从软法视角看我国协商民主制度

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度之一，是协商民主在中国、甚至是世界政治舞台上的成功实践范例，其产生和发展体现了与传统票决民主截然不同的治理思维。“软法”是长期存在于人类社会的行为规范形式，到了二十世纪中后期，软法在全球范围内特别在公域治理的研究之中越来越多地受到重视。将软法治理理论运用在我国协商民主的实践之中，能够积极推动中国特色社会主义民主政治进一步完善。 
　　一、软法的概念界定 
　　一般而言，“法”是由国家立法机关制定的体现统治阶级意志的、由国家强制力保证实施的社会行为规范，因其具有制定程序的严格性和实施的强制性，又被称之为“硬法”。软法这一概念刚刚出现时，因其并不具有传统意义的法之强制性，因而并未受到法学界的重视。二十世纪后期，全球范围内公共治理的勃兴、经济全球化的发展以及国际交流的日益密切，使得越来越多的法学专家开始对软法进行深入研究，学界对于软法及相关理论的态度也变得更加积极。 
　　软法的准确定义，在学术界存在不同意见。我国的罗豪才教授认为软法具有以下特征：首先在立法主体上，软法规范的制定主体相较于硬法更加多样，其中既有公权力机关，也有社会群体组织或其他组织等，后两者制定的软法必须以某种方式获得国家公权力的认可；其次从表现形式考察，软法不像硬法那样，必须以较为固定的形式结构呈现，既可以文字书面形式存在，也可以具有规范作用的、无形的社会惯例存在；再次从规则的内容来看，软法通常不包含罚则的内容，一般不具有像硬法那样的否定性法律后果，软法的保证实施主要依靠立法对象的自我约束以及立法主体制定的相关激励性措施；最后从法律效力考察，软法由于上述制定主体、表现形式及内容上的特点，使其一般不具有国家强制约束力。同时，硬法一般会有明晰的法律位阶体系，而软法往往不具有上述清晰明确的位阶排列。根据目前学术界的各种研究成果，笔者认为，所谓软法，是指由一定社会群体为了实现共同意志而制定或认可的以保护力为主强制力为辅、主要依靠自我约束或社会影响力等内在约束机制对社会个体的行为产生实际效果的行为规范。与传统硬法相比，软法在制定主體、制定程序、渊源形式及保障措施等方面更加多样化。 
　　软法规范广泛存在于我国的经济社会运行的各个领域，在公共治理领域尤为突出，其中既有在社会发展中形成的各种社会生活惯例，也有国家机关、社会群体制定或认可的具有对外功能的各种公共规范措施，同时还有公共权力机构、行业自治组织、社会团体组织及群众自治机构为了进行自我规制而制定形成的多种规范。与硬法相比，上述软法规范更加贴近现代中国社会生态的具体情况，其执行力和活力也更加突出；这些在过去被忽视的软法规范，同硬法一起，保障和推动了社会生活各个领域的规范化、制度化。 
　　二、软法与我国协商民主的关联性 
　　中共十八大报告指出：社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。协商民主与软法在性质、工作方式等方面，存在着深刻的关联性。在我国，人民政协是协商民主实践的重要阵地，其间所体现的协商特性具有社会主义协商民主的一般特性。下面就以人民政协为例来进行分析。 
　　第一，从人民政协的性质进行分析。人民政协是一种对国家的政治生活和社会生活产生重要作用的政治组织，具有明显的公共属性，但其性质严格区别于一般的公共组织，与私人组织更是存在着本质区别，因此，规范政协活动的制度主要是公法规范。不过，不能因此就将规范国家机关的硬法机制简单地套用到人民政协，因为人民政协并不是国家机构。《中华人民共和国宪法》对人民政协的广泛代表性和在历史中发挥的重大作用予以肯定，同时明确了人民政协在今后将在国家政治生活、社会生活及对外友好活动等多个领域中继续发挥其独特的职能和作用。《中国人民政治协商会议章程》明确规定人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协具有政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能，虽然其运行中也存在着对公共权力的运用，但是其与国家机关所拥有并行使的国家权力存在着本质区别。人民政协虽然能够通过提出意见和建议的方式参与公共治理，但是不能以国家机关的名义作出公共决策。人民政协的内部架构关系也与国家机构内部关系不同，因此不能将规范国家机构的硬法机制运用于人民政协，如此就会违背人民政协的法律性质和政治地位，违背其政治协商、民主监督、参政议政的职能定位。 
