党内民主制度创新

　　在新世纪新阶段，大力加强党内民主制度建设，使党内民主有新的较大发展，是从严治党，保持党的先进性以及加强执政能力建设的迫切需要。从进一步推进党内民主建设的战略要求来看，实现党内民主制度化的任务仍然非常艰巨。认为，应着重从党内民主选举、决策、管理以及监督等方面入手进行制度创新。

　　在新世纪新阶段，大力加强党内民主制度建设，使党内民主有新的较大发展，是从严治党，保持中共先进性的迫切需要;是带动和促进人民民主，实现全面建设小康社会的民主目标的迫切需要;也是应对世界民主潮流，取得主动权，积极影响国际关系民主化的迫切需要。从进一步推进党内民主建设的战略要求来看，实现党内民主制度化的任务仍然非常艰巨。

　　一、党内民主选举制度方面

　　党代会和委员会都由选举产生。也就是说，选举是党代会和委员会得以产生、运行的合法性基础。因此，选举制度实行的程度，也就在一个方面反映着党内民主的发展程度。在党内民主选举方面存在的最大问题是，选举往往不能充分体现选举人的意志和意愿而流于形式。比如说选举是有关领导人主导的形式性选举，而不是充分体现选举人的意志和意愿的实质性选举;有时还存在着以委任制或变相的委任制冲淡或者取消选举的做法。

　　在党内民主选举方面，近年来的一大制度创新就是用“票决制”决定重大事项，产生党政主要领导干部。票决制始于浙江省台州市椒江区，在1989 年4月，该区就采用无记名投票表决的方法任免了44名干部。在总结椒江区的票决制任免干部经验的基础上，2001年9月26日，中共十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党风建设的决定》。这个《决定》规定：“市(地)、县(市)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，逐步做到由上一级党委常委会提名，中共委员会全体会议审议，进行无记名投票表决;在全委会闭会期间，可由党委常委会作出决定，在决定前要征求全委会成员的意见。各级党委决定其他干部的任免，也要在充分酝酿和协商的基础上进行表决。”2002年7月23日发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第32条，又重申了这一规定。

　　在选人用人方面，“党内直选”利用民主程序把了第一道关。直选，真正将党内权力还权于普通党员和党组织，真正发挥普通党员“一人一票”的权利。使党章赋予党员的权利得到落实和保障，彻底废除实际存在的或者变相的家长制，彻底废除实际存在的或变相的“官员钦定制”，彻底废除实际存在的或变相的领导干部职务终身制。

　　总之，从各地贯彻“票决制”情况来看，一是“票决制”的主体，为党委全委会或常委会;二是“票决制”的实施对象，主要是“市县党政领导班子正职的拟任人选”;三是“票决制”的具体执行方式，不少地方将“票决制”与“任前公示制”等措施配套使用;四是从票决制的实行意义来看，票决制的实行，使投票的结果直接决定于普通党员手中的选票，最大限度地排除了表决环境对表决参与者的影响和制约，有利于表决参与者真正按照自己的意愿，充分行使民主权利;探索了选人用人的新途径，使传统主要依靠组织考察任命的选任主要领导干部的方式，不再成为干部选拔任用制度唯一的形式，有利于改变长期存在的只“对上”而不 “对下”负责的弊端;重视全委会和常委会作用的发挥，有利于充分发挥党委集体领导的功能，最大限度地避免选人用人上的不正之风，推动干部选拔任用制度的制度化、规范化、程序化。然而，票决制的改革也势在必行。第一，从采用“票决制”的主体看，由常委会向全委会或者是常委会和全委会相结合推行;第二，从“票决制”的适用对象来看，“票决制”的“三重一大”本身的发展应该由“重要干部任免”这“一重”，向另外“二重一大”——即重大决策、重要项目安排和大额度资金的使用——发展。

　　二、党内民主决策制度方面

　　从整体来看，中共决策机制正在由注重个人经验、非理性决策向科学民主、理性决策转变。过去中共决策主要是领导人根据个人的直觉、经验、才识、情感来进行，决策过程简单，信息处理量有限，主观随意性偏大，出现失误也难以纠正。改革开放以来我们党一方面在坚持民主集中制和集体领导的前提下，实现了决策主体由个人到集体、由重经验到重知识的转变;另一方面通过改革，初步建立了深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，并将继续推进决策的制度化、程序化、科学化和民主化。也就是要实现决策机制从“个人决策”到“集体决策”，从“领导决策”到“问计于民”的转变。

