农民利益表达的困境与出路:协商民主的分析视角
农民利益诉求和利益表达是观察农村社会矛盾及民主发展的一个重要窗口。当前农民利益表达渠道的不畅及利益表达参与机制的缺失等种种困境在很大程度上制约了农村经济社会及民主政治的良性发展。从协商民主的视角看，培育农民协商民主意识、构建农民利益表达的平等协商机制、提高农民利益表达的组织化程度等是解决农民利益表达困境的适宜选择。
市场经济的全面推进和向纵深发展促进了社会利益结构的深刻调整和社会阶层分化加剧，也导致了以利益为核心的社会矛盾凸显。在当前的利益格局下，农民作为一个相对弱势的群体，其利益保护问题日益受到全社会广泛关注。广大农民的利益诉求能否有效维护和实现，关系到国家和社会的和谐稳定，关系到农村社会的良性发展。一个时期以来，由于农民制度化利益表达渠道不畅和利益表达机制缺失，农民利益诉求难以有效实现，造成部分农民产生了集体性的相对被剥夺感。近年来发生在农村各地的群体性事件和暴力事件充分表明，如果农民缺乏畅通渠道来进行利益表达，其基本权益得不到维护，就极有可能会采取非理性非制度化途径来进行抗争，从而给社会的和谐稳定和健康发展蒙上阴影。
一、协商民主：关于农民利益表达的分析框架
农民利益表达是转型期观察中国农村社会矛盾的一个重要窗口。利益是人们生存和发展所需要的有关经济、政治、文化、社会等各种资源，是一切社会主体行为的动因。马克思曾说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]美国学者加布里埃尔·A·阿尔蒙德也指出，当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。农民的利益表达是指农民为了维护自身权益，通过一定的渠道和方式来向执政党、政府和社会公共组织表达利益诉求，通过影响公共决策来实现自身利益的过程。当前随着农村经济社会的不断发展，农民政治参与和利益诉求日益增强。然而，利益关系在任何时候都不是孤立的，利益诉求的表达方式及实现程度取决于多元利益格局下利益主体间是否存在一种平等的利益表达、协商与沟通机制。在我国现阶段，农民的利益表达有制度化的渠道和非制度化的方式。制度化的利益表达渠道有人大代表选举制度、村民自治制度、信访制度等。但由于这样那样的原因，在这些利益表达渠道中，缺乏一种平等的沟通和协商机制，制度本身的不健全使得农民很难通过这些渠道有效表达自身的利益诉求。制度化利益表达渠道的不畅通致使部分农民在维护自身权益时不得已而采取非制度化的利益表达途径，如通过越级上访、暴力抗争、报复社会甚至于采取自杀、冲击国家机关和政府部门的群体性暴力事件来表达不满，给社会安全稳定造成重大威胁。对此，一些学者也提出了通过完善现有的制度化表达渠道来增强农民利益表达的效果。如提出健全和完善农村信访制度，解决农民信访问题。要进一步完善信访秩序，探索建立信访问题处理的反馈机制;改革信访机构的工作人员作风;建立信访工作人员责任追究制度[2]。也有学者提出要完善现有的人大代表选举制度和选民对代表的监督罢免制度，增加农民代表在人大代表中的比例;不断革新村民自治制度，完善村民委员会成员的推选、罢免程序;建立村委会联席会议制度，加强村务的民主科学管理[3]。这些措施在一定程度上能够改善农民利益表达问题，但如果不能建立起一种主体平等性的利益协商与沟通机制，不实现真正意义上的农民参与和平等协商机制，就无法从根本上保障农民的应有合法权益。
兴起于20世纪80年代的协商民主理论，其所倡导的多元利益主体间的平等、公开、参与、信任、协商等精神，为转型期农民利益表达机制的发展完善提供了新的思路。协商民主理论倡导公民通过自由而平等的讨论，协商参与社会公共生活和公共决策，在表达自己偏好的同时关注他人的偏好，在关心个人利益实现的同时也关注公共利益的实现。协商民主形式充分重视民意表达，反映了真实民主的要求。“民主不仅是一种政治形式，它更是通过提供有利于参与、交往和表达的条件而促进平等公民自由讨论的一种社会和制度条件框架，以及通过建设确保政治权力以定期性选举、公开性和司法监督等形式而对此形成回应性和制度性框架。”[4]重视构建公民参与机制是协商民主的重要特征。