人口老龄化对财政风险的影响研究

　　摘要：本文对我国人口老龄化现状对财政收支影响进行了分析，提出减少和避免老龄化带来的不利因素，弥补劳动力供给不足的缺口，促进经济增长；建立多渠道、多层次的养老、医疗保障体系，缓解政府的养老和医疗保障支出压力；明确政府主体责任，大力发掘民间力量解决老龄化问题，缓解财政支出压力。

　　关键词：人口老龄化；财政收支

　　一、研究背景及研究综述

　　国家统计局数据显示，我国15-64岁的劳动力人口已经在2014年出现负增长，而且中国老龄化将呈现加速发展的态势，老龄化将会是我国人口结构的长期特征。根据发达国家的经验，老年人生活涉及的养老保障体制、退休金制度、医疗保险及家庭生活照料等方面，并不能完全依靠市场来解决，政府要通过增加财政支出的规模、调整财政支出的结构，通过在养老、医疗领域投入更多的财政资金，来解决老龄化带来的问题。我国在财政支出方面也有了类似的变化：财政支出规模逐年扩大，并且养老保障金支出占财政支出的比重不断上升，2014年为14.33%，较1900年的4.40%上升了9.93个百分点。我国的经济发展和财政支出将会受到老龄化加剧的影响，财政风险会相应提高。因此，在人口老龄化背景下讨论其产生的财政风险以及应对措施，是十分有意义的。

　　由于人口老龄化的影响在国外一些发达国家比较明显，故国外关于人口老龄化对财政收支的研究较多，其中包括新古典偿债模型：即通过研究财政收入与财政支出序列之间的时间序列性质，来检验政府债务的长期稳定性。FaruqeeandMuhleisen（2001）对日本老龄化带来的人口压力及财政的可持续性进行了研究，认为未来人口转变将会成为日本的一个必然特征，出生率的下降暗示着老龄化程度的加深及日本人口的减少，这种人口转变将会对日本社会及经济带来深刻的影响；日本需要实施长期的财政政策来维持公共支出的可持续性，并建议日本采取减少公共投资、扩大收入及消费税收并减少社会保障福利来解决长期的财政负担。

　　我国学者从1982年开始关注人口老龄化问题，田雪原发表《关于人口“老化”问题》之后，国内许多学者开始关注人口老龄化问题。但是由于当时人口老龄化对我国经济的影响还不是很显著，因此那时的研究集中在研究人口数量的问题上，极少关注老龄化带来的问题及影响。1986年袁辑辉、邬沧萍开始探索人口老龄化的影响，分别发表了《老龄化问题》及《漫谈人口老化》。至此之后，国内学者对人口老龄化对经济及财政支出方面的研究越来越多。厉以宁（1994）通过对包含老年抚养系数的计量经济模型进行研究后认为，人口老龄化与经济发展具有横向及纵向关系，横向来看，老龄化程度与经济发展水平具有正向变动关系；而从纵向来看，人口老龄化问题是经济发展的产物，并且会随着经济的发展越来越严重。余永定（2000）通过建立“国债/GDP”动态路径模型，采用“国债警戒线”作为判断财政稳定性的标准，衡量了财政赤字/GDP的稳定性。张天芳、王林、吕王勇（2006）通过分析得出，人口老龄化问题的加重，将会给政府财政带来巨大的压力。他们预测，如果老年人口所占比重超过10%，政府财政将需支出50%来满足社会保障支出，2030年中国老年人口比重将达到15.34%，老年人口比重的上升，将会进一步加重社会保障支出的压力。李民强（2010）认为，不考虑人口老龄化的因素，我国的财政长期是稳定的；如果考虑人口老龄化的因素，我国的财政中长期是不稳定的。李洪心、李巍（2012）研究得出，老龄化会导致政府社会保障支出的比例不断上升，政府财政支出的规模也会增大，而老年人口比重、老年抚养比等也对财政支出规模具有较强劲的相關性。

