党内民主探索的问题分析

　　党的十八大以来，“全面从严治党”、“三严三实”等要求的提出将党内民主发展提高到一个新的高度。本文从党内民主创新的有效性不足、制度的系统性缺失、建设的集中度不强、发展的结构性失衡、推进的动力源问题等五个视角具体阐述了当前党内民主探索道路上面临的一些难题、困境和挑战，进而提出在科学顶层制度设计的同时，更要将民主观念嵌入到每个党员内心，要系统性地完善党的民主建设。

　　一、党内民主创新的有效性不足

　　党的十八大报告强调“积极发展党内民主，增强党的创造活力”，重申了党的十六大提出的“党内民主是党的生命”，指出“这是由党的性质所决定，被党的建设历史经验所证明的”[1]，并且提出了党内民主建设相关的制度创新设计。新的形势下，党内民主的探索之路会有哪些突破口，又会面临哪些新的问题?在“四个全面”战略布局之中，在“三严三实”的要求之下，在《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的规范之内，如何真正发挥好民主在完善执政党建设科学体系、促进国家政治体制优化中的作用?首先我们要正视党内民主建设目前存在的问题，了解面临的困难。

　　二、党内民主制度的系统性缺失

　　党内民主是一个历史的范畴，随着历史条件的转换和党的生存环境的变化，党内民主的地位和作用，党内民主的内涵和标准，以及党内民主的实现形式，都会发生相应的变化。[2]随着党的十八大的召开，经济体制的改革、政治制度的完善、社会治理的创新，科学化、法治化、现代化的理念不断注入改革之中，使中国的改革生机勃勃、充满活力，党内民主建设固然不能落后于经济与社会的建设，唯一的办法也是要跟上时代的步伐和趋势，创新体制、革新观念，但是党内民主建设的创新不同于社会与经济的创新，要保证其有效性需要考虑更多的因素。

　　(一)党内民主的积累性差。作为国家制度的民主也可以看作一种公共物品，民主是社会需求的产物。俞可平教授的增量政治改革理论提到：正在或者将要进行的政治改革和民主建设，必须有足够的“存量”，即必须具备充分的经济和政治基础。[3]新中国成立以来尤其是党的十一届三中全会以来，中国的政治体制逐渐完善，但是并没有达到“充分”的程度。只能说，党内民主建设有“一定”的“存量”。另外从历史上来看，中国共产党民主建设的历史积淀不深，党内民主经受过严重倒退，广大党员组织生活中的民主训练并不充分。所以党内民主从体制到人都面临积累性差的问题。

　　(二)党内民主的社会经济效益不突出。民主的发展应该保持在一种有序的状态，只有这样才能维持社会的稳定和经济的增长，有序的党内民主是促进政治发展和进步的引导力量。党内民主建设一旦停滞不前，不仅不能使社会民主得到保障，国家稳定、经济发展也沦为空谈。一旦党内民主建设的质量不能保证，甚至违背自己的基本国情和经济发展的客观规律，就可能堕入社会动乱的“低质民主陷阱”。党的十八大报告具体指出要以党内民主带动人民民主，但是具体制度上的安排仍然不够完善，实践起来也有困难，党内民主、人民民主、社会效益这一路径并没有很明显的实效，党内民主的投入与收益是一个失衡的状态。

　　三、党内民主建设的集中度不强

　　党内民主制度建设应该是一个常提常新的问题，但是如今党内民主制度基本上还是在发展社会主义市场经济初期确立的，甚至有计划经济体制时期的缩影。党内民主的制度体系，具有明显的“管理”和“领导”的倾向，是“领导党”的制度，而不是执政党的制度。[4]党内民主制度并没有形成一个良性的生态圈，存在系统性缺失，主要表现在：

