健全村民自治机制的基本思路

　　构建良好的民主机制是搞好村民自治的重要保障。制度建设是全面推进村民自治的根本。党的十六大报告指出：完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，这是我们党对发展农村基层民主政治提出的新要求，也是抓好村级民主制度建设的重大举措和必然途径。

　　一、农村村民自治实施的基本特点《村民委员会组织法（试行）颁布实施己有15年之久，实践证明，该法确定的基本原则和基本精神顺应了时代发展要求，受到了广大农民的真切拥护。1998年11月九届全国第五次会议审议通过的《村民委员会组织法》，把试行法变为正式法，为全面推进村民自治提供了可靠的法律保障。1999年9月山西省第九届人大常委会第十二次会议通过了《实施〈村民委员会组织法〉办法》，对村民自治工作由示范活动转向全面推进予以具体的规定和指导，村民自治正沿着积极、健康、有序和稳妥的方向发展，整体工作呈现以下三个基本特点：

　　1.由“海选”方式选举产生村委会，逐步推行党支部成员“两推一选”的选举制，为实现村民自治奠定了良好的基础。选举村民委员会，是实行村民自治的前提，也是农村民主政治建设中的一个热点和难点。过去那种由上级组织或少数人指派村委会成员的作法，或明为选举实为‘内定”的作法，显然己经不适应农村改革和发展形势的要求。因此，许多地方组织在推行村民自治的过程中，首先集中精力把好民主选举这一关。通过摸清各村情况，分类推进，典型引路，以点带面，依法操作，把好选举委员会产生关，选举办法制定关，选民登记关，候选人产生关，选举投票关，既保证了村党支部对选举工作的领导，又有效地防止了违法行为的产生，既调动了村民参加选举的积极性，又保障了不少地方村民投票率和一次性投标成功率都达到较高的比例。极大地提高了党组织在农民群众中的威信和凝聚力。

　　2.逐步建立完善各项民主制度，由少数人管理转向村民群众的集体管理，由无序化管理转向规范化管理。在实施村民自治的过程中，不少地方一手抓村级组织建设，一手抓各项民主制度的建设，结合本地实际，对事关村民的义务和权利、村级各类组织之间的关系和工作程序，以及村务公开等事关村里的重大事项，都先后制定了相关的制度和细则，便于全体干部、村民贯彻执行。如制定《村民自治章程〉、《村两委会制度〉、《民主评议村干部制度》、《村级组织之间工作程序》、《村民义务和权利条例》等等。有的地方从实际出发，勇于实践，勇于探索，积极进行制度创新，为村民自治提供了制度保障。

　　3.积极协调“两委”关系，加强对村级组织的领导、协调和监督工作。首先，引导“两委”把学习和实践“三个代表”重要思想作为党支部实施领导与村民自治的“融合点”，把支部的领导权与村委的管理权融合到“让群众说了算”的决策上，共同维护和发展群众的民主权益;把支部抓大事与村委会管具体事务融合到有效増加农民收入上来，实现和维护群众的经济利益;把党支部的领导核心地位与村委会管理村务融合到支持群众积极参政议政，依法自己管理自己上来，调动群众当家作主的积极性。其次，加强和改善县、乡对村级组织的领导、指导和监督工作，保证‘两委”同唱一台戏。对于少数村“两委”班子长期不团结，矛盾突出，问题复杂的及时调整，依法协调和处理，加大对村组织工作的监督力度，保证村民自治机制的良性运行。

