农村基层民主制度建设探析，以云南省玉溪市红

　　农村基层民主制度建设是坚持走中国特色社会主义发展道路和推进政治体制改革的重要组成部分。加强农村基层民主制度建设是全面建成小康社会的重要任务，也是事关农村改革、维护农村社会稳定、推动农村经济发展和实现中国梦的关键。随着农村改革的深化和市场经济的发展，特别是村民自治的实施，农村基层民主制度建设出现了一些新情况新问题，需要认真研究解决。本文以地处云南省中部的玉溪市为例，对此提出一些思考。

　　一、玉溪市农村基层民主制度建设取得的成效

　　1、农村基层民主选举制度日益完善。以村党支部、村委会、村民代表会、村民监督委员会为主体的、坚强有力的村级组织体系不断健全。例如，为做好2013年的“两委”换届工作中，玉溪市红塔区提前安排部署,2012年10月全面开展换届摸底调查工作，设计12个分析表，通过采取座谈调研、入户访谈、发放班子满意度测评表等方式，随机调研11个乡（街道）、64个村(社区），走访约谈干部群众500多人，提前掌握参选党员群众情况、村级组织班子结构及运行现状、村组干部个人特点，强化选人导向，提出新一届班子配备初步意见。根据排查结果，加强对村级优秀的书记、主任先进事迹的宣传，树立正面引导，为选优配强新班子打基础。同时,通过建章立制、依法办事、提前预警、形成合力、党员带头等方式，按照程序,公开、公正、公平地进行选举，很大程度上遏制了贿选、拉票现象,推举出了群众认可的有能力、懂技术、会经营的，愿意带领群众致富的村委会领导，拓展和完善了农村选人、用人的渠道,使村委会干部的整体素质有了较大的提高，村委领导班子的结构得到了优化，促进了党在农村各项方针政策的贯彻执行。

　　2、民主管理制度不断丰富。除以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村级民主管理制度体系外，有的地方实行“村务大事村民公决”、“一事一议”制度、设立村民监督委员会等办法,有效保障了村民的知情权、决策权和监督权。例如，在2013年的换届选举中，玉溪市红塔区抽调全区104个村(社区)挂钩包村单位的领导干部共195人组成指导组，对村级组织换届选举工作进行指导;建立观察员制度，统一制作《督查监测记录表》，对社区居民委员会换届选举过程中的三个阶段(准备阶段、组织实施阶段、验收总结阶段）的68项内容有针对性的进行督査监测，对督査监测过程中出现的情况及时反馈跟踪监督，从而使农村基层民主制度建设的内容不断发展、逐渐充实。

　　3、依法依规开展农村的各项活动。根据国家有关法律和党的方针政策,玉溪市以村级工作运行、干部群众行为和各项制度运作规范为基本内容，通过建立《村规民约》，明确各类村级组织之间的关系和工作程序，实行严格的工作制度,使农村的各项活动都依法照章行事，有效推进了村民自治实践形式的制度化、规范化和程序化。

　　二、存在的主要问题

　　经过多年的探索和实践，玉溪市农村基层民主制度建设取得了一定的成效，但仍然存在许多不容忽视的问题，制约和影响着农村基层民主制度的建设和发展。&

　　1、村民的法律意识淡薄，民主参与意识不强。在玉溪市乡土社会中，礼俗、习俗、宗法族规、道德依然是最重要的社会控制手段，村民对其推崇远远超过了法律。另一方面，目前的普法和法制教育,只针对在职在编干部，村民的法律知识大多通过电视、广播和周边发生的案例等渠道获得。因此，村民对法律的认知程度普遍较低，不懂法、轻视法律、对法不感兴趣，认为法治就是人治的现象依然存在，导致村民的守法意识、法律保护意识和依法监督意识等都比较差;有的村民认为，民主就是举手表决;有的村民文化素质偏低，制约了民主参与的能力;有的受传统观念的影响,理性民主意识有待加强。

