政治协商与社会主义协商民主制度建设

　　中共十八大在阐述“健全社会主义协商民主制度”时提出，“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”协商民主制度化发展意义何在？制度即人类相互交往的规则，主要包括约定俗成的道德观念，法律，法规等,它规范或引导着集体和个人的行为。在日常生活中，我们要与许多陌生人和组织打交道，但我们往往会对他们的行为寄予很大的信任，根本原因就在于我们知道有大量成文的和不成文的规则存在，当人们受规则约束时，个人的行为就具有了可预见性，从而产生了信任。将社会主义协商民主制度化，就是将我国现有的协商民主的各个要素，包括广泛、多层的协商形式以及主体、内容、程序等等，从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式转化，从而实现规范化、有序化的变迁过程及其发展和成熟过程，这不仅对拓展公民有序政治参与的渠道、改进党的领导方式和执政方式以及体现我国社会主义民主政治的特色和优势，同时对确保党和国家决策的科学化民主化都具有里程碑的意义。

　　中国共产党同民主党派的政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行协商民主的主要渠道之一。十八大将“加强同民主党派的政治协商”作为健全社会主义协商民主制度的一项要求被特别提出，说明了它在我国社会主义协商民主制度建设中的重要地位和作用。

　　中国共产党同民主党派的政治协商，始于1949年建国初期。在解放战争即将取得决定性胜利的时候,中国共产党发表了著名的“五一”口号，各民主党派积极响应，并于1949年9月召开了中国人民政治协商会议。会上经中国共产党、各民主党派、无党派人士、各人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及海外华侨等各界代表的共同协商,制定了《共同纲领》，根据这个共同纲领选举产生了中华人民共和国中央人民政府及政府成员，‘确定了国旗国歌等有关问题。《五四宪法》制定后全国人民代表大会召开，在按照宪法普选实行民主的同时把中国人民政治协商会议保留了下来，从而形成了人民代表大会制度和人民政治协商会议制度两套机构。事实证明，中国人民政治协商会议的胜利召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成。

　　一、关于政治协商的形式、内容及程序方面

　　1989年底，中国共产党同民主党派和无党派人士,对建国以来在政治协商实践中的一些行之有效的经验和做法’进行了认真总结，并在充分协商的基础上，于12月30日制定下发了中发[1989]14号文件，即《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称14号文件）。文件对政治协商的形式和内容都作了新的补充和完善，指出：中共同民主党派进行政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项重要内容。主要采取以下几种协商形式：中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针问题进行协商。中共中央主要领导人根据形势需要，不定期地邀请民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行高层次、小范围的谈心活动,就共同关心的问题自由交谈、沟通思想、征求意见。由中共召开民主党派、无党派人士座谈会，通报或交流重要情况，传达重要文件’听取民主党派、无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题。这种会议大体每两月举行一次。重大事件随时通报。有的座谈会亦可委托中共全国政协党组举行。除会议协商以外，各民主党派和无党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议，也可约请中共中央负责人交谈。上述各种协商形式，原则上也适用于中共地方党委和民主党派地方组织之间的协商活动。在之后的十五年中，中共中央、国务院或中共中央委托有关部门，前后召开各类协商会、座谈会、情况通报会180多次，其中，仅在2003年、2004年就各召开了18次，2004年胡锦涛同志亲自主持的协商座谈会达7次。另外,各民主党派中央向中共中央、国务院及有关方面提出重大建议共180多件;各民主党派地方组织提出各项建议达8.8万余件，同时还开展调研活动1.9万余次，形成调研报告1.3万余份。

　　在2004年迎春座谈会上胡锦涛同志指示:要认真总结多党合作实践的好经验好做法，着眼于加强社会主义政治文明建设,进一步推进中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化建设，扎扎实实把我国多党合作事业推向前进。从2004年3月起，中央统战部、各民主党派中央、各地统战部分别对中发[1989]14号文件的贯彻落实情况和多党合作实践中的新情况新问题进行了深入的调查研究，形成调研报告47篇;先后召开各种类型的座谈会34场,研讨30多次，参加人数近千人。初步形成了新的文件雏形，随即又先后征求全国人大办公厅、国务院办公厅、全国政协办公厅、中组部、中宣部、中编办、财政部等有关部门的意见后，根据所提的46条意见，采纳了43条;在与各民主党派中央、无党派代表人士进行协商后，对提出的40条意见，采纳了30条;修改后的初稿又分送国内著名理论家阅改，经过36次修改,形成代拟稿报中央审定。2005年1月20日、24日，胡锦涛同志先后主持召开中央政治局常委会和中央政治局会议，对文件稿进行了认真讨论,提出了若干重要修改意见。根据中央精神，对文件稿进行了第37次修改,并进一步征求了各民主党派中央和无党派人士的意见。2月4日，胡锦涛同志主持召开党外人士座谈会，进一步听取各民主党派中央、全国工商联和无党派人士的意见，最终于2月18日以中发[2005]5号文件下发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称[05】5号文件）。

