加强人民政协协商民主制度建设

　　一、深刻认识社会主义协商民主的内涵、作用与优势

　　党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，十八届三中全会对发展社会主义协商民主作出进一步部署，这是我们党运用马克思主义对我国协商民主政治实践的理论升华和伟大创造，充分体现了中国共产党人在中国民主制度选择上的道路自信、理论自信和制度自信，具有里程碑意义。

　　1关于社会主义协商民主的内涵。1991年3月23日，江泽民同志在全国两会党员负责人会议上指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[《人民政协重要文献选编》（中），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第506页]2006年2月，中共中央颁发的《关于加强人民政协工作的意见》中也有类似的明确表述。2007年，我国发布《中国的政党制廋》白皮书，正式提出“选举民主”和“协商民主”两个概念。党的十八大和十八届三中全会分别把“协商民主”写入大会工作报告和全会主要文件中，提出了健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的重要任务。

　　什么是社会主义协商民主？党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这段重要论述集中阐明了我国协商民主的社会主义性质以及协商民主的主体、内容、原则。

　　由此，我们认为，社会主义协商民主是人民内部各方面就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见的一种民主形式。协商民主的核心要素是协商与共识，实质是要实现和推进最广泛的公民有序政治参与，关键词是合作、参与、协调（整合)、共识。

　　(二）关于我国两种民主形式的关系。中国特色社会主义民主的重要特点，是选举民主与协商民主两种民主形式的有机结合、相辅相成。选举民主与协商民主相结合，拓展了我国社会主义民主的深度和广度。在程序上协商在前、票决在后，重大决策之前和决策实施之中均有协商。两种民主形式在权力性质上是有区别的。选举民主以人民代表大会为主要载体，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。人民政协是我国协商民主的重要渠道，人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能不是在行使国家权力，不具有强制性，而是为党和国家权力机关建言献策。两种重要民主形式刚柔相济，作用互补。

　　从人类认识真理的过程看，往往是少数人首先发现真理，如果仅仅只强调票数决定，少数人的权益可能难以保证。发展协商民主，可以在一定程度上弥补“多数决定”的不足。这是因为，发展社会主义协商民主，有利于更广泛地听取社会各方面人士的意见和声音，使个别的、分散的意见、愿望通过协商渠道得到系统、综合的反映；有利于最大限度地包容和吸纳各种意见，尽可能地满足社会不同方面的利益诉求；既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，既听取支持的、一致的意见，又听取批评的、不同的声音，既尊重了多数，又照顾了少数，有利于更好地实现人民当家作主。当然，只用协商民主的方法也难以解决所有社会问题，必须充分发挥选举民主和协商民主的各自优势。选举民主与协商民主在我国现实政治生活中是相互补充、相辅相成、相互促进、共同发展的，彰显了我国社会主义民主的特色和优势。无论选举民主还是协商民主，都是不可替代、不可或缺的。

　　三关于社会主义协商民主的重要作用。社会主义协商民主植根于中国历史，符合中国国情，是当代中国民主政治的重要发展方向。加强社会主义协商民主建设，在当前和今后相当长的时期内，对中国民主政治的健康发展至关重要。

　　加强社会主义协商民主建设，有利于党和政府科学民主决策，巩固党的执政基础，提高党的执政能力。坚持协商于决策之前和决策实施之中，是我们党治国理政的重要经验，也是重大决策必须坚持的重要原则。协商民主注重民主的实质，承认利益多样，在平等、宽松的氛围中，对经济社会发展中的重要问题和人民群众关心的热点难点问题进行协商讨论，广开言路、广集众智、广求良策，能够听到各种真知灼见、各种真招实招，使党和政府决策更加符合实际、顺应民意。

　　加强社会主义协商民主建设，有利于在平等的协商讨论中增进共识，促进社会和谐稳定，形成强大正能量。当前，我国正在进行全面深化改革。在这个过程中，必然会涉及各种利益关系的深刻调整，必然会出现思想观念的障碍和心理情绪的波动。对各种人民内部矛盾和其他社会矛盾，必须高度重视并正确处理。通过协商，不同阶层、不同群体、不同方面对于改革的不同看法可以得到有序表达，一方面可以舒缓社会紧张情绪，另一方面可以在平等的讨论中深化认识、消除误解、增进理解，形成和扩大共识，使党的主张成为各党派团体和各族各界人士的一致行动，增加助力、减少阻力，为全面深化改革和实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚强大正能量。