协商民主不仅是一种参与式民主，同时也是一种功能性民主，在解决多元主体间的利益矛盾和利益冲突，维护社会和谐稳定方面具有积极作用。首先，协商民主倡导的平等理念是构建农民利益表达机制的前提和基础。在平等机制中，农民才有充分话语权，他们的利益诉求才会受到尊重和理解，农民的主体性地位才能真正体现和保障，才能真实地影响公共决策，使公共决策真实地反映民意。其次，协商民主倡导的公开是构建农民利益表达机制的形式要求。只有公开才有公正。协商民主主张通过公开的理性协商来建立主体间相互尊重和信任的互动关系。通过平等公开的协商程序是保证农民利益表达实践理性的需要，在此基础上提升决策的合法性、公正性并兼顾各方利益。从协商民主角度分析现实的农民利益表达问题，就会发现在利益表达过程中，农民平等参与及公共协商机制缺失导致了农民利益表达渠道不畅，利益表达效率低下，从而使农民权益难以得到有效维护和实现。
二、转型期农民利益表达困境的原因分析
在社会转型期，伴随着利益关系的深刻调整，多元利益主体的格局已经形成。由于占有社会资源的不均衡和信息的不对称，农民利益诉求与利益表达遭遇种种困境，在利益博弈中没有话语权。体制内的利益表达渠道并没有充分发挥其应有功能，制度供给不足使农民应得权利失衡，公共参与和协商机制缺失使农民群体在利益表达和利益博弈中处于劣势地位，导致农民利益受损问题日益突出。
(一)制度性参与机制不健全致使农民利益表达渠道不畅
现阶段，由于制度或政策实施过程中存在着某些不足和偏差，农民日益增长的利益需求并没有在现行体制内获得较好解决。当农民在理性化、制度化的渠道内难以维护自身利益时，他们就极有可能采取体制外途径来寻求解决。亨廷顿认为，发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲突社会秩序，给社会带来不稳定[5]。
我国现有体制内的农民利益表达渠道主要有村民自治制度、基层人大代表选举制度、信访制度等。村民自治制度是我国农村社会的基础制度，也是农民利益表达最主要和最直接的渠道。按照我国《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是群众性自治组织，它不是地方一级政府，也不是乡镇政府的下属机关，而是反映村民意志和维护村民利益的农村居民的社区性自治组织。但是由于受中国农村社会传统政治架构的惯性影响，乡村体制性难题一直没有得到较好解决，乡镇政府越权干涉村民自治的现象时有发生。在有些地区，村委会实际上扮演了基层政权代言人的角色，成为基层政权的下属机构，这与村民自治的制度设计尚存在较大差距，导致村民委员会很难真正承担起农民利益表达与沟通的职能。人大代表选举制度是农民利益表达的重要载体，但由于选举制度的不完善，部分农村地区人大代表选举乱象丛生。贿选、外部势力干预选举、甚至暴力选举等情形时有发生，选举过程缺乏公开公正，这样选举出来的代表也很难成为广大农民群众的代言人。“如果代表的行为与选民的需求和希望没有关系，那么这些选民事实上就没有被代表。”[6]此种情形也导致了农民的选举冷漠症。此外，信访制度在解决农民维权问题上的效率也相当低下。实践中，有些地方政府视农民信访活动为闹事，对其进行打击和报复，甚至于给信访的群众扣上“刁民”、“不稳定分子”的帽子。此外，由于司法成本的高昂和司法资源的有限及传统观念的影响，农民对于通过司法途径来解决利益诉求也是望而却步。
(二)农民主体地位及利益表达组织缺失致使农民利益受损问题突出
现阶段在基层乡镇政府的决策与管理活动过程中，由于缺少广大农民的有效政治参与，农民主体性地位的缺失使农民的利益诉求难以融入基层决策与管理，导致公共政策局部失衡，农民合法权益难以维护。基层公共决策涉及到广大农民的切身利益，因此在制定和实施过程中需要对多元利益有效整合，特别是对作为弱势群体的农民利益给予足够的关注，给他们充分的利益表达的机会和渠道。但由于农民主体性地位的缺失，他们虽然人数众多却无法进入公共决策的制定过程，导致在这一过程中的集体失语。以农村的征地和拆迁为例进行分析，政府在制定征地和拆迁及补偿标准的相关政策时，是否充分倾听了农民(利益相关者)的意愿并把农民诉求纳入决策过程，是衡量这个政策是否公正合理的一个重要标准。但在实践中我国多数地方的征地和拆迁政策都是由政府单方面制定的，处于弱势地位的农民无法表达意见，这就造成了农民的利益要求无法介入政策制定过程，只能被动接受，进而造成农民利益受损，产生一种被剥夺感。
