加大党内民主制度建设的创新力度

　　大力推进党内民主，是建党88周年、执政60周年历史经验的总结，也是新时期广大党员的热切要求以及人民群众对执政党的期盼。党的十七大以来，党内民主制度建设贯穿改革创新精神，进行了一系列的理论创新、实践创新和制度创新。当前，就党内民主发展的状况和特点来看，要格外注重制度创新。

　　加强制度创新是历史的警示和现实的需要

　　首先，从世界社会主义运动看，党内民主制度建设实践还不是很充分，迫切需要进行制度的完善、发展和创新。

　　党内民主是政治原则，需通过一定的组织制度来实现。列宁对党内民主建设的重大贡献是遵循党内民主思想，提出“民主集中制”，并把它确立为无产阶级政党的基本组织制度和领导制度。民主集中制组织制度的确立，是与主张实行党组织“各自为政”的“联邦制”和结构松散的“自治制”思想进行长期争论和斗争的结果。

　　列宁具有很强的民主意识和良好的民主作风，可惜领导执政的时间较短。因此，有些民主制度是初步制订，有些在探索过程中，还不完善;有些民主措施，在战争的特定环境下未能实行，甚至由于战争因素还不得不较多地强调集中。列宁逝世后，斯大林没有进一步探索和推进党内民主建设，而是继续和强化战时的一些做法，大搞个人崇拜、少数人甚至个人决定重大问题，扭曲民主集中制，破坏党内民主，对社会主义运动产生了严重的消极影响。这也是苏共后来丧失执政地位以及一些国家的共产党误读、曲解和抛弃民主集中制的重要原因。

　　中国共产党有7590多万名党员。对于我们这样一个长期执政的大党来说，在和平、发展、合作成为时代主题，全球化、多极化、信息化迅速发展的时代背景下，在领导中国改革开放、发展社会主义市场经济、进行现代化建设的新的历史任务和方位下，如何推进和完善党内民主制度，确实没有可“拿来就用”的现成经验。因此，必须解放思想，从世情国情党情出发，积极探索和创新。这不仅关系中国共产党和中华民族的命运，从世界社会主义运动的发展来看，也是一份沉甸甸的责任。

　　第二，从中国共产党建设的经验看，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，关系到党的生死存亡。

　　我们党在民主建设方面曾经走过曲折的道路。在延安时期以及建国初期，曾形成民主集中制的好传统，但1957年以后特别是“文革”中遭到严重破坏，其主要原因是缺少民主的制度化、法制化，没有用制度把民主传统巩固和延续下来，并不断加以完善。党内民主状况往往随着领导人的变化或领导人注意力的变化而变化，致使给党带来重大损失的错误重复出现。比如，开除刘少奇党籍的八届十二中全会，当时97名中央委员除去世的10人外还有87人，但允许参加会议的只有40人;候补委员75人，只有19人被允许参加会议;不是中央委员、候补委员的74人参加会议且有表决权、发言权，其中还有一位竟然不是中共党员。这些惨痛的历史教训，极为深刻。只有大力发展完善党内民主制度，才能从根本上避免悲剧重演。

　　第三，党内民主建设进入推进制度整体配套，形成民主机制以及通过制度的细化、具体化，提高制度可操作性的阶段，进行制度创新尤为重要。

　　改革开放30年来，我们党在党内民主制度建设方面取得了显著成效。随着一系列重要制度的制定颁布，民主制度化进程大大推进。但也要清醒地看到，在各类制度中，实体性制度多，程序性制度少;原则性规定多，操作性制度少;单项制度多，整体配套制度少，使得一些制度难以执行和落实，一些制度不配套甚至相互矛盾，降低了制度实施的效力。因而，进一步提高民主制度化水平，要通过制度创新，形成整体配套、良性互动、科学运行的民主机制，提高现有制度的整体效能。同时，要建立相配套的具体制度、程序性制度，使党的各项基本制度落到实处。

　　第四，中国共产党进入代际继替的重要时期，靠个人权威实现党的各级领导层进行新老交替的时代已经过去。通过制度创新，以完善的制度保障党的各级领导班子新老继替民主平稳有序地进行，是关系党的团结统一、长治久安的大问题，也是提高各级党的领导机构和领导干部权威性、合法性、公信力，防止党内在民主发展转型中出现混乱和风险的重要保证。

　　第五，当前我国处在深刻的社会转型期，矛盾凸显、群体性事件增多，社会紧张度有所上升。官僚主义、形式主义，特别是腐败现象往往是引发动荡的导火索。尽管党风廉政建设和反腐败斗争取得了不少成果，但与党内外群众的期望值，还有相当差距。要加强党风廉政、巩固和提高党的威信力、维护社会稳定，必须在制度上有大的突破和创新。