　　二、我国人口老龄化的现状及对财政收入、支出的影响

　　（一）我国老龄化问题日趋严重。人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、老年人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长、老年人口抚养比1不断升高的过程。国际上通常的划分标准是：当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的比例达到10%，或65岁以上老年人口占人口总数的比例达到7%，即意味着这个国家或地区处于老龄化社会。据我国第5次人口普查的数据显示，2000年，我国60岁以上人口占总人口的比例为10.2%，按照国际标准，我国从2000年就已经进入老龄化社会。《2015年中国统计年鉴》显示，截至2014年底，全国65岁及以上人口13755万人，约占全国总人口的10.06%，老年人口抚养比13.7%（见表1）。同时，我国的人口老龄化问题日趋严重，据人口普查及人口研究中心预测数据显示，2030年前后，我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右；到2050年我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.55亿，这意味着每3个人中就有一个老人。

　　（二）老龄化将是我国人口结构的长期特征。2011年底，我国65岁以上老人的数量就达到了1.23亿，成为世界上唯一的老年人口数量超过1亿人的国家。我国人口老龄化的速度也在不断地加快，从1982年到2000年，我国总的人口增长率仅为1.47%，老年人口的增长速度为3.02%，高于总人口增长率1.55个百分点。从2000年到2014年，总人口的增长率为0.57%，老年人口的增长率为3.57%，高于总人口增长率3个百分点。由于我国实施了30年严格的计划生育政策，老龄化的速度较发达国家更快。根据联合国的预测，1990年到2020年间，世界老龄人口年均增速仅为2.5%，但我国老年人口的年均增长速度为3.3%。到2020年，我国65岁及以上老龄人口将占到世界老龄人口的24%，即：全世界约4个老年人中就有1个是中国老人。我国65岁及以上老年人口占总人口的比重由7%上升到14%只用了25年的时间，而比我国经济发达的美国用了66年，法国用了115年，英国用了45年。

　　在老龄人口增加的同时，我国劳动年龄人口在逐步下降。从表1可以看出，我国少儿抚养比从2005年到2014年呈持续下降的态势，可以预见未来劳动年龄人口（15-64岁）比重也会呈现出下降趋势。根据联合国的预测，我国劳动年龄人口（15-64岁）会由2010年占总人口74.5%下降到2050年的56.7%。随着老龄化程度的加深，老年人口抚养比会进一步提高，劳动力供给将进一步减少。而由于人口结构变化和调整具有一定的滞后性，需要的时间较长，老龄化又是不可逆转的。因此，老龄化将会是我国人口结构的长期特征。

　　（三）我国在人均收入水平较低的情况下进入老龄社会，服务体系跟不上老龄人口需求。发达国家在经济发展到一定程度的时候，才进入老龄化社会，社会保障、养老体系及医疗水平均较高，可以应对老龄化带来的经济上的挑战。发达国家在进入老龄化社会的时候，人均GDP一般为5000到10000美元，而我国在进入老龄化社会时，人均GDP为800美元，相当于世界水平的16.2%，老龄化进程超前于经济发展，老龄化带来的负担较重。随着老年人口数量的不断增加，会使得老年人群对赡养、医疗、社会福利及社会服务等方面的需求增加。但是，我国针对老年人的社会保障、医疗服务等方面的政策、措施还不够完善，养老服务体系还远远滞后于养老的服务需求，尤其是农村居民的养老、医疗保障制度更加不健全，保障水平比较低，老龄化带来的负担更重。

　　（四）我国劳动年龄人口减少与老化，导致社会产出及政府财政收入减少。一方面，人口老龄化将直接导致年轻劳动力的供给不足、劳动力的平均年龄越来越大，在我国这样一个生产率水平较低的劳动密集型国家来说，劳动者体力的好坏对劳动产率的提高有重要的作用，而老年人口体力及精力的下降，将直接导致劳动生产率的下降。而且高龄劳动力接受新知识及科学技术的能力較差、缺乏创新、对新技术的适应能力也较差，将会影响企业技术创新及技术变革，也会导致劳动生产率的下降，社会产出及财政收入的减少。另一方面，为了促进社会公平、促进老龄产业发展并缓解养老的巨额财政支出，老龄化的加剧将促使政府采取促进老龄产业发展的政策，以税收优惠或者财政补贴的方式对老龄产业进行扶持，比如对符合国家规定的条件的养老金给予税收减免、对私人养老服务机构给予税收优惠政策等，虽然有利于老年产业发展，有利于缓解老龄化对经济、社会的冲击，但同时也带来了财政收入的减少。

