健全协商民主制度 发展协商民主政治

　　中国特色社会主义协商民主是伴随着近现代中国民主政治的发展历程而逐步成熟和完善起来的，是党领导人民的伟大创造，从一开始就是中国特色社会主义民主的重要形式，包含着非常丰富的思想内容和实践经验，区别于西方的协商民主理论。在新的历史时期，我们更需要充实丰富协商民主形式，进一步扩大公民有序政治参与，不断发展完善中国特色社会主义民主制度政治。

　　中国特色社会主义协商民主是伴随着近现代中国民主政治的发展历程而逐步成熟和完善起来的，是党领导人民的伟大创造，从一开始就是中国特色社会主义民主的重要形式，当前中国协商民主发展的主要目标是要努力创新各领域、各层面协商民主的形式，使协商民主既体现在国家形态层面上，也体现社会形态层面上，并形成运转顺畅的机制，构建起协商民主运行的制度架构。

　　一、中国特色协商民主是在中国革命建设和改革的历史实践中初步发展起来的，从一开始就是人民民主的重要形式，区别于西方的协商民主理论

　　协商民主理论虽然是20世纪八九十年代西方政治理论界兴起的一种新的民主理论范式，但是近现代中国的政治发展历程中早存在协商民主政治的思想和实践。在抗日战争时期，面对日本帝国主义企图灭亡全中国的民族危机，中国共产党从民族大义的立场出发，积极推动建立广泛的抗日民族统一战线。在新民主主义革命时期,中国共产党人根据当时的国情与环境,提出了“几个革命阶级联合专政”的主张和长期与党外人士协商合作的理念，并进行了“三三制民主政权”建设，这是协商民主思想的萌芽和雏形。邓小平指出：“‘三三制’政权不仅是抗战时期的最好政权形式，而且是将来新民主主义共和国应采取的政权形式。”[1]

　　1949年9月，由中共和各民主党派共同筹备的中国人民政治协商会议召开了。这次会议广泛吸收了各民主阶级、各人民团体、各族人民代表和各界爱国民主人士，具有很大的广泛性。大会通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》等一系列重要文件，规定了人民政协是全国人民民主统一战线的组织形式，在全国人民代表大会召开之前代行全国人民代表大会职能。全国人大召开以后，将成为各民主党派各人民团体的政治协商机构。《共同纲领》由中共和各民主党派共同制定，是协商合作的产物。各民主党派拥护这一纲领，就表明他们接受了中共的主张和领导，拥护人民民主专政和赞成中国走社会主义道路。这就奠定了多党合作的政治基础。

　　1954年9月，第一届全国人民代表大会召开后，政协全体会议执行人大职权的任务结束。在谈到关于政协存在的必要性时，毛泽东指出，人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。改革开放以来，人民政协的组织和工作进入了一个新的历史发展阶段。1982年底，第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，第一次以根本大法的形式肯定了爱国统一战线和人民政协的性质、地位和作用。与此同时，人民政协在第三部章程中被定义为“是中国人民爱国统一战线的组织，是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，中国共产党同各民主党派和无党派根据‘长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共’的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”[2]这部章程规定了新时期人民政协的性质、作用、任务和组织原则，为健全政治协商制度，全面开创人民政协工作新局面，发挥了重要的指导作用。

　　党的十三大提出了社会协商对话制度的构想，把协商从政治领域扩展到整个社会生活领域，从国家层面的协商扩展到地方性的、基层群众组织，实践中形成了民主恳谈会、听证会、社区议事会、网络协商等基层协商民主形式。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步明确提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，强调“要将人民政协制度建设纳入社会主义政治制度自我完善和发展的总体布局加以推进。要研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见，细化政协履行职能的内容、形式、程序，明确具体可行、相互衔接配套的操作规范。进一步健全提案、视察、调研、反映社情民意等经常性工作制度，建立综合协调、信息沟通、绩效评估、督察落实等工作机制，努力形成科学管用的制度体系”。

　　2009年9月，胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会讲话中再次强调：“选举民主和协商民主这两种民主形式既相互衔接又相互并列，是中国人民社会主义实践的伟大创造，有力地保障了人民当家做主。”2011年，中央进一步指出政治协商制度建设的努力方向是“研究规范在政协进行政治协商的具体运行机制，适时出台实施意见”。可以说，中国协商民主制度经过60多年的实践发展，已经逐步走向完善和成熟。

　　党的十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，明确将社会主义协商民主作为我国人民民主的重要形式，并对完善协商民主制度和工作机制，丰富协商民主的形式和内容，推进协商民主广泛、多层、制度化发展等做出全面阐述，不仅标志着我们党自觉地把协商民主作为推进中国特色社会主义民主政治发展的重要方向，也“标志着社会主义协商民主理论的正式确立”[3]。

