政府的规模与范围(下）
发布时间：2015-07-11 10:31
三、化私为公
那么，价格体制运行的动力何在？也就是说，是什么因素使得价格体制能够调节人们的经济行为的呢？
市场机制的运行并不是自动的，它的动力既不来自上帝，也不来自菩萨，而是来自人本身，源自人的利己动机，或者说人的经济性。市场经济动力结构的实质性内容就是经济人。
经济人的假定认为，市场上具体的人是理性的自利主义者。也就是说，一方面，任何个人，不论他是购买商品的消费者，还是生产商品的生产者，他的行为动机都是自利的，也就是说他最关心自己的利益；另一方面，在行为过程中，他又是理性的，也就是说他能够最充分地利用他所能得到的有关他所处环境的信息，诸如商品的数量、质量、价格、供求状况等，使自身利益最大化。
在市场经济体制中，经济人可以分为两类，即理性的消费者和理性的生产者。理性的消费者知道自己的需求，了解自己的经济能力，并可以通过理性的选择，在有限的经济能力约束下，使自己的福利最大化。
理性的生产者了解消费者的需求，知道自己的投资能力，并可以通过理性的选择，使自己的利润最大化。理性的消费者追求个人福利最大化，理性的生产者追求投资利润的最大化，由此，市场经济便获得了运行的动力。
市场经济一旦运行起来，它就自动建立了一套奖惩的制度，从而促进经济人的经济积极性，同时又惩罚经济人的非理性行为。
从消费者的消费行为来看，如果消费者的消费行为有非理性的倾向，那么他必将因此而受到惩罚，其结果便是他的福利的非最大化。并且这种非理性的经济行为还可能给生产者以错误的需求信息，认为这种产品行情看好，可以扩大生产。如某一消费者在必须讨价还价的市场上未进行讨价还价便高价买下了本来可以低价买下来的东西，这时该消费者的福利就未得到最大化。市场上有大量的大白菜出售，由于供给量超过了市民的需求量，大量滞销，消费者出于好心，或者响应有关部门的号召，便不顾自己的需求，大量购进“爱国菜”，以缓解生产者的燃眉之急。生产者的一时之急得到了解救，但正确的需求信息却被好心的消费者扭曲了，于是生产者错误地认为，可以继续大量生产大白菜，反正消费者是好心的，“爱国的”，大白菜不愁卖不出去。于是，没有市场的大白菜继续大量生产出来，而市民们也必须好心下去，“爱国”下去。市民们的福利一直受损失，可用于其他有市场产品的宝贵资源也因此而未得到充分的利用，造成资源配置劣化的恶果。而这就是消费者好心的非理性经济行为直接造成的。
有一个故事很好地说明了在特定奖惩机制中好心办坏事的道理。故事是这样的：有一位游客在海边漫步，有几只海鸟在天上飞翔，海滩上有一只可爱的小乌龟探头探脑、就要破壳而出。海鸟见到后一个俯冲直袭幼龟。眼看可爱的小乌龟就要命丧九泉，葬身鹰腹，游客见义为勇，赶走海鸟，拯救了可怜的乌龟。但是，可怕的事情出现了，由于第一只乌龟出壳后安然无恙，其他乌龟便以为没有危险而纷纷出壳。被赶走的海鸟回来了，其他海鸟也纷纷赶来。游客赶之不及，幼龟避之不及，在大批海鸟的疯狂攻击之下，遭到灭顶之灾。游客的好意造成了巨大的灾难。
在这个故事中，游客的好意拯救行为尤如上面消费者的好意行为。这种好意行为如果是一次性的，那自然是道德的行为，值得提倡。但在多次重复的情况下，它只能促使好意接受者更依赖于好意，而一旦好意施予者无力承担施予好意行为引起的负担时，好意接受者便会惨遭厄运，甚至遭到灭顶之灾。市场机制的好处就是可以把消费者的理性利己行为转变为理性利他的行为，它无需提倡高尚的道德，便可以得到甚至连高尚的道德行为都得不到的利他成果。人是道德的动物，但在市场中也是现实的利己动物。人们的道德行为到处可见，但在经济生活中现实的利己行为更是司空见惯。市场机制以理性的利己行为为基础，显然是现实的经济制度。