　　（五）人口老龄化程度加深使我国在养老和医疗方面财政支出持续增加。2030年前后，我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右，如此多的老年人将会导致与养老、医疗相关的财政支出比重不断上升。一方面，随着老年人口的增多及养老保障覆盖面的增大，领取养老金、养老保障的人数增加，直接加重了我国财政的养老负担。人力资源与社会保障部统计部《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2014年年末全国参加基本养老保险人数为84232万人，比1996年的8800万人增加了75432万人，基本养老保险金累计结余35645亿元，较上年下降4370亿元。目前，职工养老保险的抚养比是3.04：1，也就是3个人养1个人，预计2020年将下降到2.94：1，到2050年将下降到1.3：1，领取养老金的人数越来越，并且随着人口预期寿命的增加，领取养老金的年限也在相应的增长。所以，在人口老龄化不断加剧的情况下，政府的养老支出压力也将逐步的增加。另一方面，由于老年人自身的生理特征，身体功能开始下降，很多老人不得不面临慢性疾病的困扰，加之老年人对健康生活的需求，将会促使政府将更多的财政支出用于改善老年人的卫生、医疗条件，导致国家用于老年医疗的费用增加。

　　三、政策建议

　　（一）减少和避免老龄化带来的不利因素，弥补劳动力供给不足的缺口，促进经济增长。一是返聘老龄高级人才。在不同的工作岗位中，一些人经过几十年的学习和研究，积累了相当丰富的知识和经验，比如科研、医学领域老年人队伍中的佼佼者，即便在知识和技术更新换代频繁的今天，他们仍然能继续在自己的岗位上游刃有余。通过返聘，可以继续使他们为社会创造更多的价值。二是发展老年教育，提高老年人的素质，使其成为能对社会贡献力量的人力资本。不论是因为经济的困难还是排除空虚的需要，一些低龄老年人就业的愿望非常激烈。可是由于知识和技术的过时，跟不上社会的步伐，难以胜任各种岗位的工作。发展老年教育可以满足老年人的就业需要，为社会提供更多的劳动力资源。三是大力发展老年产业。目前，我国老年产业还远远不能满足老年人口的需求。随着经济的发展，老年人口的养老金、退休金逐步提高，他们的收入也呈不断上升的态势。而我国作为老年人口最多的国家，拥有巨大的消费潜力，如果能够充分利用现有的广阔市场，以老年人需求为导向，研制适合他们的产品，重点发展老年服务业，兴建养老机构、医疗服务机构等，将会创造更多的工作机会，缓解社会就业压力，促进经济发展。

　　（二）建立多渠道、多层次的养老、医疗保障体系，缓解政府的养老和医疗保障支出压力。建立多渠道、多层次的养老、医疗保障体系，缓解政府的养老和医疗保障支出压力。一是要加快养老保险制度的改革，推进养老保险的全国统筹，进一步完善个人账户制度，推出渐进式延迟退休年龄的政策，推进养老保险基金的投资运营，实现保值增值，推进多层次的养老保险体系，除了基本养老保险，还要推进企业年金、职业年金、商业养老保险、建立多层次养老保险体系。二是建立健全老年人基本医疗保障体系，采取财政补贴、减税等方式鼓励商业医疗保险加入，鼓励企业开展补充医疗保险，与商业医疗保险进行合作，为老年人提供更全面的医疗保障。同时，对于老年人保健、护理行业给予一定的税收优惠政策和扶持，在全社会形成一个良性循环、互助互惠的医疗保障体系。

　　（三）明确政府主体责任，大力发掘民间力量解决老龄化问题，缓解财政支出压力。政府对于养老保险制度的建立和完善应该明确主体责任，动员社会力量参与老年社会服务体系构建。老年人口的不断增多、失能老人的不断增加，使得要尽快构建比较完善的老年社会服务体系。除了财政补贴、专项转移支付以及福利彩票收益的资金来源以外，可以提倡慈善事业等社会力量也参与到老年基础设施改建、养老机构筹建等工作当中，调动全社会力量来尽快构建老年社会服务体系，缓解政府的财政支出压力。

　　作者：杨爱云等