协商民主政治的充分发展。

    1.协商缺乏程序化。在我国政治协商制度中，政治协商作为协商民主的一种形式，存在的突出问题是随意性大、缺乏程序性。从内容上看，有关规定太笼统、缺乏具体可操作的依据，哪些是必须协商的重要问题没有十分清楚的界定。从时间上看，协商议题一般应提前多长时间告知协商各方，以保证在党派内部形成共识后参与协商尚无规律可循。从形式上看，协商与通报的界限如何区分，在实际操作中如何避免以通报代替协商，这直接关系到协商的实质。从制度保障上看，如何使协商的开展不以领导人的偏好或注意力为转移等等，都是使协商真正成为发扬民主的形式所要亟待解决的。

　　2.协商缺乏法制化。人民政协的法律地位不明确，关于政协的组成及职责、权限仍无法律规定，它的一切活动几乎无法可依，而这直接影响了政协协商民主的过程、结果的法律保障和法律效力。政协具体在国家政治生活中要做什么及如何做什么，法律上基本是空白。人民政协在国家政治中的地位、作用或基本职能，按照全国政协的正式规定，就是“政治协商、民主监督、参政议政”。这只是对人民政协作用的一般书面概括，至于它的法定含义是什么，也就是说，怎样做才算法律上的协商、监督、参政议政，法律没有具体规定。

　　3.协商组织结构缺乏专门化。在人民政协组织中，既具有党派构成，又具有社会界别构成，还具有各种特殊身份构成，这种组织结构模式容易混淆政党之间政治协商同社会利益集团之间政治协商的区别和界限。从不同类型协商政治的运作机理来看，政党之间的政治协商侧重于政治利益和政治影响力的合理分配，政府同社会利益集团之间的政治协商侧重于权力与利益交换的公平合理，社会利益集团之间的政治协商侧重于利益的协调与公平。从当代中国社会利益结构和社会政治结构分化的现实情况来看，充分的利益表达需要多个组织承担，没有哪一个组织能够保证自己作为协商的一方，完全公平和公正地代表多方利益。因为，在现行体制下，政协组织同执政党组织和政府组织不同，它只是民意表达机构，而不是政策综合机构，它本身并不具备利益分配和利益整合的权力和政治功能.

　　四、人民政协中协商民主制度的完善

　　协商民主关注的是政策过程的利益整合和利益协调，能否把更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中来，依靠相互协商平衡冲突、达成共识，关键是要建立一套制度保障机制，用制度来保障公共决策诉诸公共领域和公共讨论，畅通不同阶层政治参与的渠道，为协商民主发展提供制度平台。使参与者能在制度的保证下，平等、理性地改进和完善自己的观点，达到具有合法性的共识。

   1.协商形式程序化。要实现协商民主的实质化，就要在明确政治协商的内容的前提下，规范协商的程序。协商民主对程序的价值偏好，理由在于:如果完备的程序缺失，那么任何价值都无法实现或无法完全实现。具体的协商程序要包括规划、准备、讨论、协商、反馈等步骤;要严格按照“协商在决策之前”的原则要求，使执政党提出的每一项政策建议、每一个人事安排意见都充分吸收民主党派、人民团体甚至公民个人意见的备选预案。这意味着在未来公共政策的制定中，中国将从传统的单向集中型政治协商转向双向互动型协商政治。

　　2.协商制度法制化。人民政协制度法制化是政治体制改革的重要一环。首先，有必要根据宪法精神制定一部政协组织法，把有关政治协商、民主监督和参政议政的性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律，使政协的工作不仅具有政策依据，而且具有法律依据。这部组织法不仅对政协的工作对象，而且对各民主党派、人民团体和各界人士也有约束力。其次，在各级政协中建立工作监督委员会，从组织上保证各项工作真正落到实处。工作监督委员会的主要职责是:负责把政协会议提出的建议和批评形成建议案和提案，提交有关部门办理;对党和国家重大决策的制定和实施状况进行检查、反馈等。再次，有必要建立比较完善的反馈督办制度，对上述工作的执行情况进行监督。

　　3.协商主体平等化。协商民主要求参加共同协商的各个政党都是政策的制定者，通过各方协商一致的原贝哄同制定政策。“政治共同体中，协商过程中的参与者都是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性，参与者行为不受先定权威的规范或要求的限制，而只根据协商的前提和结果行动提出建议，或者批评、辩论必须具有充分的理由，协商不接受强力”。在坚持中国共产党执政地位的前提下，进一步提高各民主党派在政治协商中的地位和作用，实行多党平等合作的协商政治。其基本政治底线是：民主党派在接受共产党在政治上的领导、不与共产党分享执政地位的前提下，在公共政策制定和国家重大事务的决定上享有与执政党同样的权力和地位。同时，应当建立专门的经常性的公民团体和非政府利益组织同执政党和政府组织进行实质性政治协商对话的机制在这方面，“十六大”报告明确强调，“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策的科学化和民主化”。只有在两方面达到平衡，使合作各方都有积极性、自主性，制度才能不断发展和延续。

　　4.协商机构专门化。在协商民主的组织建构方面，人民政协应进一步完善成为专业化、专门化的几类政治协商机构。可以建立党际协商机构、政党与人民团体协商机构和社会利益集团之间协商机构这三类不同层次的政治协商机构。为此，必须改变在政治协商中将民主党派、人民团体、社会界别相提并论的做法，将民主党派同共产党之间的政党政治协商作为协商政治的第一层次，将共产党和政府组织同各人民团体、社会界别之间的政治协商作为协商政治的次一级层次。在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制。这样，各个阶层的利益才能充分地表达和协调。人民政协要通过注重结果的制度分析路径来解决协商制度的建构问题是行之有效的。这意味着在不放弃程序公平的考虑的同时，还要考虑制度的其他特征。这种特征是对于人们在协商过程中改善其偏好所必需的一种特征。协商是在制度的关系中进行的，如果我们期待公民在公共协商中改变或改善其偏好，他们必须有充分的根据能够实际上预见其特定选择的后果，否则，很难看出他们如何可靠地形成自己的偏好。这就需要在协商阶段指出决策做出后如何执行，讨论后如何形成决策以及它们是如何讨论的。每个问题都必须在制度上解决，这样公民可以大致知道制度是如何运作的，因此，他们才能在同别人协商时改进观点。