　　2、农村经济发展滞后，发展极不均衡，制约了农村民主政治建设。改革开放30多年来，玉溪市农村经济得到了长足的发展，农民收人不断增加，生活不断改善,但农村的富裕户始终不多,与城市的发展差距近几年逐渐加大。部分偏远少数民族地区甚至连温饱都不能解决,大多数农村青年外出打工,农村留守老人和儿童现象普遍存在，生存的压力使得他们无暇顾及民主参与。

　　3、村干部的法治意识、民主意识淡薄，“两委”工作存在不协调的现象。有的地方村级的权力过分集中在村党支部,甚至于过分集中在党支部书记手中，不尊重村委会自治的法律地位，越权和包办代替村委会工作的现象依然存在；有的地方村委会把村民自治与党的领导割裂开来，党支部处在被忽略的地位;有的“两委”互不相让、争权夺利、各自为政、相互扯皮。这些情况的存在，不仅影响了工作的开展，也影响到地方经济发展和社会的和谐稳定。

　　4、村民民主自治机制体制不健全、不完善。有的村委会没有真正发挥自治作用,大多被行政化，上一级政府往往将村委会作为政府内部机构来管理,给村委会下达各种任务指标，村委会自身的服务功能没有发育起来;有的参与渠道不畅通,难以有效地吸纳群众参与。例如，玉溪市的3个民族自治县，大多数农户分散在交通不便利的地域内，很多村民一年见不到几次村干部，加上外出务工、部分村干部不负责任等因素，使大部分村民不能及时准确的得到相应的信息，阻碍了群众对民主活动的参与，在一定程度上剥夺了群众的知情权和决定权，制约了农村基层民主政治建设的进一步开展。

　　5、村级民主管理缺乏有效的监督制约机制。一是农村民主的决策程序和参与缺少制度化的硬规定,随意性强，村民对公共事务决策所能产生的影响力极其有限。二是基层政务公开缺少硬性指标。有些村务不公开,办事不公道;有的村没有村务公开栏，有的有公开栏，但公开内容不及时，不全面。三是相关的配套监督机制还没有有效地建立，村委会选举之后，谁来监督其权力的行使成为了制度空白，有些候选人在参选时所作的承诺能否落实以及落实得好坏，由于没有相应的考核制度，结果往往难以验证；一些村委会甚至任意决策，由此而造成村集体经济和村民利益受损的例子屡见不鲜。

　　三、加强农村基层民主制度建设的对策

　　农村是我国最为基层的元素，农村的基层民主是中国特色社会主义民主的重要组成部分，健全和完善农村基层民主制度必须坚持党的领导，坚持走群众路线,依靠基层群众和全社会的共同努力，为农村基层民主制度建设与发展创造有利条件。

　　1、加强党的领导，坚持走群众路线，依法规范民主决策。实践证明，党的领导是农村基层民主制度建设有序进行的前提和保障。另一方面，农村基层民主制度建设与农民的民主权利紧密相连，农民是农村基层民主制度建设的主体，为此，要坚持走群众路线,相信群众、依靠群众、尊重群众，民主决策，依法办事，变“为民做主”为“由民做主”。基层的许多制度，如村民自治制度、一事一议、村规民约和村务公开等，都是农民在生活实践中总结出来的，能够得到有效的实施，说明它们能反应广大群众的根本利益和要求。随着改革的推进和经济社会的发展，农村基层民主制度建设也需要不断创新和完善，只有立足农村实际，充分尊重农民，引导和鼓励他们大胆探索和实践，才能切实推进农村基层民主制度建设。

　　2、加快经济建设，为农村基层民主制度建设提供物质保障。“经济基础决定上层建筑”。只有农村经济得到全面发展，满足农民物质上的需要，他们才有可能追求精神需求，热心于民主政治建设。党的十八大为农村经济发展指明了方向：“要深人推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。要着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”党的十八届三中全会又从“加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多的财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制”等四个方面做出了具体的发展规划。各级党委政府要根据本地实际和市场需求，强化对农民的培训，提高农民的生产技能和运用现代科技的能力；帮助农民选准经济发展的方向和主导产业，充分调动农民的积极性。