随着农村改革开放的全面深化和市场经济的不断发展，广大农民群众依赖组织化的政治参与来表达自身诉求将成为必然趋势。利益表达的组织化能够降低利益诉求成本，提高利益表达效率。但是在农村地区，农民的分散状态使得他们成了几乎没有任何组织依托的个体，也没有形成现代意义上的利益集团。单个农民直接面对国家，农民的低组织化程度使农村地区难以形成有效的利益表达和沟通的组织网络。农民在政治上处于弱势地位，再加上他们同时在经济、社会上也是处于弱势地位，就必然导致农民利益诉求的高成本、低效益。农民无奈下的非理性诉求方式必然产生一种所谓的“利益的正当性与表达利益方式上的不正当性之间的矛盾。”在缺乏自身的利益表达组织及利益表达的有效渠道时，农民通过非制度化渠道甚至是极端的暴力行为来表达利益诉求似乎就是不可避免的了。
三、协商民主形式：农民利益表达的一种路径选择
协商民主形式作为构建农民利益表达机制的路径选择，主要在于通过对农民进行协商民主理念培育，有效扩大农民公共参与，构建农民利益表达的平等协商制度平台，提高农民利益表达的组织化程度，增强农民在利益表达中的话语权，从而提高农民利益表达效果，切实维护和实现农民的合法权益。
(一)推进农村协商民主文化建设，培育农民协商民主意识
改革开放以来，随着农村经济社会的不断发展，当代中国农村社会已逐渐融入了市场化、现代化的发展脉络之中。广大农民的民主意识、参与意识不断增强，市场观念基本形成。特别是新生代农民及一些大学生“村官”，他们已具备了一定的文化知识基础，视野进一步开阔，民主观念、权利观念相比传统农民都有了很大的提升，这为在农村地区宣传和推进协商文化、协商观念提供了更好条件。市场经济强调的平等、契约精神与协商民主理念具有高度的契合性。
推进农村协商民主发展，培育新型公民文化，使农民掌握现代化的民主政治文化知识，培养农民群体的权利意识与参与意识，从而增强农民利益表达的自主能力以及对协商民主理念的认可程度。同时，不断总结农村地区已有的协商民主实践，引导农民学会掌握和利用理性化的利益表达方式来维护自身正当权益。要让农民群体感受到理性协商的途径不仅能够解决好各种现实问题，而且是最能体现公正合法的解决途径;不仅能够维护他们的切身经济利益，也能提升他们的政治利益，从而养成自觉民主协商的习惯和意识。
(二)构建农民利益表达的平等参与协商机制
美国学者亨廷顿指出，政治制度所提供的参与机会和将公民参与纳入制度化的能力，是发展中国家在走向现代化过程中实现社会和谐稳定发展的重要途径。协商民主的参与精神就是要让群众在涉及有关公共利益的决策和管理过程中能够有充分的表达意见的自由和相关制度保障。构建农民利益表达的参与机制，可以有效促进农村基层组织与农民之间，农村社会不同利益主体间的良性互动，让他们有充分的表达利益诉求的机会和渠道，通过协商讨论、沟通交流，克服各自偏见，达成共识，实现共赢。
经过多年的探索与实践，我国农村地区的协商民主已有了很大的发展。如民主恳谈会已成为一种比较成熟的基层协商民主运行模式。它是一种以农民参与和民主协商为重要特征的农村基层的议事模式。其基本做法就是“基层党委、政府或农村自治组织在公共事务作出决策之前先在干部和群众间、决策者和利益相关者之间，以及对公共事务了解不多、知识不多的人与具有处理相关问题经验和相关知识的人之间，开展完全平等、自由、公开、坦诚、双向和深入的讨论交流思想、分析利弊、论证观点、辨明事理、相互说服，形成一定的共识后，再通过一定程序，由基层党组织、政府、基层人大或人民群众自己作出决定。”[7]民主恳谈会作为农民利益表达的有效载体，它较大程度上满足了农民群众的政治参与要求，提升了公共决策的科学化、民主化水平，畅通了农民利益表达渠道。以民主恳谈会为代表的农村基层协商民主形式的发展，顺应了社会主义和谐社会建设的要求，培育了群众公民精神，促进和保障了农村社会稳定和有序发展。
