大学预算民主制度建设的研究
上海财经大学2006年1月开始试行校院两级财务预算管理，率先提出以“统一核算、分级管理”为特征的“全预算财务管理体系的探索与实践，并提出了“四位一体”的院系治理结构。浙江工业大学于2006年启动了以校院两级管理为核心的学校内部管理体制改革，2009年进一步深化和完善，形成了完整的制度体系X大学以此为基础，于2009年6月开始进行改革方案设计和数据测算，拟订了《校院两级财务管理制度》《关于深化学院自主理财制度的意见》《学院预算管理细则》等三个指导性意见。改革的目标是建立“统一领导，两级管理、集中核算”的财务管理体制，学校的管理重心由机关职能处室下移至院系。
一、预算民主是大学财务管理改革的必然要求
X大学财务管理改革的最大特色在于院（部）自主理财制度的建立。X大学把预算改革作为财务管理体制改革和大学内部综合体制改革的抓手,以财权下放带动事权下放，以管理重心下移强化院系自主管理的准实体地位,从而改变了以“条条管理”为主要特征的“统一领导、集中管理”模式，逐步形成了以“条块结合,以块为主”的“统一领导，分级管理”模式，院(部）在学校宏观管理和控制下自主编制校内单位预算，以党政联席会、教代会、学术委员会(教授委员会)组成“三位一体”的学院治理结构，实行民主理财和民主监督。
院（部）自主理财制度的基础是民主理财机制和民主监督机制，即建立健全大学预算民主制度。没有民主监督的预算是看不见的预算,而看不见的预算注定会成为腐败的预算，预算改革最终也会走向失败。改革中我们发现，对院系财务监督,尤其是院系财务活动的真实性、合理性监督还做得很不到位。经济责任、管理责任难以落实,业务真实性和财务舞弊无从防范。比如虚假机票（订票公司提供,但实际未乘坐）、虚假办公费（实际是购物卡用于个人消费）、虚假会务费和差旅费（实际是餐饮、招待费）等套取财政性资金的行为，单位负责人签批同意报销后，财务部门一般难以真正核实。改变这一现象的治本之法是院系财务公开,让师生员工参与监督，使其在阳光下运行。X大学2013年再次提出院系真正实行民主理财制度，并由职能部门深入学院检査，同时考虑将院系财务査询权授予教职工代表,并建议审计部门在年度预算执行情况审计中，重点审计院系预算执行情况。
二、大学预算民主制度建设面临的挑战
我国大学预算民主制度建设,涵盖预算编制、执行、调控、监督、考评等诸多环节,其面临的挑战如下：
(一)预算公开问题
信息公开，是政府主管部门的要求，是社会公众的要求，是大学内部利益相关者的要求，也是预算管理本身所必需。因为只有信息公开，才能有效缓解预算过程中信息不对称和民主监督不到位的问题。英国、美国和日本的大学,都积极倡导预算信息公开,向大学内外部全面公开，以此作为预算监督和预算评价的重要手段。
我国大学预算信息公开之路仍徘徊在起点。资源配置者、资源保护者、资源申请者w以及资源使用者--即预算权力掌握者和既得利益者由于种种原因都不愿意公开预算内容和预算过程，因为信息公开必然会挤压某些权力操作的空间。信息公开的阻力还来自于外界对大学预算信息的态度和理解问题。当信息封闭成为习惯，偶尔的信息公开就会引起外界的好奇、猜疑、误解,甚至责备和攻击等等，给大学正常秩序造成很大冲击。大学财务管理有自己的特殊性,教育主管部门、审计机构和社会对此的理解和尊重都不够，对信息公开有恐惧心理。社会和大学师生员工由于处于大学内部预算权力关系的边缘而无力产生根本性影响。如何让预算权力关系中的主导者消除信息公开的恐惧心理，并愿意用信息公开来约束自己的行为，这是大学预算改革实践中一大挑战。
(二）预算参与问题