　　历史和实践证明，我国的协商民主从一开始就是人民民主的重要形式，与选举民主是相辅相成、互为补充、相互促进、共同发展的，是党领导人民的伟大创造。而西方协商民主理论的兴起并不是与选举民主一同产生的，本质是学者对西方国家宪政设计的反思与剖析的结果，是“半路出家”。如美国的约翰·罗尔斯、英国的安东尼·吉登斯、德国的于根·哈贝马斯等大家都是协商民主的推崇者。尤其是哈贝马斯，他批判传统西方民主制度中的“自由主义”模式和“共和主义”模式，提出“协商政治”新模式，目的是要对当代资本主义票决民主模式提出批判和修补建议，而不是创建一种独立的民主模式。

　　二、中国特色社会主义协商民主以不同形式的制度设计，在推进社会主义民主政治建设进程中积累了丰富的经验，具有鲜明的特色和优势

　　1.人民当家做主是中国特色社会主义协商民主发展的核心。坚持国家一切权力属于人民，保证人民当家做主，是中国特色社会主义的本质要求。协商民主这一形式，为我们提供了一个架构和机制，它可以使公众就共同关心的重大问题有序政治参与，进而博征广询、消弭分歧、采纳高明，达到广纳群言，广集民智、增进共识、增强合力的目的。从人民主体地位的角度出发，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立，奠定了我国社会主义政治发展的基础。通过这项政治制度，广大人民群众以不同民主形式参与政治活动，努力追求实现国家利益与人民利益相一致、重大决策与人民意愿相符合的目标。因此，充分挖掘多党合作和政治协商制度的资源，发挥好这项政治制度的功能，正是中国特色社会主义政治发展的优势所在。

　　2.发展和完善中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度是中国特色社会主义协商民主健康发展的制度保证。中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度有三个显著特征。一是坚持中国共产党的领导核心地位。在新民主主义革命时期，当时有众多的党派，但只有中国共产党代表人民的意愿，从国家民族命运的高度，提出了科学的政治纲领，从而领导中国走向社会主义道路。因此，中国共产党的领导地位是通过新民主主义革命确立的，是全国人民包括各民主党派在内的共同抉择。正如周恩来曾指出的：“党派的存在与否，不取决于任何政党与个人的主观愿望，而是由客观的历史发展所决定。”[4]党派关系的形成也是如此。中国共产党在提出最高纲领的同时，把最低纲领作为与各民主党派团结合作的政治基础，同时提出一系列切实可行的具体政策。中国共产党的不懈努力使我国的多党合作关系得到了不断的改善和提高，并发展成为一项国家的基本政治制度，这是中国特色社会主义协商民主在国家政治层面的突出表现;二是中国共产党同各民主党派之间既不是西方国家的竞争性政党关系，也不是上下级的隶属关系，而是社会主义多党派之间政治协商、民主监督、参政议政与平等共事的合作关系;三是中国共产党与各民主党派在国家政治结构以及政治生活中所处的地位得到了宪法的认可，各民主党派都享有宪法意义上的政治自由，它们的合作是真诚而平等的。中国共产党对各民主党派的领导主要是政治领域的指导，并不包办党派内部的具体事务，依照党的正确方针政策通过各党派之间的政治协商来实现。可以看出，中国共产党的领导作用是与各民主党派的独立自主有机结合在一起的，这是由我们的国体和政体共同决定的，同时也充分突显了社会主义制度下广大人民群众的根本利益，这与西方社会的竞争性政党政治是完全不同的。正如邓小平所指出的：“多党制是资产阶级互相倾轧的竞争状态所决定的，它们谁也不代表广大劳动人民的利益，这种状态是它们的弱点而不是强点。”

　　3.坚持基本制度安排与运作程序法制化相结合是中国特色社会主义协商民主健康运行的政治基础。中国共产党对于新民主主义民主政治建设做出了不懈努力，从抗日根据地创造性地采用了“三三制”抗日民主政权到1949年中国人民政治协商会议的胜利召开;从党的十四大提出要把不断发展和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度归为中国特色社会主义制度建设的一项重要内容到1993年召开的八届人大第一次会议把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式载入了宪法;从1997年党的十五大把中国特色社会主义协商民主制度确定为社会主义初级阶段基本纲领的重要部分到党的十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，明确将社会主义协商民主作为我国人民民主的重要形式，这一系列进程充分显示了协商民主理念在政党制度层面上的运用就是要建立制度化、规范化的协商机制来确保政党之间的良性合作。在社会协商层面上的运用则要与健全法制结合起来，坚持依法治国。根据宪法精神，将人民政协协商民主建设纳入国家法制整体框架，在条件成熟时，探索制定人民政协组织条例，制定地方政协委员会工作规则等，把有关政治协商、民主监督和参政议政的性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律，使政协工作既具有政策依据，又具有法律依据，进一步推进协商制度由“软约束”向“硬约束”转变。目前，中国协商政治在基本制度安排和政治运作机制方面的框架体系基本形成，无疑为社会主义民主政治的进一步发展奠定了坚实的政治基础。