　　民主决策至少涉及两方面的含义：一是决策方法和程序上的民主。领导机关和领导干部在作决策时必须充分发扬民主，广泛听取民意，严格执行规定程序，集体讨论决定。二是决策内容和实质上的民主。任何一项决策，都必须反映人民群众的意志，符合人民群众的根本利益，这是民主决策最根本的要求。问题是，有些地方和部门在执行中央和上级政策、制定本地本部门具体政策的时候，常常违背民主决策的基本要求。主要表现在两个方面：一方面是有些地方或部门搞“上有政策、下有对策”，使代表人民群众根本利益的中央和上级政策没有得到完整的落实，比如我们经常听到这样的话，“我们上面还有很多比我们大得多的领导希望我们这样做”，反映的就是这样一种“下有对策”是由于有“背景”的支持;另一方面是有些地方和部门在落实和制定具体政策时，大兴土木，搞“政绩工程”，耗费大量人力物力财力，没有把注意力放在多数群众的利益上，导致那里的部分群众特别是部分底层群众主人翁意识淡化，甚至产生了被剥离感和严重的失望情绪。这不仅严重损害、背离了民主决策的精神，而且还关系到党和政府代表谁、依靠谁、为谁谋利益的重大问题。

　　针对近年来因决策失误而导致的重大的案件频仍，不少党员干部和民众已经形成了这样的共识：即决策失误也是一种腐败，需要追究问责;重大决策的成功，是最大的成功;重大决策的失误，也是最大的失误;决策民主化，需要付出成本，但从长远看，肯定比不民主的决策科学，效率要高。因此自始至终必须在把握决策科学化这一核心问题的同时，又必须充分发挥决策的民主化。实行民主决策，有利于决策的科学化，减少决策失误，提高决策的质量和水平。

　　或许正是在这样的背景下，2003年，广东省委带头将党内民主议事决策制度化，在常委会内明确了“三不”原则——“不调查研究不决策，不征求专家意见不决策，不集体讨论不决策”。应该说，这对于广大的市县党委和政府的决策体制的改革具有重大的示范效应和导向性作用。关键的问题是，如何解决这一决策机制的“制度化”问题，以进一步健全党内决策体制，使之达到制度化、程序化、科学化和民主化的要求。

　　湖北罗田的常任制改革，严格区分“议”和“决”的范围。书记办公会只能议事，书记办公会只能定全委会的议程，大小事都要拿到全委会上来表决通过。显然，其改革的指向，亦即议事决策程序要解决的问题是，如何用制度来限制运行经年的“一把手”权力和惯于以议代决的书记办公会或各种形式的领导人碰头会。

　　党内决策民主化，还必须科学分解党内的权力。只有实行中共决策权、执行权和监督权的相对分离和制约，才能保证党内权力的健康有序的运行，防止和减少腐败现象的滋生和蔓延。通过发展党内民主来分解党内权力，近年来的党代会常任制改革做了有益尝试。我们发现，广大干部群众要求深入进行政治体制改革的愿望很迫切、也很真诚，发展党内民主的呼声日益高涨，其参与民主建设的能力也在逐渐增强。然而，全国首批12个党代会常任制试点搞了十四年，收效甚微，大多数试点单位最后自动停止试点工作。其根本原因，在于改革始终面临着如何浮出分解党内权力的“深水区”这一最大“瓶颈”问题。也就是说，在涉及科学分解党内权力，改革“议行合一”领导体制，改变现行党内权力运行机制方面，没有实质性的进展;即使有进展，也是陷入了一种可能突破却终究未能突破的尴尬境地。

　　在党代会常任制关于决策机制的改革方面，经过十五年探索，目前浙江省椒江市台州区对此作了重大的调整和改革。主要做法是：取消了党委常委制，中共领导机构只有两个，即党代会和全委会，并且党代会成为最高决策和监督机关，重大事情由年会决定，全委会改变过去一年只开一次，最多两次会议的状况，成为名副其实的主持日常工作的机关，贯彻、执行党代会的决策;全委会委员人数减少，并且不设候补委员，党委委员只保留了15个;由书记、副书记等组成书记议事会，议事会不是一级组织，只是向全会提出议案或建议;成立代表联络办公室，与组织部是平起平坐的关系，由联络办公室来联系代表，让代表经常参与中共事务。十六大提出推进“以委员会为中心”的党内民主化改革，也正是基于台州经验而言的，即参加决策的人数要不断增加。党代会常任制作为一项代议制度，要求代表能够始终代表普通党员、少数人能够真实代表多数人利益和意志参与决策。

　　三、党内民主管理制度方面

　　党内民主管理主要体现在一系列的制度建设中，也就是说，党内民主管理的制度化过程必须与党内民主化过程良性发展。一方面，党内的民主化必须以管理的制度化为前提和基础，使党内民主获得持续的发展;另一方面，党内的管理制度化需要党内的民主化的支撑和推动，以达到真正的管理制度化。党内民主追求的制度化目标主要体现在：党内制度体系的健全;党内制度功能的实现;党内制度权威的增强。从目前中共民主管理制度体系来看，主要有领导制度、干部人事制度。