　　加强社会主义协商民主建设，有利于进一步提高我国政治体制的公信力，建设和谐的国家政治生活。中国共产党在领导中国革命、建设和改革的过程中，开创了具有中国特色的社会主义民主政治发展道路，培育了具有中国特色的政治体制。周恩来同志在1950年就指出：“现在有党的系统，有政权的系统，再加上政协的系统，这就更能反映各个方面的意见，并有利于决议的贯彻执行。”《人民政协重要文献选编》（上），这段话高度概括了我国政治体制的组成结构。在我国政治生活中，不仅党的系统、国家权力系统（人大、一府两院）中有协商，而且人民政协系统更是以协商为要旨。特别是作为统一战线组织、多党合作重要机构和发扬民主重要形式的人民政协，突出团结和民主两大主题，拥有重要的“话语权”，在我国政治体制和民主政治发展中具有不可替代的重要地位和作用。推进我国多层面、多形式的协商民主建设，对于提高我国政治体制的公信力，建设和谐的国家政治生活，具有重大意义。

　　二、我省加强人民政协协商民主建设的实践探索和经验

　　从政治协商到协商民主，不是以一个制度代替另一个制度，而是同一个民主制度的拓展、递进与深化。经过60多年的发展，人民政协各级组织形成了比较完备的制度体系、工作方法、实践模式和工作网络，作为社会主义协商民主的开创者和探索者，对社会主义协商民主制度建设起着示范、带动、推进作用，是我国社会主义协商民主的重要渠道。中共中央对于发挥人民政协在我国协商民主中的重要渠道作用十分重视，党的十八大和十八届三中全会对发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用作出了重要部署，提出了明确要求。

　　据初步了解，在党的十八大召开前后，全国已有近20个省级和副省级市党委制定了政治协商的规程或意见，就协商主体、协商内容、协商程序，作了一些明确和规范。有两个省分别出台了《关于推进人民政协政治协商制度建设的意见》、《政治协商规程》，全国政协曾向各地推荐了他们的做法。近些年来，特别是党的十八大以来，我省各级党委和各级政协组织认真贯彻落实中央、省委有关精神，积极探索协商民主制度建设，不断丰富协商民主的实践特色和时代内涵，全省政协协商民主工作呈现日益制度化、规范化、程序化的良好态势。

　　综合来看，我省加强人民政协协商民主建设，主要有以下几个方面的做法：

　　一是以中共中央精神为思想指引。党的十八大和十八届三中全会以后，全省各级党委、政协普遍掀起了学习贯彻中央和习近平总书记关于发展社会主义协商民主指示精神的热潮，不断巩固了中国特色社会主义的共同思想政治基础，增强了加强协商民主建设的自觉性和针对性。中共湖北省委和全省各级党委高度重视政协协商民主建设，切实加强领导，大力支持政协履行职能，充分发挥政协作用。中共湖北省委书记李鸿忠同志带头在省政协全会上宣讲社会主义协商民主，湖北省政协主席杨松同志在多种场合强调要加强人民政协的协商民主建设，并把它作为重大课题组织力量加以研究，省政协开展了多层次的学习贯彻活动。根据省委和各级党委要求，全省各级政协都成立了人民政协工作机制创新专项领导小组，制定了以加强人民政协协商民主制度建设为重点的工作规划，各项工作正有序地向前推进，并取得初步成果。咸宁市、黄冈市、荆门市、广水市、竹溪县、荆州市荆州区、长阳土家族自治县等地党委出台了关于人民政协政治协商或协商民主的单项文件，促进了人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化建设。