　　在基础，重点、难点，空白点上有所前进和突破

　　第一，党内民主建设要“以保障党员民主权利为基础”。尊重党员主体地位，保障党员民主权利，是发展党内民主的基石。

　　在媒体高度发达、社会组织层出不穷、民众可以便捷进行利益表达的时代，为增强政党凝聚力，减少消极党员数量，提高党员的积极性和忠诚度，国外不少政党都在努力扩大党员的政治参与度，加大普通党员在决策中的权重。比如，有些政党把过去由代表大会通过的行动方案、重大决策，交由全体党员投票决定;把原来由党的代表大会或中央委员会选举产生的主要领导人改为由全体党员直接投票产生，等等。这表明，维护和扩大党员民主权利，已成为世界潮流。

　　中国共产党尊重党员主体地位、保障党员民主权利，在理论、实践和制度方面取得显著进展，在实体性的规定方面正不断完善。当前，迫切需要创新和制定贯彻落实各项实体性规定的具体制度，包括程序性制度。比如，保障党员知情权，就应完善和细化党务公开制度，规范党务公开的内容、程序和渠道，解决“党员希望了解的内容不公开”、公开内容时效性差以及所谓“出口转内销”等问题。在保障党员的参与权方面，则应扩大党员的政治参与力度，其中包括在干部人事问题上扩大党员的表决权。此外，还可专门制定保障党员“在党的会议上和报刊上，参加关于党的政策问题的讨论”以及在党的会议上“批评党的任何组织和任何党员”权利的具体制度。用民主的方法，即民主讨论、说理、批评、争论、辩论等求得党内共识，并采取尊重多数、保护少数的原则，来解决党内思想认识上的分歧。

　　第二，党内民主建设要以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点。这是完善党内权力架构和运行机制的重要内容，是坚持和发展党内民主的关键。

　　斯大林破坏党内民主，从根本上说是破坏了党内权力的民主架构和运行机制。列宁时期，党代表大会是党的最高权力机构、决策机构和监督机构，实行年会制。党代表大会闭会期间，中央委员会是党的最高权力机构，负责组织实施党代表大会的决定。中央委员会下设政治局、组织局和书记处，都是日常办事机构。斯大林破坏了“年会制”，几年甚至十几年不开全国党代表大会，党的最高权力机构被架空，同时又把政治局变为凌驾于中央委员会之上的决策机构。最后，个人凌驾于政治局之上，个人或少数几人决定重大问题，从根本制度上破坏了民主。

　　十一届三中全会以来，我们党“端正”了“文革”中被“倒置”的党内权力架构。十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央实行政治局向中央委员会报告工作，并接受监督的制度。同时，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，完善党内权力架构和权力运行机制，思路清晰，抓住了关键，抓住了根本。

　　但也要看到，尽管1996年中共中央就制定印发了《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》，明确规定“全委会在党代表大会闭会期间是同级党组织的领导机关，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地区的工作”，“听取和审议常委会的工作报告，对常委会及其成员的工作进行监督和评议”。可由于缺少一些可行性的具体制度，在一些地方上述规定实际上仍然是“纸上的东西”，或者全委会对常委会的领导监督还停留在“形式”上。

　　第三，党内民主建设还要着力完善党内监督制度，破解有效防止和遏制腐败这一“难点”。

　　我们制定了不少监督制度，采取了不少反腐措施，取得了一定效果。但平心而论，监督权力、遏制腐败的力度还不够，必须在现有基础上，创建一些新的制度，有所突破，有所前进。越南共产党建立了中央质询制度，中央委员会开会，有专门进行质询的时间安排、制度保证。这一制度的突破，提升了越共党内监督和反腐败的力度。对此，我们不能简单照搬，而是要从本国国情和党情出发，建立适合自己的监督和反腐败制度。

　　第四，大力推进党内民主建设。还要格外关注填补制度的空白点。这种空白点，既包括实体性制度，也包括具体性制度和程序性制度。

　　总之，党内民主建设要有领导、有计划地在制度的轨道上进行，民主建设、制度创新要在党规党纪的轨道上有序进行。党内民主建设必须在党的领导下进行，积极稳妥地推进，不搞“文革”时期的“大民主”。同时，既要有魄力，又要循序渐进，不搞一哄而起的“大呼隆”。要先试点，总结经验、逐步完善后再推广。

　　作者：甄小英 来源：党政干部文摘 2009年10期