　　第二，从人民政协的工作方式进行分析。政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的法定职责，在相关职能的实际运行过程中，规范相关政治主体行为、保障人民政协及其委员完全履行其职能及义务的主要是内部制度、政策性非规范性文件、社会舆论等软性规范。人民政协履行职能的方式也主要是“提建议”，它所体现的协商民主是一种柔性民主或称之为软民主，与我国人民代表大会所进行的传统票决民主体现的刚性民主或硬民主不同。这种软民主、柔性民主，与软法在精神上存在互通之处，在实现方式、影响方式上是一致的。 
　　第三，从人民政协的法治化进行分析。法治化的社会是制度化的社会，只有社会生活的方方面面都有可以遵循的规范，国家的平稳运行与治理才有可能，人民的权利才不会受到公权力的侵犯和压迫，社会的和谐稳定才有可能实现。因此，作为国家政治生活重要组成部分的人民政协也应当实现其法制化。所谓法治，即指“按照一定原则及相应的规则进行治理”。所谓规则，随着软法理论实践的不断发展，其内涵不应当仅仅理解为传统的硬法规范，还包括那些有着内在约束力的软法规范。法治应当是硬法与软法共同对社会的治理，法治化应当是硬法规范和软法规范共同起作用的治理过程。以上述法治的标准来看，我国的人民政协的法制化已取得了一些成就和经验，而其中发挥主要作用的就是各种软法规范，因为软法规范更能适应人民政协和协商民主的发展实际。

        三、我国协商民主制度的软法依据 
　　（一）基本制度依据 
　　从软法角度进行分析，目前规范我国协商民主实践的依据主要有三个：中共中央2015年印发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》和《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》两个文件，以及1982年通过，并于1994年、2000年、2004年修订的《中国人民政治协商会议章程》。 
　　《中国共产党统一战线工作条例（试行）》主要对统一战线及多党合作工作进行了规范。本文件完善丰富了统一战线基础理论，发展完善了民主党派和无党派人士工作的理论政策，明确了统一战线各领域工作的基本要求和方针政策，明确了党外代表人士队伍建设的政策举措，深化了加强党对统战工作领导的职责要求，规范了统战部门履行职责、发挥作用的要求。 
　　《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。而后，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，对进一步加强人民政协协商民主建设提出更为详细具体的实施意见。 
　　《中国人民政治协商会议章程》共分五部分，分别是总纲和工作原则、组织总则、全国委员会、地方委员会、附则。《章程》全面系统地从组织形式方面对人民政协工作进行规范，使参与人民政协活动的各群体有了共同的明确的行为准则，也是地方各级政协组织实施统战工作的基本依据。 
　　上述三个文件，如果以传统硬法的标准来衡量，都不属于法律，但是根据法的一般原理，只要是制定程序具有正规性、开放性、民主性或协商性，规范内容具有明确性和可操作性，保障措施具有外在性、物质性和约束性，都可纳入法律范畴。从这三项标准来看，前文所述的文件均属于规制我国协商民主活动的软法，因而其具有基本规范的性质。 
　　（二）操作性软法依据 
　　在上述基本制度文件的统摄之下，我国协商民主制度在长期发展历程中形成了一系列的更加具体的操作性软法规范，使协商民主活动能够更加有效有序运行。 