　　(一)关键制度缺失，一些具体制度操作性差，部分制度冲突。党内民主制度多强调实体性规定，偏重于理论层面的概括，缺乏程序性规定以及强调理念和作风的柔性制度。没有具体的程序规定，必然会影响党内民主制度的实际操作，使制度构成的原则在执行过程中出现不同程度的变形和走样，而没有党内民主的文化制度，领导行为和执政行为就会缺乏引领和指导。制度的冲突集中表现在党员权利与坚持集体领导的冲突，这也是民主集中制中存在的民主与集中之间张力在党内民主制度建设中的一种表现。[5]无论是在现有制度中还是在实践层面，实现党员、民众权利与坚持集体领导还是存在着内在逻辑冲突。

　　(二)部分组织架构矛盾，不协调。在党的代表大会没有实现常任制的地方，党内权力结构会出现倒置的现象：党的书记权力在常委会之上，常委会权力在委员会甚至是党的代表大会之上，党的代表大会作为党内的领导机关其权力弱化，没有起到应有的作用。组织架构之间的类似矛盾并不仅在于此，不改革制度，面临新情况时组织之间缺乏协调;而进行探索创新时却又有新的问题出现。

　　四、党内民主发展的结构性失衡

　　党内民主建设是一项系统工程，有一定的模式和原则，顶层设计、制度架构、机构设置、人员安排、保障机制和思想教育应该形成一个良性的生态圈，而不是单单在某一个方面下功夫、出成绩。缺乏系统性和集中度的民主建设必然会影响民主的质量，甚至使党内民主向劣质与畸形发展。

　　(一)党内民主建设“碎片化”现象：应对危机之策而非有意识的制度建设。面对新的形势和问题，很多地区在党内民主的制度和实践上都进行了试点和改革，例如党代表大会常任制、全程“票决制”等，然而一些地区的改革只是领导干部推动下作为一种解决问题的临时办法而出现的，表面上看起来是缓解了矛盾，但实质上并未形成民主的秩序，再面对新的问题时依然束手无策。党内民主改革也没有统筹的机构，没有一个真正从全党、全局的角度去进行改革涉及的职务担当机构，改革就变成了各个部门的事情，有可能导致部门局部的改革代替整体改革的危险。[6]

　　(二)党内民主建设“夹心层”现象：两头热、中间冷。[7]基层党内民主建设一直就是作为党内民主建设的试验田，高层党内民主建设虽然缓慢，但也在稳步推进，唯独处于中间的各级党组织及其领导人对于党内民主建设热情并不是很强烈。这样两头热、中间冷的局面会使党内民主建设出现空洞，使基层的民主呼吁失去畅通的上传渠道，也使高层的方针政策失去迅捷的下达通道，加重党内民主建设的两极化趋势，最终会破坏整体的党内民主发展。

　　(三)“摸着石头过河”改革惯性思维的影响。改革初期由于没有经验，“摸着石头过河”的鼓励首创、大胆探索的改革策略成为主导思想。如今改革已经进入 “深水区”，党内民主建设更多地需要冷静和理性的思考，更需要全局的观念。“摸着石头过河”的惯性思维也深刻影响到党内民主建设的集中度，使民主建设仅仅局限于鼓励各地摸着石头过河式的探索，而不冷静思考，抬头看路，不将已有的可贵探索上升到制度建设的层面、理念提炼的高度，党内民主建设极有可能走入形式热闹而实质倒退的错误路径，从而最终损害党的执政能力，动摇党的执政基础和执政地位。[8]

　　五、党内民主推进的动力源问题

　　系统性地推进党内民主建设，既要保障党内民主发展自身结构的平衡，综合考虑执政党运作的各个环节、理顺现有的规则逻辑、对各级组织的相应责任和权力加以规范;也要超越党的自身建设，从政治发展的角度分析，同整体的政治民主推进相匹配、有一个对党和整体政治体制的运作进行整体设计的机构。而目前党内民主发展自身结构还不够完善，与整体的政治民主发展也没有很好的衔接。

　　(一)重选举、轻参与，发展不平衡。近年来党内民主的实践不断发展，“全委会公开决策”、“全委会票决制”、“公推直选”等形式都是在基层的积极探索中出现的重要成果。但是，在实践向前推进的同时，不能不看到，这些探索在党内还没有形成气候，客观说来，尚未起到引领人民民主的作用，发展也存在地区和制度的不平衡性。