　　可以说，[05]5号文件是在认真总结15年来多党合作和政治协商的理论成果和成功经验的基础上，根据新形势、新任务和新要求而形成的，不仅做到了与[89]14号文件相衔接，保持了各项方针政策的连续性和稳定性，同时还推动了多党合作和政治协商的理论创新、政策完善。在中国共产党同各民主党派和无党派人士政治协商的形式、内容及程序方面也作了进一步的规范，文件提出：中国共产党同各民主党派政治协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等等形式。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议。协商的内容包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件;宪法和重要法律的修改建议;国家领导人的建议人选;关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划;关系国家全局的一些重大问题;通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。协商的程序包括：中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划;协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料;各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议;在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异,求得共识;对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况。同时，文件还针对完善人民政协的政治协商特别提出：中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。要按照《中国人民政治协商会议章程》的要求，推进人民政协政治协商的制度化，规范化和程序化。紧接着2006年2月8日中共中央又下发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发[2006]5号），文件指出，人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。人民政协政治协商的主要程序是:党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定在政协协商的议题;政协党组根据党委的统一部署，按照政协章程和有关规定安排协商活动;党委和政府及有关部门负责人就相关问题通报情况、听取意见;政协要及时整理并报道参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见和建议;党委和政府有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理,并及时反馈处理情况。

　　两个5号文件的相继颁发，使中国共产党同民主党派的政治协商，及中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，这两种不同协商形式的任务得到了进一步的划分与明确。由此可以看出，这两种不同协商形式,不仅在协商的范围、层次、时间上存在较大不同，就是在协商的内容和程序方面也存在一定的区别。“中国共产党同民主党派政治协商”作为政党高层的协商，主要研究解决一些战略性、前瞻性、宏观性、原则性的问题;而“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”，作为社会公众层的协商，则着重解决一些战术性、现实性、微观性、具体性的问题。中国社会人口众多，需要协商的问题纷繁复杂，针对需要通过中共与民主党派及无党派人士协商的问题，采取先由中共提出协商建议,再就建议进行中共与各民主党派及无党派人士的小范围协商，在达成共识的基础上，再由人民政协进行大范围协商，协商结果经人民代表大会表决通过后再执行。这样的协商过程，由于小范围协商容易举行,也容易达成共识，并能保证协商内容的深度,再将小范围协商所达成的共识放到大范围中再协商，又保证了协商内容的广度，这样的协商过程，不仅体现了政治协商运行方式的灵活性，同时也保证了政治协商制度的严肃性和稳妥性,使协商的结果更具有普遍的认同性和决策的科学性。

　　二、关于法律地位方面

　　从制度的法律地位看，分为法内制度和法外制度。所谓法内制度，主要是指具有法律效力的被自上而下地强加和执行的规则,是正式的、成文的、上升为国家意志的，是政府、国家或统治者按照一定的目的和程序有意识创造的、并受国家法律保护的制度。相对于法内制度，则法外制度就属于非正式的、不成文的、没有上升为国家意志的、不受国家法律保护的制度，包括规定某个团体的组织、活动的“章程”;一些生活中的惯例、传统及习惯性做法等等。

　　1993年3月第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》,把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容写进宪法序言,纳人了宪法的框架体系，这就旗帜鲜明地确立了多党合作和政治协商制度在我国国家政治生活和社会生活中的地位。从此，这项党的政策被上升为国家意志，成为法内制度,在国家根本大法的保护下，多党合作和政治协商制度更加具有了长期的稳定性和不可侵犯性。

　　三、关于发挥民主党派及无党派人士作用方面

　　在1995年颁布的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中明确规定：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”为贯彻落实文件精神，各地方党委纷纷提出实施意见和办法，要求对重大问题的协商要做到“三在前”S卩:协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，同时对本地区的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题、重要人事安排,要实行先协商后决策,然后再实施的原则。这些规定，都为民主党派在政治协商中发挥作用提供了制度性的保障。从公共政策的角度看，政策系统中包括政策主体和政策客体。政策的制定者和执行者属政策的主体,而政策客体主要是政策所要解决的社会问题、政策所影响到的个人和群体等。一旦由普通群众成为民主党派成员或无党派人士，便由政策客体进入到了政策主体，成为了决策群的智囊团。把政治协商纳入决策程序，就是在决策前要听取民主党派和无党派人士的意见、建议，充分进行协商;在政策执行的过程中再听取意见和建议，再进行协商;对政策实施的结果还要接受民主党派和无党派人士的监督,再协商,这就为民主党派和无党派人士参与公共政策各个环节的协商，提供了重要的政治保障。