　　多党合作方面，中共中央历次下发相关文件之后，地方各级党委机关先后都制订了贯彻实施有关中央文件的规范性文件。这些文件与中央文件的制定程序类似，而其内容更贴近各地具体实际。在多党合作的具体工作中，当出现一些重大事项时，各民主党派会在当地中共党委的组织协调下，召开座谈会或类似活动，形成会议纪要一类的文件。这些文件的制定程序大多都具有相當程度的正规性、开放性和协调性，同时内容上更具有操作性。 
　　在人民政协工作方面，由于有全国政协这样一个明确而又统一的软法制定主体，因而从操作层面看，与多党合作领域相比，人民政协工作的规范化、制度化依据更完善成熟。以《中国人民政治协商会议章程》为基础制定了《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作细则》、《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》、《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》及《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》等具体办法，对全国人民政协工作作出具体全面的操作性规定。同时，地方各级政协组织针对自身实际情况，制订了相应的操作性规范。上述中央及地方政协的操作性软法规范，保证了我国人民政协各机构运作的制度化、规范化和程序化。 
　　四、我国协商民主中软法规范的发展路径 
　　以软法的标准来衡量，在我国协商民主实践领域，一整套比较系统而成熟的法律体系已经形成，这个法律体系以宪法为根本依据，以不同层次的软法为主要内容，主要包括根本法、基本制度、操作规范三个层次。以现代法治的标准来看，虽然我国的多党合作和人民政协工作在长期的历史发展中取得了诸多成绩，但是仍然存在许多不能忽视的缺陷与不足。就软法的创制来看，基本制度层面较为完善，但操作规范层面上的缺失依然巨大；而在软法的具体实施方面，当前存在的问题则更多，而且越往基层越突出。 
　　笔者认为应当从以下几个方面对我国协商民主活动中的软法规范加以完善改进。 
　　首先，应当明确拥有软法制定权的主体及其所制定的软法规范的效力范围。一定软法的制定主体只能是该群体或组织的全体成员或代表，除此之外的任何主体都不能代表该群体或组织实施制定软法的活动。具体操作，则可参考传统硬法立法权，如只有全国人民代表大会及其常务委员会才有制定在全国范围内有效的法律的权力，地方各级人民代表大会所制定的地方性法规只能在其管辖领域之内产生效力。由此，在软法领域，某一政治组织如中国人民政治协商会议所制定的软法规范只能在其内部发生效力，而不能超越其权力边界对其他不属于其管辖的组织或个人产生强制力，而各地方政协根据地方实际所制定的文件，也只有在其领域之内才具有软法效力。 
　　其次，针对软法的制定过程的特点进行规范。软法与协商民主有着天然的一致性，软法的制定过程中体现了协商民主的光芒，软法较之硬法最大的优势是规制对象对软法制定的深度参与。规制对象的参与使得软法能够吸纳更多阶层主体的利益诉求，其立法成果也更能获得更广大群体的接受，而硬法由于其制定过程的更加严格和程序化，使得硬法的制定一般采用代表组成立法机构进行立法活动制定的方式，虽然可以通过多种途径提高立法机构的包容程度，但是仍无法像软法那样广泛地吸纳立法对象的声音。因此，应当坚持并适当扩大软法制定过程中立法对象的参与。 
　　最后，软法也是法律，因此软法当然是国家统一法治体系的有机组成部分，软法规范必须与国家法治体系的基本方针保持一致，但由于软法制定主体的多样性，制定程序的灵活性，对软法实施的监督也应当采取与硬法不同的做法。笔者认为对软法的监督同样应当包含国家监督和社会监督：国家监督方面，主要包括行政监督和司法监督，行政监督是指相关国家行政机关在软法实施的过程中主动或被动进行的监督措施，而司法监督则主要指国家司法审判机关在收到社会主体关于软法的诉求或者主体实施司法审查而进行的监督方式；在社会监督层面，可分为规制对象的监督及社会组织的监督，软法规制对象的监督指规制相对人以申诉或者诉讼的方式进行监督，社会组织监督则是指组建专门解决有关软法相关纷争的裁判机构，并制定相应的程序性规范，以此对软法实施进行监督的方式。