法治视野下的党内民主制度建设

　　在有中国特色的政党制度下，既然“党内民主是党的生命，对人民民主起示范和带动作用”，那么，依法治党对依法治国也必然“起示范和带动作用”。法治的基本原则是重规范和制度，崇尚法制和秩序，反对无政府状态和冲突。在党内生活中贯彻法治原则必须加强党内民主制度建设，依法治党。

　　我们党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党;已经从一个在受到外部封锁条件的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。党的执政地位和执政条件的变化，迫切要求我们党不断提高执政能力和领导水平。其中，包括依法治国建设社会主义法治国家的能力。在中国特殊的政治体制下，依法治党不仅是依法治国的重要内容和根本要求，而且对依法治国“起示范和带动作用。”依法治党关键是党内民主的制度建设。

　　一、实现党内民主的制度化、法律化

　　党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是人民当家作主的需要。”在有中国特色的政党制度下，中国共产党是中国唯一法定的执政党，它对国家和社会实行政治领导，党在国家和社会中的这种重要角色和地位，决定了党对中国的政治社会生活具有强大的驱动力和巨大的影响力。党内民主“对人民民主起示范和带动作用”，依法治党状况对依法治国同样“起示范和带动作用”。党不仅要成为依法治国的倡导者、推动者和执行者，而且要通过自身制度化和法律化建设成为依法治国的榜样、模范和先导。然而，受中国传统专制文化、中国共产党产生的特殊背景和特殊历史任务、建国后高度集中的计划经济体制以及党内“左”的思想等共同作用和影响，我们党在民主制度化建设方面存在着明显缺失和缺陷，乃至爆发了一场史无前例的“文化大革命”。“文化大革命”发生的根本原因，正如党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》所总结的，是由于“我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，但却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展。”古人云：“以古为鉴，可明得失”。恩格斯指出：“伟大的阶级，正如伟大的民族一样，都不如从自己所犯错误的后果学习来得快。”“文化大革命”留给我们的深刻教训是，在党内生活中必须摒弃“大民主”、“人治”式民主，实行法治式的民主，必须以法治党，实现党内民主的制度化、法律化。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

　　二、构建党内民主制度的完整性、健全性

　　民主的本意既然为“众人之治”，就必须制定大家都遵守的规则，即法律和制度。如果没有健全的制度和法制，也就不可能以法治党，这就是所谓“国要有国法，党要有党规党法”因此，法治的最重要特征是法律和各项制度的健全，使之有效地通行于整个社会生活诸领域判断一个政党法治化程度首先看这个政党制度的是否健全。制度是把人们在某一领域中长期实践获得的经验加以总结归纳概括和定型，以条例、规则的形式体现出来，用以规范人们行为的一种行为规范。党内民主制度就是把长期以来党的领导工作和党内生活中的经验教训加以总结和概括，以党内法规、条例、规则的形式体现出来，用以规范党员和党组织行为的一种行为规范。因此，党内民主一开始就不仅仅是思想意识和工作作风问题，更重要的是党内民主制度的建设问题。中国是一个只有专制传统而缺乏民主精神的国家。毛泽东同志曾指出：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西缺少了一件，中国的事情就办不好。”我们党领导人民进行新民主主义革命，不断冲击和破坏封建主义的经济基础和上层建筑，并建立起人民当家作主的新中国。但是，即使是这样一场彻底的民主革命，也不可能对封建主义的旧思想、旧文化、旧传统彻底上扫除干净。“旧社会灭亡的时候，它的死尸是不能装进棺材、埋入坟墓的。它在我们中间腐烂发臭并且毒害我们。”也“毒害”我们的党内生活。从建国前一直延续到建国后，从战争时期一直延续到和平时期，并且至今还在发挥“惯性”作用。虽然我们党自诞生之日起就十分重视党的自身建设，但在新民主主义革命斗争时期由于受党的地位和革命斗争形势的制约，很难创建一套比较健全的党内民主制度。即使有相关的制度，在当时特殊条件下也很难落实。如在战争时期，形势瞬息万变，如果事事都按规定的民主程序来决定，肯定要贻误战机。因此，在长期的革命斗争时期，我们只能把党的建设的重点放在党的思想建设和作风建设上，至于党的制度建设，只能等到革命斗争胜利后。新中国成立后，受“左”的思想的干扰，我们一度把共产党组织形态的先进性同民主制度的建立划等号，误以为共产党的先进属性会使党内民主自然生成，忽略了对党内民主制度及实现形式的探索，实践中仍然偏重于党内民主的思想意识教育和作风建设，导致党内民主制度建设成为党的自身建设的薄弱环节。在这种情况下，对我党来说，建立和健全党内民主各项制度就显得尤为重要和迫切。党内民主制度，既是无产阶级政党据以组织队伍、开展活动所必不可少的要素，也是规定了政党及其成员活动的根本原则和基本规范。只有建立和健全党内民主的各项制度，才能为依法治党提供制度保证，才能实现党内生活的正常化、健康化。