　　在总结实践经验的基础上，中发[2005]5号和中发[2006]5号两份文件，又进一步提出：“把政治协商纳人决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。”同时还提出：“要保证民主党派可以以本党派的名义在政协大会上发表意见和主张,可以提出代表本党派组织的提案，可以自主开展调查研究等活动。要保证民主党派成员和无党派人士等在各级政协中占有较大比例,其中，在换届时，政协委员不少于60%，政协常委不少于65%，政协副主席不少于50%(此项要求不包括民族自治地方)。民主党派成员和无党派人士在政协各专门委员会负责人中应有适当数量，在委员中应占有适当比例。政协机关中要有一定数量的民主党派成员和无党派人士担任专职领导职务。其中在全国政协至少有1位专职副秘书长。”党的十八大报告再次将“把政治协商纳人决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。”的内容作为健全社会主义协商民主制度的要求而提出，这充分表明，政治协商纳入决策程序不仅是政治协商程序化建设的关键步骤，同时也是我国多党合作和政治协商制度具有巨大优势和特征的具体体现，是增强党的执政能力,进行科学决策、民主决策的必然要求,是民主党派和无党派人士在国家政治生活中发挥更大作用的政治保障。

　　四、关于协商时效性方面

    协商就是面对面共同商量问题，民主协商的目的是决策的科学性,这需要一个有效的沟通过程作保证,有效的沟通必须建立在双向沟通基础上，而不是靠单项沟通。所谓单项沟通，是指信息从发送者到接受者的单向传递，一方只发送信息,而另一方只接收信息,沟通中双方无论语言或情感上都不要求信息的反馈，比如作报告、发指示、下命令等。所谓双向沟通，则是指信息发送者以协商和讨论的姿态面对接受者，并听取反馈意见，通过充分思考，多次商谈,直到双方达成共识为止。在平时的协商过程中，由于协商双方良性互动的局面尚未形成，所以常常还在使用单向沟通。说者表达一个意思，听者却见仁见智，按照各自的思维方式去理解。由于每个人的生活环境、成长经历、思维习惯以及理解能力存在差异，直接影响到其对问题的判断和解决问题的执行力，不仅理解结果会各不相同,就是结果与设想也会存在很大偏差，效果自然不尽如人意。与单项沟通相比，双向沟通的优点是沟通双方平等参与,接受者有反馈意见的机会,能通过听和说、对话和讨论，恰当地表达自己的观点和看法。通过双向沟通，尽管增加了沟通过程的复杂性，但效果相比单向沟通会有较大改善。美国领导学专家海克曼曾经说过:领导是一种特殊的沟通形式,是为了满足共同的群体目标和要求而改变其他人态度和行为的人类沟通。沟通是引发机会和触发创新的重要条件，是增进和谐的润滑剂，是制定正确决策的必要条件，通过沟通来发现问题、分析问题、解决问题，就能营造一个互相支持、彼此包容的和谐环境，有利于增进了解、传递信息、消解误会、化解矛盾、达成共识。

　　除了选择双向沟通外，还应提供准确的信息。沟通的过程是对决策建议的理解和传达的过程，一方面对决策建议表达得准确、清晰、简洁,这是进行有效沟通的前提;另一方面对决策的正确理解，则是实施有效沟通的目的。因此,在沟通过程中，需要双方所提供的背景资料和信息应是最及时、最前沿、最能反映当前实际情况的。同样的信息由于接收人的不同会产生不同的效果，信息的过滤、保留、忽略或扭曲是由接收人主观因素决定的，是他所处的环境、位置、年龄、教育程度等相互作用的结果。由于对信息感知存在差异性,所以需要进行有效的沟通来弥合这种差异性，如果双方所提供的资料和信息只是单纯的事物表象，而不是深人的、本质的、准确的，将会由于人的主观因素而造成时间、金钱上的浪费使决策结果产生灾难性的损失。准确的信息沟通无疑会提高协商的时效性。

　　中共十八大对深人拓展人民政协协商民主形式提出了最新要求，要“深人进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”专题协商是指以人民政协为平台，各民主党派、政协委员与党政领导、相关政府部门就党和国家重大战略问题、人民群众关心关注的热点、难点问题开展对话、进行协商、提出意见建议。界别协商是指政协以界别为单位组织政协委员开展的各类协商建言、协调关系的履职活动。对口协商是指专业、行业相近或相同的部门就某一共同关心的问题进行对话、讨论并最终达成一致的过程,主要是政协各专门委员会与政府相关部门建立对口联系制度，以会议的形式互相通报情况、征求意见、共同协商工作联系中的有关重大问题。提案办理协商是指在办理提案的过程中，承办单位要加强同提出该提案的政协委员联系，当面说明办理情况，听取意见,对办理情况提出不同意见的，承办单位应与之进行研究、协商，妥善处理。这“五个协商”涵盖了政协工作的方方面面，是党中央按照科学发展观对近年来政协工作经验的高度概括和总结。“五个协商”大大提高了协商内容的针对性、协商主体的参与性、协商过程的互动性和协商结果的时效性。将“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”作为“健全社会主义协商民主制度”的一项内容进行制度化建设，无疑对增进协商过程中的良性互动起到保障性的重要作用。

作者简介：黄梅，女,云南省社会主义学院教研室副教授。云南昆明，650031。