这是与大学预算公开性密切相关的一个根本问题。很显然，大学预算是属于“大学”的，所有的利益相关者都应该有权参与大学预算。大学预算由谁主导？在我国大学中，行政力量主导预算管理的格局在今后很长一段时间都不会改变。那么，主导者和参与者之间的关系如何处理、利益相关者如何参与预算过程就成了大学预算改革实践中的一个现实问题。只有管理精英参与的大学预算过程相对简单,但是难以表达利益相关者的“偏好”，也难以保证预算决策的质量;而众多利益相关者参与预算，势必增加预算过程的复杂性，难以达成一致意见，容易引发不同利益集团的对立和冲突。因此，大学预算参与的领域、目的、人群、形式和程度，都是需要再三权衡和全面考虑的。如何让利益相关者既能参与大学预算过程，促进预算管理水平的提高，又能有效地防范和消除利益相关者参与之后的消极影响，这是大学预算参与制度改革实践中的重大挑战。
(三）预算监督问题
从大学预算活动一开始，监督就应当无处不在。国外大学因为信息公开和预算参与做得相对较好，无论是外部监督还是内部监督,既有监督的基础,也形成了监督的传统。我国大学虽然也建立了比较完善的外部监督体系和内部控制制度，但是由于信息不公开，预算参与度不高、预算监督难以落到实处。目前，监督成本高、监督效果差成了我国大学预算改革实践中面临的一个难题。X大学预算改革中，甚至出现了对预算监督无可奈何、听之任之的现象。破解这一难题，除了上述的信息公开、预算参与以外,还必须建立外部控制、内部控制和管理责任相结合的预算控制体系。如何把控制和管理责任结合起来,把约束机制和激励机制协调起来,是大学预算监督制度改革的一大挑战。
(四）预算改革成果共享问题
这个问题的实质是“效率”与“公平”的关系处理。X大学目前采取“保基础、鼓励竞争、专项扶持”三管齐下的方针。“保基础”就是确保改革不会导致大部分单位或者个人的利益受损，而且尽量做到略有增长。主要办法是保存量、调增量，减少改革阻力。“鼓励竞争”是指专门划出一块资金,局部领域实行一定程度的竞争，比如项目答辩和绩效拨款方案。“专项扶持”是指针对特殊院系给予政策性补助，比如对基础性教学院系（教学工作量大而学生人数少的院系）绩效拨款之外给予定额补助;对艺术体育类院系设立文体专项等。X大学的做法带有明显的保守色彩，而且专项扶持的泛滥会导致新的不公平，也会侵蚀“效率”改革的成果。因此，如何处理改革中“效率”与“公平”的关系，是大学预算改革实践中的重大挑战。
三、大学预算民主制度建设的要求与展望
(一)基本要求
1.决策阶段
预算民主在决策阶段的主要任务是揭开“资源配置黑箱”。收入汲取任务事实上从属于资源配置任务，因为上一轮的资源配置效果决定了本轮目前的收人汲取能力;本轮的资源配置决策决定着本轮未来预计的收入汲取能力。是谁、依据什么、怎么决定的将X元配置给A项目，而不是给B项目？预算民主要求资源配置者回答:配置者是否得到授权？配置过程是否公开？程序是否合规，依据是否充分？预算方案是否经过充分讨论？配置结果能否得到公众认同？
2.执行阶段
预算民主在执行阶段的主要任务是揭开“用钱过程黑箱”。钱是否到位？花了多少钱？怎么花的？办了多少事？是否有效果？预算执行过程是预算过程、政策过程和服务过程最容易脱节的领域,预算过程和政策过程只能是制度规范及事后检查，服务过程中支出机构的活动以及具体实施者的行为则完全依赖支出机构的内部控制和实施者的个人觉悟。如果不导人预算民主机制，要求服务过程公开,鼓励公众参与并监督，用钱过程将永远是一个“黑箱”。
3.评价阶段