　　三、新时期，我们要进一步发展协商民主的内容、形式和程序，扩大公民有序政治参与，不断推进中国特色社会主义民主政治日臻完善

　　六十余年来，我国的协商民主制度已经展现出鲜明的中国特色和独特的政治优势，对国家的强大和发展具有无可替代的作用。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的完善，社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显，各种思想观念相互交织、相互影响、相互激荡，人们政治参与的意识不断提高，表达自身利益诉求的愿望日益增强。因此，拓宽民主渠道，发展协商民主的内容、形式和程序，进一步扩大公民有序的政治参与就成为社会主义民主政治建设重大而迫切的任务。

　　1.加强党对发展社会主义协商民主的领导。我国的社会主义民主是中国共产党领导的人民民主，无论是选举民主还是协商民主，都必须做到有利于坚持党的领导，有利于人民当家做主，有利于依法治国。只有把这三者统一起来，才能使协商民主始终保持正确的方向、鲜明的特色和蓬勃的生机。在发展社会主义协商民主的实践中，必须坚持在同级党委领导下，坚定不移地贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验和基本要求，充分体现人民当家做主的本质要求和依法治国总体方略，紧紧围绕中心、倾力服务大局、真情服务群众。要着眼于促进党政决策科学化、民主化，减少决策的社会风险;着眼于增强各党派团体和社会各界群众贯彻落实党的路线方针政策的社会合力;着眼于畅通民意表达渠道、建立利益协调平台，协同民主决策过程，密切党群关系，使党的主张成为各民主党派、无党派人士等社会各界的共识，从而扩大党的执政基础，巩固党的执政地位。

　　2.完善制度、畅通渠道，扩大公民有序的政治参与。协商民主的实质是公民有序的政治参与，即允许公民在遵循宪法和法律的前提下，按照一定的程序去直接或间接地影响政府决策，使公民有足够的机会准确地表达自己的意愿，维护自己的合法权益。我国协商民主制度充分体现了人民当家做主这一社会主义民主的核心价值理念。从制度层面看，全体公民有充分的条件管理自身经济事务和管理国家事务，实现真正意义上有序的政治参与。从实践层面看，中国共产党领导各党派、各团体、各民族和社会各界人士，就国家的大政方针以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题进行协商，有效拓展了社会主义民主的深度和广度，是实实在在的、有序的政治参与，体现了我国民主政治的优势。特别是改革开放以来，中国共产党始终坚持把协商民主与选举(票决)民主有机结合，公民有序政治参与的空间大、领域宽、范围广，社会主义民主政治建设取得了巨大的成功。但扩大公民有序的政治参与并非一蹴而就，制度的创新、机制的完善、程序的设计、渠道的畅通、公民意识的培育等，都存在着缺陷与不足，面临诸多挑战，尤其在完善制度、畅通渠道上可谓任重而道远。近年来，党中央和全国政协已出台许多制度性规定，建立起比较完善的协商制度体系。地方党委和政协要按照中央和全国政协的要求，与时俱进，不断加强协商制度建设，建立相关的各项配套措施，切实健全符合实际、内容完备、配套齐全、科学管用的协商制度体系，建立相互衔接的协商机制，使协商民主在引导社会各阶层以理性合法的形式表达利益要求、解决矛盾冲突，共同推动社会主义民主政治建设方面发挥更加积极的作用。

　　3.积极探索和创新在基层群众自治、社会管理等领域符合实际的民主协商方式,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。20世纪八九十年代以来，中国城乡社会已经发展出了许多协商制度形式，如民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、居民论坛、乡村论坛、民主听证，发展到现在，已形成了以农村村民自治、城市社区居民自治和企业职工代表大会为主要内容的基层民主体系。随着社会管理体制的改革，基层民主政治建设的发展，在城市基层政治实践中，社区作为一种平台，为协商民主提供了新的制度架构。新的社区出现了新的权力关系，即以居民、小区业主委员会、社区居委会、物业管理公司、房产开发商等为主体的多元互动权力结构。在这些新的权力关系主体中，如何使协商民主在尊重不同利益群体平等地位、充分反映不同群体的意见、促进沟通对话和理解等方面发挥有效作用值得我们继续探索完善，以此扩大民主的范围，丰富民主的形式，提升民主的层次。

　　4.重视协商民主在网络平台上的运用。互联网的开放性、互动性、多样性、超时空性等特点与协商民主理论所倡导的公共协商精神有着天然的偶合之处。目前，中国网民以网络论坛、网络社区、网络社团和网络博客等为载体，将互联网技术运用到政治参与中，对社会主义协商民主产生了重要影响。国家应进一步扩大互联网的硬件设施建设，扩大互联网络的覆盖面，制定和完善相关的法律法规，保障公民利用网络资源进行政治参与的各项权利，建立公共信息的及时客观发布制度，建立政府和网民的对话协商制度和引导网民理性讨论制度等，促进网络协商民主的健康发展。

　　中国特色的协商民主，既坚持了民主集中制的组织原则和领导制度，又肯定了广大人民群众的民主地位;既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各党派团体、各族各界人士的参政议政作用，不仅大大丰富了中国特色社会主义民主政治的实践，而且也是对人类政治文明发展的新贡献。

　　作者：吴奋超 来源：学理论·上 2014年3期