　　(一)领导制度

　　在施政理念上，十六大报告提出要改革和完善中共领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使中共工作充满活力。十六届四中全会进一步提出要科学执政、民主执政和依法执政。中央新领导集体“赶考”一周年之际，我们能够深深地感受到其施政理念“以民为本”、“执政为民”已经成为党内外的“集体无意识”。“立党为公，执政为民”、“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”、“群众利益无小事”等就是最好的概括。

　　中共领导格局由“包揽一切、高度集权”向“总揽全局、协调各方”转变。由党、国家、社会高度一体化，党政不分，政企不分，党组织包揽一切，到总揽不包揽，协调不代替，有所为有所不为，有所不为才能有所为转变。在实现这一转变的过程中，民主的机制和民主的氛围发挥了重要的作用。

　　中共执政合法性由主要依靠通过革命夺取政权和宪政文本意义上的当然领导，向主要依靠中共先进性和公信力领导转变;由通过高压的意识形态控制和操纵国家象征到良好的政绩和优化政府构成、权力的定期交接转变。如此一来，就可以有效解决发展中国家在政治发展过程中，不可避免地出现政治合法性危机问题。

　　执政方式的转变主要体现在中共提出要“依法执政”。实现由以中共政策代替国家法律向党严格依法执政;由主要依靠“红头文件”和政策治理转向主要依靠宪法和法律治理转变。从中央政治局集体学习宪法，到中共中央关于修改宪法部分内容的建议提出“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”、“国家尊重和保障人权”，充分表明中共要树立宪法权威，不仅要向依法执政，而且要向依照宪法执政的方面转变。

　　(二)干部人事制度

　　对于党内民主发展来说，现行党章专列一章“中共干部”，规定中共各级领导干部要有民主作风，其职务都不是终身制的。从实践来看，干部制度建设最关键的也就是解决了干部终身制的问题。这一问题的解决，不仅大大削弱了家长制作风的体制和文化基础，而且也为干部制度的总体改革提供了广阔的空间，为实现干部的“四化”提供了坚实的基础。干部的“四化”对改变党内民主意识和民主习惯匮乏的局面具有十分积极的作用。

　　为适应新的形势的需要，十六大提出要建设一支能够担当重任、经得起风浪考验的，尤其是善于治党治国治军的高素质的领导干部队伍，形成朝气蓬勃、奋发有为的领导层。2003年12月，中共中央和国务院联合颁布《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》，指出，要树立科学的人才观，坚持德才兼备原则，把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准，不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，不拘一格选人才。这正好是贯彻了十六大提出的要把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的优秀人才及时选拔到领导岗位上来的精神。

　　2003年12月，广东省委组织部出台了干部人事制度八项新措施，明确规定领导干部存在严重失误、失职等行为的，必须引咎辞职、免职或降职，这标志着我省干部人事制度改革在冲破干部“能下”这一难点上跨出了一大步。为贯彻落实中央《党政领导干部选拔任用工作条例》的配套制度，广东省制定了《党政领导干部免职、降职实施办法》，规定领导干部因健康原因不能坚持正常工作、不称职等七种情形之一的，免去其现职;存在“政绩”造假、临阵脱逃、拒不服从组织安排等十一种行为之一的，予以降职。此外，这一条例还在广东首次提出：用人严重失察者，必须追究考察者责任。此外出台的《公开推荐党政领导干部实施办法》、《民主推荐党政领导干部实施办法》则进一步落实了选人用人的民主化、公开化。

　　为贯彻十六大关于深化人事干部制度的改革的精神，2004年中组部拟集中出台六项改革措施。即公开选拔党政领导干部的规定、党政机关干部竞争上岗的规定、党政领导干部辞职的规定、地方党委全委会对下一级党政正职拟任人选和推荐人选表决办法、干部职务与职级相结合的制度以及规范党政领导干部辞职 “下海”的意见。应该说，这有利于干部人事制度的制度化、规范化和程序化。为了拓宽从源头上防治腐败的领域，中纪委提出2004年要深化干部人事制度改革，逐步推行党委常委会讨论重要人事任免无记名投票表决制，逐步推行党政领导职务任期制，实行领导干部辞职制度。

　　在十六届四中全会加强中共执政能力建设的大背景下修订出台的《中国共产党党员权利保障条例》，从民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面，详细地规定了党员的各种民主权利。这一条例的颁布，是贯彻中共十六大提出的“要以保障党员民主权利为基础”，“建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”精神的具体落实;也是党中央在新形势下为进一步推进党内民主建设而采取的重大举措;也是中央加强执政能力建设，完善党内民主——在制度化层面、从党员个人行权方面——的实际行动。它意味着“完善党内民主”将逐渐由理论宣传、文献意义上转向重视党内民主制度化和普通党员个人权利、实际运作的方向努力。

　　作者：王翔 来源：经济研究导刊 2011年27期