　　二、农村村民自治存在问题的成因分析

　　村民自治不到位，发展不平衡，尤其是村民自治机制不健全，运行不良己经成为制约农村基层民主政治建设的深层原因。这些问题概括起来主要是：

　　1.一些干部存在认识不到位，领导方式不适应的问题。实行村民自治，是对农村管理体制、领导方式的一次重大改革。在实施《村民委员会组织法》的过程中，一些干部思想认识不到位，主要表现为三个担心:一是担心“出乱子”，具有求稳怕乱的思想，认为推行村民自治会引发农村各种矛盾，最终会闹出“乱子”，影响地方安定团结;二是担心村民自治不适应当前农村实际，认为相当一部分村民参政议政的能力很弱，尤其是容易受到家庭、宗派势力等因素的影响，不能正确行使民主权利，所以等具备条件以后再搞;三是担心村民自治会削弱农村党支部领导，认为〈村民委员会组织法》赋予村委会对农村经济等各方面事务的管理权，村党支部实际上处于架空状况。由于有以上的担心，有的干部无视广大村民日益提高的经济地位和强烈的参政议政要求，仍然习惯于旧的思维方式、领导方式，工作方法简单粗暴，民主法制意识淡薄，依然我行我素，滥用职权，对村民自治持抵触和反对态度。

　　2.经济文化发展不平衡，部分地方干部、群众的民主素质还不适应，村民自治缺乏坚实的群众基础，“四个民主”难以落到实处。改革开放以来，广大农民经济得到发展，农民的物质文化生活有较快的改善和提高，为农村村民自治的顺利推行提供了一个扎实的经济基础与思想基础。但是从总体上看，农村经济还没有达到一个比较发达的阶段并且发展极部和群众的思想文化素质普遍比较低下，许多村民的民主素质或民主意识总体上处于一个启蒙和觉醒的阶段。有的对村民自治漠不关心，有的不懂也不善于依法行使自己的民主权利，还有的对村民自治持有怀疑态度，有的对村民自治和基层党组织领导的相互关系认识不清楚，产生种种片面的认识和行为，或是强调村民自治而无视基层党组织的领导地位和作用，公开地同党组织闹独立，搞以政代党，或是强调基层党组织的领导地位和作用而无视村民自治，使村委会和村民代表议事会形同虚设。

　　3.村民自治中的规章制度不健全，缺乏科学的民主机制。主要表现为规章制度不完备、不细化、不配套、不落实，因而难以约束和规范干部群众行为及村级组织具体工作，也难以构建良好的村民自治机制。《村民委员会组织法》虽然使村民自治有法可依。但目前村民代表议事会、村民大会制度还不规范，有的村民代表会议的代表还是由“两委”指派认定，代表的参政议政和素质不能适应基层政治发展的要求，代表的产生不具备合法性和权威性。有的对村级财务制度、村民民主监督制度、村委会建设尚无明确的章法，缺乏制约机制，有的制度规定不科学、不合理，缺乏互约性，只约民而不约“官”。在制度执行方面，该公开的不公开，该说明的不说明，报喜不报忧，使民主管理和民主监督走了过场。同时，还存在着体制不顺、职责不明、关系不协调等问题。

　　三、完善村民自治，健全村民自治机制的对策与思考

　　(一)健全完善民主制度，推进“四个民主”建设

　　村民自治是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来实现的。开展村民自治必须全力推进“四个民主”，建立健全选人、议事、管理、监督四项民主制度，把村民自治纳入制度化、规范化和法制化轨道，把‘四个民主”落到实处。

　　1.建立健全村民委员会直接选举制度，由村民按照公平、公正和公开原则直接投票选举自己满意的村委会干部。村民委员会的选举，应该在村党支部的领导下，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或各村村民小组推选产生。村委会成员正式侯选人不能担任村民选举委员会成员。对村民委员会成员的任职资格条件，由村民选举委员会拟定具体细则，组织村民代表大会讨论通过，并向全体村民公布。村民委员会候选人应分设直接提名产生，不得由户代表或村代表选举。正式候选人资格条件须经村党支部和村民选举委员会进行审查，按照多数村民的意见并征得本人同意后确定。正式候选人的名额应多于应选名额。在选举日前，选举委员会应实事求是地向村民公布候选人的基本情况。候选人可在村民选举委员会主持下，讲述自己当选后的治村计划和打算。村民委员会正式投票选举，要严格按照法律程序进行，乡镇应指派专人进行具体指导。对村民委员会选举中出现的违法行为，应根据不同情况作出处理。情节严重，给选举工作造成严重影响和不良后果的，应重新组织选举，并追究当事人的责任。