预算民主在评价阶段的主要任务是揭开“评估和考核黑箱”。目标是否实现？多大程度上实现？为什么没有实现？谁应该承担责任？承担什么责任？怎么承担责任？以后如何改进？评价阶段十分重要，它一方面为执行阶段打分，另一方面为决策阶段提供决策依据。评价阶段也是被高度重视的领域，如各种各样的评估、先进评选、干部考核、部门考核等等。但是，也许是因为成本信息、绩效信息的匮乏和预算绩效本身的复杂性,人们对预算绩效评价始终讳莫如深，有针对性的预算绩效评价系统难以形成。只有引入预算民主，把预算监督和评价权交给对政策执行结果体会最深,也最有发言权的公众，才有可能揭开预算绩效评估与考核的“黑箱”。
(二）未来发展方向
1.透明的预算
预算透明度低是我国现行预算制度存在的主要问题之一W。透明的预算，就是让预算在阳光下运行。这里的透明，从要求预算内容和过程公开化，延伸到政策过程、服务过程的公开和透明。表面上看是要求当年预算经费的使用情况透明，实质上必然会监督到历年各种存量资源的动用和耗费情况。因此，阳光预算的意义十分重大，但是阻力也会相当大。高层决策者在推动预算公开的进程中，要选择时机、逐步推进，让预算环境的成熟度与预算公开度相互促进、共同成长。预算公开让环境成熟,环境成熟又为进一步公开创造了条件。可见，预算公开是前提，是环境成熟的必要条件。X大学的思路是预算公开从领导班子内部做起，领导班子集体决策,班子成员相互监督;然后是对本单位各种权力代表的公开,鼓励这些代表参与预算编制，并授权其查询本单位预算使用情况;再次是对本单位所有成员公开。在大学层级,预算的一般信息都在全校公布，比如预算规模、结构和专项建设等等。三公经费等敏感信息一般在小范围公开，至少让各部门负责人互相知道，相互监督。至于更大程度的透明化，则需要预算环境的成长，尤其是整个社会对大学、高等教育、公共部门的认识更为客观以后，才可能实现。客观、理性的外部评价对大学预算信息公开具有积极意义。
2.参与的预算
参与的预算,就是有主人翁感觉的预算，自己的预算。这是利益相关者预算权的真切实现。一方面，利益相关者的参与增强了约束的力量,也提高了预算的科学性;另一方面,利益相关者的参与增强了预算的认知度、认同感，提高了预算执行的遵从度。在美国大学，利益相关者的预算参与度比较高。如加州大学在预算编制和审核过程中,广泛听取各方意见,尤其是很重视学术评议会的建议权,这能在一定程度上促进学校预算与学术发展要求相结合[4]。X大学准备进一步扩大预算参与的范围，创新预算参与的形式。1)学术力量的广泛参与。2013年预算编制过程中，明确要求院系听取教授委员会意见。2)教职工和学生代表的适当参与。职能部门一起到学院调研，听取其2013年预算经费安排的报告,学校要求必须有教职工和学生代表参加，并听取他们的建议。3)逐步建立院系和学校的民主理财制度，有序推行参与式民主理财进程。
3.共享与发展的预算
把改革和共享联系起来。院系自主理财制度本来是为了放权于民，结果中途被截留，成为个别人的权杖。利益集中于少数人，尤其是改革政策的制定者如果就是最大的受益者，那将会非常危险。要让绝大多数人能感受到改革的实惠，改革中应该注意把个人发展与组织发展联系起来。改革中要把预算绩效和大学发展联系起来，不要纯粹的数字化，否则将出现越来越升级的“数字式优秀”；要警惕市场化或利益化倾向，杜绝教育、科研以及社会服务过程中“唯利是图”的不良风气。X大学预算改革中,从制度设计、方案实施和政策宣传等方面，都十分注意突出改革给广大师生员工带来了什么实惠，改革对学校未来发展有什么重要意义，尽量把战略规划、工作计划和预算结合起来，避免预算改革的短视和功利化倾向，关注更为长远的职工利益和学校发展。
张泽明，陈亚龙，汪花明
(西南科技大学计划财务处，四川绵阳621010)