　　3、规范“两委”的职责，不断完善农村基层党组织的议事和决策机制。一是发挥各自应有的功能，从制度上对村党支部和村委会的职权范围作出合理的界定，发挥各自应有的功能。村党支部要贯彻好上级党委、政府的方针、政策、重大决策和具体措施，加强自身建设，处理和协调好与村委会的关系，在制度创新过程中把党的领导与村民自治有机地结合起来，形成党支部与村委会协调配合的工作机制。二是努力实现党组织决策的民主化、科学化,切实解决好农村“两委”干部工作决策中不民主或各自为政的问题，真正做到民主决策有序运作、齐心协力为民服务。同时，把重大村务的决定权交给广大村民，凡村政大事，要由党员或党员代表议事会、村民大会或村民代表议事会充分讨论后再决定，做到干部、党员、村民代表三者决策的有机统一，使村民了解决策制定、决策实施、资源配置等相关信息，以此提高农村资源配置优化和村治绩效；要进一步推动农村协商民主的发展,党员集中活动除研究党内有关事项外，要吸收人党积极分子和群众代表参加；民主议政除群众代表参加外，要吸收各级人大代表、政协委员、离退休干部参加，引导和支持村民对村务和共同关心的问题进行充分讨论和协商，从而进一步扩大基层民主的范围。

　　4、加强教育、培训和引导，不断激发村民的参政议政热情。一定的政治制度形成有其特定的文化背景，一定的民主制度运行也受到相应的文化因素的影响和制约。农村基层民主制度建设必须着力提高村民的文化素质和政治素质。为此，要加强教育、培训和引导,增强村民的政治参与意识、参政热情和参政能力，发挥民主主体作用。一是大力发展农村义务教育，在确保适龄儿童入学的情况下，改革教学方法,创新教学模式,重视农村孩子的全面发展，缩短与城市孩子的教育差距。二是抓好农村实用技术培训。结合地方实际，采取与农科站、职业技术学校联合的方式,培养大量实用新型人才，促进农村经济发展。三是通过开设讲座或者利用远程信息网，对村民进行民主政治理论的普及教育，培养与民主发展相适应的平等、公平、竞争等民主意识，使村民体会到政治发展对经济发展的重要作用。四是加强普法教育，使村民学法、知法、懂法、守法，提高村民的法律意识，杜绝违法行为发生,维护社会的和谐稳定。

　　5、抓好领导班子自身建设，努力提高党员千部的素质。要重视加强基层干部的培训。农村基层干部，尤其是镇、村干部是农村基层民主制度建设的中坚力量，他们是农村基层民主制度建设的实践者和推动者，农村基层民主制度建设的成效有赖于他们政治水平和法治素质的提高。为此，农村党组织必须加强自身建设，不断提高自身的先进性、领导水平和执政能力，增强在群众中的影响力和号召力，才能成为广大农民群众拥护和支持的领导核心;要lif极创造条件，加强对镇、村领导干部的培训轮训，提高他们自身的综合素质和推动基层民主制度建设的能力。

　　6、建立健全对村委会的监督和约束机制。一是健全村务公开制度，推行“阳光政务”，以公开促公正。要规范公开内容，包含国家法律法规规定的内容、农村改革发展的新形势新情况以及村民要求公开的财务收支、重大决策等情况;完善公开方式，通过会议、广播、网络、信息等形式对村级政务进行公开;规范公开程序，建立事前公开、事中公开、事后公开机制。这样，才能让村民享有充分的知情权，全程参与决策，对决策过程进行监督’也才能调动村民的参政热情。二是建立民主评议村干部制度。要完善村干部考核标准和考察机制，定期对村委会执行情况进行检查、考核，对村干部进行评定，村干部任期届满或离任时必须审计，使村委会和村干部的工作接受全面、有效的监督。三是设立村级监督员。通过村民代表大会直选出监督员，监督员的候选人员必须排除村两委干部及其配偶、直系亲属，保持工作的独立性，赋予其独立监督的权力。

　　                                魏旭萍

　　                     (中共玉溪市委党校公共管理教研室，云南玉溪653102)