　　二是以围绕中心服务大局为基本遵循。围绕中心、服务大局，是人民政协履行职能必须遵循的重要原则，是人民政协工作不断开创新局面的基础。从各地的实践来看，人民政协的协商民主能不能取得实效，关键看能不能围绕中心服务大局，主动谋事、认真干事、努力成事。近年来，省政协坚持围绕加快“建成支点、走在前列”、“五个湖北”建设进程和全面深化改革中的重大问题开展协商议政工作，比如促进湖北大别山区和武陵山区经济社会发展、全省经济形势定期分析研判、利用水泥窑处置城乡生活垃圾、长江中游城市群建设、食品安全法制建设、基层公共文化服务体系建设、加快留学生创业园建设等，都取得了较好的成效。全省各市州县政协也都围绕本地经济社会发展中的重要问题和涉及群众切身利益的实际问题开展协商议政活动，比如武汉市政协围绕促进国家中心城市建设、孝感市政协围绕临空经济区建设、荆州市政协围绕“壮腰工程”建设、恩施州政协围绕“三州（生态立州、产业兴州、开放活州）”建设等提出了大量有见地的意见建议，较好地发挥了协商议政的作用。

　　三是以丰富协商民主形式为主要抓手。丰富协商民主形式，促进人民政协协商民主工作活跃有序开展，是各地创新人民政协协商民主工作的主要做法。首先是搞好政协全体会议、常委会议、主席会议等例会协商，逐步规范协商内容和程序，提高协商质量和水平。其次是搞好闭会期间的协商，主要是积极探索和活跃开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等。比如省政协创新了界别协商形式，去年专门出台了加强界别协商的文件，今年报请省委转发了省政协年度协商计划，到目前为止，已经开展了4次界别协商活动，《人民政协报》今年6月20日头版以《省市联动创新协商形式》为题，报道了省政协推动界别协商的做法。襄阳市政协创新了监督协商形式，通过组织化的民主监督活动与有关部门进行面对面的协商。荆州市、黄石市、潜江市政协创新了提案办理协商形式，分别举办了提案办理评议或“双周”、“双月”座谈会等等。

　　四是以深入调查研究为重要基础。调查研究是政协全部工作的基础，去年省政协以此为主题召开了全省市州政协主席座谈会，就如何做好政协调研工作进行了专题研究探讨。近年来，省政协在这方面做了大量工作，比如开展系统联动调研，在有关省市政协之间、省与市州县政协之间，形成了联合视察、联合调研、联合提案、联合推动的良好局面。比如开展长期跟踪调研，确定十个重点调研课题，分别由省政协副主席牵头，在本届内连续跟踪调研，目前已分别取得若干阶段性成果。比如开展咨询论证调研，围绕形成重点调研报告，召开委员座谈会、专家座谈会、实际工作者座谈会、调研组内部座谈会等，充分听取意见，反复研究论证，提高了对策建议的针对性和可操作性，增强了协商民主实效。

　　当然，我们也要看到，我省人民政协协商民主建设中还存在一些不足，比如，制度化、规范化、程序化建设与中央的要求还有距离；协商的质量和实效还有待进一步提高；在协商实践中，如何更好发挥政协委员的主体作用有待深入研究。

　　三、进一步加强我省人民政协协商民主建设的若干建议

　　湖北省人民政协工作机制创新专项领导小组正在省委、省政协党组领导下，深入开展人民政协协商民主建设调研。到目前为止，主要进行了以下几项工作：一是召开专题会议。专项领导小组先后召开了8次专题会议，研究创新工作的相关问题，省改革办简报刊登了我们有关会议和开展工作的情况。二是推进重点项目。建立了改革台账，明确了2014年改革重点项目--“加强履职能力建设，发挥委员主体作用”。目前项目的相关制度和规定文稿已由创新办进行了讨论，正在按程序运作。三是开展专题研究。围绕创新政协工作机制，确定了10个专项课题，研究工作正在顺利推进。四是加强交流探讨。先后与贵州省、安徽省、四川省政协来鄂考察组就加强协商民主建设和人民政协工作机制创新问题进行了广泛深入的交流；与省内部分市州县政协专项领导小组的同志进行了座谈，交流探讨相关工作。

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对加强人民政协协商民主建设作出了深刻的阐述，为我们推进人民政协协商民主工作的改革创新指明了方向，提供了遵循。加强人民政协协商民主建设，是我国民主政治建设和政治体制改革的重要内容，总体上要按照党的十八大和十八届三中全会的要求进行。下一阶段，我们将在省政协党组领导下，在前段工作的基础上，进一步加强调查研究工作，总结梳理好各地的实践经验，力争提出一些具有针对性的对策建议，解决工作中遇到的一些具体问题，切实推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化建设。