　　三、维护党内民主制度的尊严性、至上性

　　法治取代人治，不仅是人类社会进步的中心内容，而且是衡量民主政治成熟与否的标尺。孟德斯鸠说过，“政治自由并不是愿意做什么就做什么。”而仅仅是一种权利，即“做法律所许可的一切事情的权利”。自从人类进入现代社会以来，就没有出现过脱离法律规范和约束的民主。民主是法治的基础和前提，没有民主就没有法治。法治是民主的制度化、法律化，离开了法治，民主不仅会失去规范和保障，而且会导致无政府主义和个人专制。从这种意义上说，只有实行法治，才能实现现代民主政治。法治意味着崇尚法制和秩序，反对无政府状态和冲突，强调任何组织和个人在法律面前都具有平等的地位。任何政治权力和个人都必须服从法律，法律在社会生活中具有最高的优先性、权威性和至上性。相对于依赖于个人的道德品质，具有强烈的随意性、不确定性和专断等特征的人治来说，法治主要依靠具有客观性、确定性的制度和规范。党内民主是一种以体系化的法律和制度性规范作为支撑的国家制度，虽然它不像国家民主那样以国家强制力作为支撑，但它对党的组织及党员干部行使党的权力和党员群众的行为起明显的规范和制约作用。因此，在党内生活中，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。只有把党内生活纳入法治化轨道，确立党章及党的各项制度在党内生活中的权威性、严肃性、至上性，才能实现党内生活的正常化、健康化，才能从制度上保证党员的各项民主权利，使党“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，也才能保持党内生活的正常化，否则亡党在所难免，在劫难逃。邓小平总结“文化大革命”的经验教训，深刻地指出：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”同理可推，如果一个政党的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不仅不可能不出事，而且一出事就是大事，会危及到党的生命。江泽民在深刻反思前苏联和东欧共产党垮台的惨痛教训的基础上高屋建瓴地指出：“党内民主是党的生命。”邓小平和江泽民关于发展党内民主重要性的论断阐明了，只有在党内生活中维护党内民主制度的尊严性、至上性，才能避免“文化大革命”的历史重演，才能避免“重蹈”前苏联和东欧共产党垮台的“覆辙”。

　　四、追求党内民主制度的体系性、权威性和功效性

　　所谓制度化，就是“组织与程序获得价值和稳定的过程”。作为一个渐进过程，民主制度化一刻也离不开制度建设。在一般意义上，制度建设主要是通过特定的组织行为改进原有规程或建立新规程，以追求一种更高更好的组织效率和社会效益。对党内民主来说，制度化所追求的目标通过制度的体系化、权威化和功效化等三个方面体现出来。因此，党内民主制度化建设应从以下三个方面着手。第一，提高党内民主制度的体系性。党内民主作为一种制度，包括三个层面：一是根本制度即民主集中制。它是所有制度中最核心、最根本的部分，也是其它制度赖以创立的原则和基础。因此，党内民主制度化的重点就是贯彻执行党的民主集中制。二是基本制度，包括党的代表大会制，党内民主选举制、集体领导与分工负责制度、民主科学决策制度和党员权利保障制度等。这些制度则是规范党的机构运作和党员行为的法定程序和有效规则。三是具体工作制度，如党委会及其常委会的议事规则和决策程序等。它是根本制度和基本制度的在党的生活中的具体化，也是维持各级党组织日常工作的保障。十一届三中全会以来，我们党在党内民主制度的建设方面取得了辉煌成就。先后颁布并实施了旨在保障和促进党内民主发展的一系列党纪、党规等，初步建立了保证依法治党的框架制度体系。成就固然巨大，但在党内民主制度体系化方面还存在着诸多不足。如制度过于笼统、原则，制度之间缺乏链接，不配套等。因此，必须贯彻和落实党的十六大关于“以完备的制度保障党内民主”的精神，进一步提高党内民主制度体系化水平。第二，树立党内民主制度的权威性。目前，在党内生活中存在的许多党内民主制度没有能得到有效贯彻执行的一个重要原因，是由于党章。党章是全党意志的集中体现，是党组织内部运作的最高准则，党章和其他党内法规必须在党内具有不可抗拒的权威。任何一级党组织和党员都必须严格依照党章办事，严格遵守党章的规定。如果违反党章规定，都必须严肃查处，追究责任。第三，提高党内民主制度的功效性。机制是一种功能，它具有协调和润滑作用。“党的组织体制和活动机制把党的组织和活动的诸要素，如党员、党的各级组织、党的干部、各种规定和要求等有机的连接起来，加以组合、协调，使组织能够像活的机体一样运作”。因此，党内民主体制和机制是把根本制度和具体制度有机有效地连接起来的传送带。离开了党内民主体制和机制，再好的根本制度也无法得到体现，再切合实际的具体制度也不可能转化为实际。换言之，离开了党内民主体制和机制，党内民主制度就无法实现预期的功能。因此，发展党内民主必须“从改革体制机制入手”。通过体制机制创新，不断提高党内民主制度的功能，增强党的活力和动力，使我们党内生活呈现出既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。

　　作者：张扣林 来源：理论月刊 2006年8期