　　(二)“富人治村”——农村基层党内民主建设落后于整体民主进程的无奈困局。基层民主建设一度作为发展党内民主的突破口，广大农村基层更是党内积极探索和发展的“试验田”，然而由于历史文化传统和权力本身特性的一些原因、礼治社会与差序格局的影响以及社会资本运行不畅导致的阶层固化现象，农村基层的党内民主建设不仅没有摆脱“一把手体制”[9]，还由于经济发展等因素的加入，产生新的问题——“富人治村”就是个明显的例子。富人基层权力固化与广大群众的政治失语是较为普遍的现象，“富人治村”的问题形成后，很快就会产生出新的情况：基层领导干部通过为人民服务买面子，以金钱收买人心，固化权威，从而形成基层政治的高准入门槛。这种封闭型的体制一旦形成，会进一步阻碍社会资本的流动，禁锢社会活力和人才流通，也使党内民主建设长期缺乏新鲜血液和能动机制。“富人治村”的“经济门槛”(村干部主要收入情况)与“道德门槛”(固化权威的影响力)成为横亘在农村基层党内民主建设道路上的两座大山。抓住“关键少数”，才能引领“最大多数”，党内提出的改革路径在农村基层遭遇的困境才能被改变。

　　“内卷化”(involution)，是美国人类学家克利福德·吉尔茨在其1963年出版的专著《农业内卷化》一书中首次提出一个概念，意指一种社会或文化模式发展到一定阶段就会停滞不前。借用这一概念，党内民主发展的内卷化即党内民主发展到一定阶段后出现停滞或简单重复的阶段。有学者指出，经过改革开放特别是党的十六大以来的强劲发展，目前党内民主发展中新的内卷化倾向已经出现，并在很大程度上影响了党内民主的整体发展水平。[10]党内民主发展出现内卷化甚至退缩是党内民主发展动力弱化的直接表现，推进党内民主的动力源弱化的问题值得警惕。

　　(一)内源性的弱化与滞后。作为党内民主改革的主体，广大党员的民主意识、民主素养却并没有达到应有的高度，相反，“家长制”、“一言堂”等不良风气的侵蚀使党员难以养成民主习惯和自觉，长期的思维固化使不少领导干部对党内权力授受关系的认识已经出现偏差。思想作风的偏差严重影响党内民主理论和实践的建设力度，固化的思维使党内民主制度化水平的提升缓慢，理论建构力度不够、实践创新滞后、制度保障不力，最终会导致党内民主发展呈现低效率增长甚至内卷化趋势。

　　(二)外源性的压力与挑战。近现代的民主政治，是随着市场经济的发展而产生的。正是因为市场经济特别强调人的自由独立与平等，才使得民主政治成为一种与之匹配的制度形式。所以党内民主作为中国民主化的体制内资源，其发展也可以依赖市场化改革为特征的“体制外路径”。市场经济的发展不仅增加了民主发展的“存量”，也锻炼了党员的民主意识，但是经济发展过快过热，也对党内民主的发展产生倒逼的势态，经济压力效应使得党员领导干部专心于经济效益而无暇关心政治，市场经济产生的个人主义倾向腐蚀了一些党员干部，导致腐败现象的发生。另外，网络媒体的发展给党内民主探索提供了新的空间、渠道和动力，也使党内面临党务公开和党内监督的转型压力。面对这些压力和挑战，中国共产党必须迎头赶上、克服困难、抓住机遇，否则压力不会转化为动力，反而会使党内民主发展滞后于形势而陷入“内卷化”。

　　通过上述对党内民主建设探索中遇到的问题的分析，可以清晰看出目前党内民主建设过程中存在的一些明显不足：制度创新的瓶颈，制度结构的失衡，制度的系统性缺失，建设的集中度不强，推动的动力源弱化等。无论是制度的完善还是实践的效率，最终都要落实到每个党员，所以在呼吁科学顶层制度设计的同时更要将民主观念嵌入到每个党员内心，才能由内而外系统性地完善党内民主建设。

　　作者：汪金龙 来源：上海党史与党建 2016年1期