　　1出台人民政协协商民主建设规范性文件。

　　中共湖北省委已将出台“关于加强人民政协协商民主建设的意见”写入省委贯彻十八届三中全会精神的《〈意见》，并列入省委党内法规建设五年规划。为省委的规范性文件提供素材，是我们专项领导小组下一阶段的重要工作任务。我们将深入开展调查研究，包括书面调研和实地调研，收集有关省区市和省内部分市州县党委关于加强人民政协协商民主的文件，与全国政协研究室、有关省区市政协、有关市州县政协加强交流等。通过调研，就当前人民政协协商民主工作中的一些重大问题提出具体建议，比如如何进一步拓展和规范人民政协协商民主的内容，如何进一步丰富和规范人民政协协商民主的形式，如何真正把政治协商纳入决策程序、实现协商于决策之前和决策实施之中，如何有效开展人民政协民主监督工作，如何加强政协委员队伍建设、把好委员“入口关”、不断优化委员队伍结构等等。

　　(二）完善协商年度工作计划制定工作。今年省委转发了《省政协2014年协商工作计划》，在实践中发挥了很好的作用。制定并组织实施协商年度工作计划，是党的十八届三中全会《决定》中提出的明确要求，是人民政协开展好协商民主工作的重要环节，也是政协的一项长期工作任务，要与时俱进，不断完善与提高。一是要科学选题。省政协一方面要认真研究省委、省政府的重大方针政策和年度工作部署，结合政协工作职能和特点，提出部分协商选题供省委、省政府参考。另一方面也要争取省委、省政府的进一步重视和支持，主动将需要在年度内进行决策的重大事项作为协商课题交给省政协协商。二是加强协商工作中的协调与配合。特别是省政协机关要加强与省委、省政府有关部门的联系，各专委会要加强与省直对口部门的联系，建立协调工作机制，加强对有关重大问题的分析研判，主动就协商议题征求意见建议。

　　三丰富和规范人民政协的协商民主形式。要坚持例会协商和闭会期间协商的有机统一。既高度重视例会协商，又探索创新闭会协商。省政协目前比较规范的协商形式有：政协全体会议协商、常委会议协商、主席会议协商、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等，但在实践中仍须继续探索新的协商形式，不断增强协商实效。要认真总结研究开展各种协商实践的经验，更加彰显各种协商形式的特色和优势。比如专题协商的内容可规范为改革发展中的重要专项问题；对口协商的内容可规范为党政职能部门迫切需要解决的、具有综合性、战略性和前瞻性的重要问题；界别协商的内容可规范为政协界别及其所联系群众普遍关注的问题；提案办理协商的内容可规范为政协提案提出的重要意见建议的办理，等等。全体会议和常委会议协商的内容，也应进一步予以规范。有些协商会议可请省委、省政府领导参加，有些协商会议可请党政相关部门负责人参加。为了切实提高协商实效，应进一步规范协商流程、程序，注重协商意见的反馈。

　　四加强人民政协履职能力建设。加强政协履职能力建设，需要做的工作很多，俞正声主席在全国政协常委会工作报告中，从五个方面提出了明确要求，我们应结合实际逐项贯彻落实。一方面，要进一步搭建好协商民主平台，优化政协会议和活动的组织协调工作，加强对调查研究和协商活动的统筹协调，发挥好专门委员会在政协工作中的基础作用等等。另一方面，要围绕发挥政协委员主体作用做好相关工作：一是推进委员学习工作。采取多种形式，组织委员学习中央和省委的方针政策与决策部署、经济社会发展专门知识、人民政协理论和基础知识，不断提升委员综合素质，进一步增强履职责任感。二是推进委员履职服务工作。建立省政协领导联系走访政协委员的制度和机制，做好委员知情知政和建言献策等工作，着力提升议政建言质量。三是推进委员管理工作。建立健全履职情况统计和通报制度，对委员参加政协会议和活动，提出提案、信息、意见建议，参加学习活动等履职情况，在适当范围内进行通报；建立考评、激励、退出机制，以更好地发挥政协委员在政协工作中的主体作用。

作者简介：范兴元，湖北省政协党组副书记常务副主席