　　2.建立健全以村民会议和村民代表会议为主要形式的民主议事制度，保证村民参与村内重大事项的决策。村民会议是村民直接行使民主权利的组织，是村民实行自治的最高决策机构，主要有决定村务重大事项和涉及村民利益重大事项的职权。对于涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理。村民会议和村民代表会议由村民委员会召集和主持，会前应由村民委员会将会议议题提前通知参会村民和村代表。对涉及村民委员会主要成员自身利益的村民会议由村党支部及乡镇干部主持。村民委员会是村民自治事务的日常管理机构，应向村民会议、村民代表会议负责。要建立村民委员会向村民会议和村民代表大会汇报工作制度，自觉接受村民会议和村民代表会议的监督检查。

　　3.建立健全以村民自治章程和村规民约为主要内容的民主管理制度，保证村民参与村内日常事务的管理。村级民主管理机构是以村民代表为主的各个民主管理小组。经村民选举或村民小组推选的村民代表既是村民代表会议的主要成员，也是多个民主管理小组的骨干。实行村级民主管理，主要是对村内的社会事务、经济建设及村民的个人行为的管理。在组织机构上要有侧重地建立健全财务管理、土地管理、治安管理、村民民俗管理等方面的村民代表会议领导下的管理小组。要依照国家的政策和法律，结合当地实际，民主制定村民自治章程、村规民约、村民委员会工作职责、人民调解委员会职责、治安保卫委员会职责、公共卫生委员会职责、村务公开办法、财务管理制度、民主评议制度、干部离任审计制度等各项民主管理制度。同时要将这些规章制度印发全体村民，増强村民参与管理的自觉性和责任感。要内容的民主监督制度，保证村民能够真正地监督村干部的行为和村委会的工作。村务公开要达到“五规范一满意”。“五规范”即内容规范、程序规范、时间规范、阵地规范、管理规范。“一满意”就是要让群众满意。通过公开栏的建立，将村务公开经常化、制度化，最大限度地増强工作的透明度，保证公开内容的真实性，并随时接受村民的查询。对于村民提出的疑问和要求，村委会要及时作出解释和答复，发现问题要及时解决。要建立健全村民会议和村民代表会议对村委会班子及其成员工作的民主评议制度。建立和实行村委会报告工作制度，接受村民的民主监督。

　　(二)建立健全规范村“两委”关系的工作机制，确保村“两委”班子各司其职，共同负责，协调运转

　　要解决村民自治中“两委”关系和协调的问题，必须狠抓村“两委”班子的自身建设，以代表广大人民群众的利益为根本着眼点，教育“两委”干部牢固树立正确的权力观和利益观，靠共同的理想和事业构筑团结的基础。必须明确“两委”会的主要职责，明确党支部和村委会是领导与被领导关系，真正做到“两委”班子思想上合心，工作上合力，行动上合拍。必须从制度建设抓紧起，从机制的层面上减少或避免“两委”之间的矛盾和隔阂，建立规范农村“两委”关系长期有效工作机制，从源头上解决和预防“两委”关系不协调问题的发生。

　　1.建立和完善选拔任用机制，解决党支部班子成员缺少群众基础的问题，真正选拔政治上靠得住，有文化、有本领，多数群众信任的人进入村党支部领导班子，以増强党支部的权威性、合法性和感召力。这是坚持和加强党支部对村民自治的领导，协调“两委”关系的一个关键性条件。村党支部班子的选举，必须实行“两推一选”制或“公推直选”制，突出强调“两个大多数”原则，即支部成员必须得到大多数村民的信任，必须得到大多数党员的支持。

　　2.建立健全罢免卸任机制，解决“两委”干部能上不能下的问题，真正把权力交给人民群众。要充分发扬党内外民主，允许和支持党员群众对‘两委”干部的权力进行全过程、全方位的监督，对不称职的干部尤其是以私废公，相互扯皮的干部适时启动罢免卸任程序。党支部书记的卸任程序是:村民联名提议，党内外会议述职，全体党员评议，党委最终决定。村委主任卸任程序是:本村五分之一以上有选举权的村民联名要求罢免，村委主任在村民会议上述职。