民主恳谈会的成功实践是否给了我们这样一个启示：能否构建一个制度化、程序化的基层协商民主模式来专门解决农民利益表达问题?笔者认为，根据民主恳谈会的启示，可以考虑在我国乡村基层组织中设立一个专门的村民利益表达协商委员会。这个协商委员会的成员由乡镇政府代表、各村委会代表、村民代表三方共同组成，其中村民代表不少于三分之一，并制定协商委员会章程(议事规则)，对于涉及农民切身利益的公共决策和管理问题，明确议事的方式、程序、期限和表决办法等，同时明确规定村民利益表达的方式、程序和采纳办法。章程(议事规则)制定后，在全乡镇范围内公开。为更好地接受村民监督，协商委员会议事时，从村民中选出3～5名的监督人员。有条件的地方同时建立协商委员会的网站平台，更便利农民利益表达和更大范围地接受群众监督。要明确协商委员会的宗旨就是要让农民真正参与进来，为解决农民利益表达问题服务，以提高农民利益表达的效果。通过建立这样一个专门性机构来解决农民利益表达与交流问题，为农民利益表达提供专门的渠道和途径，将农民的利益表达真正落到实处。
(三)加强农村社会资本建设，提高农民利益表达的组织化程度
众所周知，农民群体虽然人数众多，但其占有的社会资源相对较少，文化素质相对较低，组织化程度低，农民话语权没有受到足够重视，导致在社会生活中处于相对弱势地位。如果以个体形式表达利益诉求，往往得不到有效回应。这种情形与我国农村长期以来社会资本的贫瘠有关。一般认为，社会资本主要包括人们之间形成的各种社会关系、合作网络、参与网络等形式。随着乡村利益多元化格局的形成与发展，在诸多与己相关的利益问题上，他们很难达成共识，加上乡村组织结构的涣散使得农民出现一种离散状态，村民日趋“原子化”的现状致使他们在利益受损时由于个体力量的单薄而无奈选择非制度化手段去表达诉求，维护权益。为提高农民利益表达效果和博弈能力，就有必要不断增强利益表达的组织化程度。
协商民主理论所强调的平等参与、协商共识的理念与社会资本培育之间具有高度的契合性。在市场经济条件下，资本是利益表达和利益实现的前提，也是利益的核心指向，而利益的实现过程在某种程度上也是获取资本的过程。因此，要增强农民利益表达的有效性，提高农民话语权，就必须要加强农村社会资本建设，提高农民利益表达的组织化程度。具体来说，可能通过以下几方面来加强农村社会资本的建设：
一是积极培育发展乡村各种民间组织。组织化程度的高低是衡量农村社会现代化发展水平的重要标志。通过发展各种类型的农村社会组织实现农村个体利益表达是个体在面对多元化社会构成形势下的一种理性选择，实现以农村社会组织来有效协调基层政府、市场与农民之间的利益关系，能够有效解决农民作为分散个体抵御市场风险。从中国农村的实际情况看，农民其实是最具有利益一致性的一个群体，但由于组织资源的缺失，导致农民群体难以有效表达一致的利益诉求。根据农村经济政治发展的需要，围绕农民群众在生产生活中的实际需求，建立各类专门性的村民组织，作为农民维护和实现自身权益的代言人，有助于增进村民间的沟通、交流与合作，反映村民的共同愿望及个体利益。
二是不断扩大村民的参与网络。帕特南认为，以合作和信任关系为核心的社会资本离不开公民互动的参与网络。帕特南指出：“公民参与网络体现的是以往合作的成功，可以把它作为一种具有文化内涵的模板，使未来的合作在此之上进行。”[8]因此，在对于乡村公共事务的决策与管理活动中，可以通过吸收村民参与来增进乡村居民间的信任和合作意识，这样做既发扬了民主，也有助于提升决策与管理活动的科学化、公正化水平，培养了村民的民主精神和民主能力，同时也加强了乡村社会资本的培育。
三是努力加强乡村共同体建设，培育乡村自治能力。改革开放以后，随着农村人口大量涌向城市，我国乡村呈现离散化趋势。但近年来这种情形又有了新的变化，随着城乡统筹发展，国家对农村地区的支持力度不断增强，很多农民回乡创业，这为乡村共同体建设提供了新的契机，这一过程也正伴随着农村社会组织的良性发展而不断推进。随着村民集体归属感的增强，通过政府自上而下的推动和农民自下而上力量的融合，通过调节乡村社会关系结构，推动了乡村多元化组织的发展。通过推动乡村共同体建设来增强乡村社会资本的凝聚力和村民社区认同感、归属感，不断发展乡村自治能力，扩大乡村社会资本，为村民利益表达构建完善的组织载体，从而不断提升村民利益表达的有效性。