　　3.建立和完善科学决策机制，解决“两委”干部决策不民主，各自为政的问题，真正做到民主决策，齐心协力为民服务，为民谋利。要切实解决“两委”班子在工作决策中各自为政，各行其事的问题，必须全面推进村级民主决策，把重大村务的决定权交给村民，把党内重大事务的决定权交给党员。凡村政大事，仅是“两委”做出决定还不算，必须经过党员会议、村民会议讨论通过，才能形成最终决定，做到“两委’干部、党员、村民三者的决策的有机统一。其决策的基本程序是：两委”草拟方案，先交党员大会评论修订，然后交村民会议或村民代表会议集体讨论决策，由村委会组织实施。

　　4.建立和完善监督制约机制，解决“两委”干部工作行为不规范问题，真正把好事办实，切实减轻农民负担。除了坚持民主评议“两委”干部和“两委”定期报告工作制度，接受党员群众监督之外，还应该实行村务公开制度，把财务收支、宅基地审批、水电费征收、计划生育等群众关注的热点问题分若干栏目每月择日在村务公开栏张榜公布，使群众监督干部有实际内容，使群众具有更多的了解权、知情权、参与权，増强“两委”干部的自我约束意识，从而更好地规范和协调“两委”干部的工作行为。

　　5.建立和完善理财机制，解决党支部书记、村委主任争权夺利的问题，从源头上治理腐败，密切干群关系。必须实行“村财民管乡审”制度。在财务审批上，由过去的村委主任一枝笔审批变为村委主任、村支部书记、村民代表会负责人三支笔签字，每月由村民代表会对村财务进行审议，并在公布栏公布，同时接受乡镇管站审议，经检查合格后，方可下账，使村财务走上民主化、规范化的管理轨道。

　　(三)加强和改善党的领导，确保村民自治机制良性运行

　　全面推进民主自治，必须把加强党的领导与依法实行村民自治有机统一起来，坚持党对农村工作的领导不动摇，坚持推进农村民主政治建设不动摇。要坚持和完善各级党组织一级抓一级，书记带头抓村民自治的责任制。当前要把完善村民自治，健全村民自治作为农村基层组织建设的重要内容，统一筹划，切实抓好。建章立制，健全机制，是一个渐进过程，需要探索和积累经验，需要有领导、有组织、有步骤地进行。应该通过示范活动，及时发现典型，推广成功的做法和经验，发扬示范单位的引路、带动和辐射作用，不断提高村民自治水平。同时要在领导村民自治的过程中善于向群众学习，尊重基层组织和群众的首创精神，正确对待各种新事物，积极鼓励和支持基层党组织与时俱进，大胆创新，对于探索性的工作，要及时帮助总结提高，加强引导和规范。以改革的精神研究新问题，解决新问题，进一步完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制。

　　要进一步引导农村基层干部充分认识完善村民自治机制的重要意义，不仅要解决干部的思想认识问题，而且要注重提高制度建设的水平。在完善和健全村民自治制度、机制的过程中，应把握以下原则：一是合法性。坚持党的领导与村民自治的一致性，坚持民主与法制的统一性，各项民主制度都必须符合党的方针政策和国家法律法规。二是群众性。建章立制必须体现广大村民的意志和愿望，必须体现广大村民的根本利益。只有在群众参与和群众实践的基础上，才有可能产生群众认可的切实可行的制度和机制。三是配套性。要注意村民自治中各项民主制度的内在联系，使它们各有侧重相互配套衔接。四是实效性。完善制度和机制不能搞形式主义，切忌空洞抽象的内容，既要有实体性规定、程序性规定，还要有保障执行的规定，内容明确而具体语言简炼而通俗，这样才有利于广大村民好懂易记，便于执行。

　                        　        范俊彦

　　                        (中共山西省委党校，山西太原030006)