对消费者是如此，对生产者也是如此。在经济生活中，企业家们的理性目的便是利润最大化。企业家们如果不以利润最大化为目的，反而以乐善好施为目的，其结果必然不是因微利而难以扩大苦心经营的事业，就是因亏损而破产。在保证利润最大化的前提下，企业家可以做一些乐善好施的表现性好事，如捐款办教育，集资修马路，这样做既有利于社会，又有利于改善企业和企业家的社会形象。但这样做必须以有利于利润最大化为前提，并以力所能及为限度。企业、企业家的规范涵义便是赚钱办实业，发展经济，为社会提供充分的就业机会，为社会经济发展做出最大的贡献。社会对他们的期望是如此，他们的角色使命也是如此。他们的实业越发展，他们对社会的贡献也越大。改革、开放以来，农村出现了好多万元户。他们富裕不忘乡亲情，捐款举办集体福利事业，帮助未富裕起来的穷乡亲尽快富起来。这是值得提倡的善事。但是，凡事总得有个限度。在有些地方，万元户为来自四面八方的募捐者所苦，有的甚至因为募捐而贴进了全部收入，而募捐者仍然络绎不绝。万元户的贡献不在于把自己的收入全部捐出来办社会公益事业，而是继续当万元户，为农村经济的发展做出最大的贡献。好事只是一时的好处，而经济繁荣则是中国农村摆脱贫穷摆脱落后的根本之路。城市经济体制改革以来，涌现了一大批很有才干的企业家，他们辛勤创业，开创了很大的事业，也发了一笔财。像农村的万元户一样，他们周围也出现了为数不少的募捐者。有些募捐者满意而归，因为企业家认为这是应该做的，或者值得做的。有些募捐者碰壁而归，因为企业家认为不值得给，或者不该给。但有些碰壁者却不甘心，他们运用手头拥有的权力，强制企业交纳捐款，否则则给予某种不方便等等。企业家的角色是经济人的角色，而不是慈善家的角色。社会对他们的期望是发展经济，而不是办好慈善事业。把企业看成摇钱树，把企业家看成慈善家，这必然妨碍企业的长远发展。
在市场经济条件下，企业家的理性利己行为可以在市场经济机制的作用下，变得有利于社会。这是市场经济机制的妙用之一。其原因一是企业家的努力促进了社会的经济繁荣，二是在市场经济机制的作用下，企业家只有更好地为消费者服务，才能更好地利己。在经济生活中，企业家千方百计讨好消费者，了解消费者的口味，为消费者提供善后服务，其目的虽然是为了实现利润最大化，但是为消费者提供的方便在实际上却比一般的利他行为更普遍、更现实。在现实经济生活中，我们几乎不指望随时从他人的高尚牺牲中获得我们自己的福利和方便，但我们确能指望随时从他人的利己行为中获得我们的方便。市场经济鼓励理性地利己，惩罚不切实际的利他，并且以此为动力，自行运转。这便是市场经济的动力机构。如果有关方面以为企业家是摇钱树，可以想方设法甚至运用权力压制企业掏腰包，认为企业家不能唯利是图，这显然与市场经济规律逆道而行。长此以往，不仅不利于特定企业的发展，而且还会影响到整个社会的经济发展。
特定的奖惩机制是经济人理性经济行为的保证，但市场经济要有充分的活力，还需要充分的竞争。就消费者而言，竞争主要在消费者自己身上发生。其主要表现就是不同需求对消费者有限收入的竞争。在这种内在的竞争压力之下，消费者在消费时，总是不得不进行各种各样的选择，既考虑特定需求的迫切性和自己的收入约束，同时又考虑各种选择的机会成本，在有限的收入范围内尽可能实现消费者均衡，即消费者本身福利最大化。在消费者之间也会有竞争发生，但是发生的条件是消费品市场是卖方市场，而且消费品是短缺的，价格是受政府管制的。在市场机制很完善的情况下，如果消费品的供给处于短缺状况，消费品的价格就会上升，生产者的利润就会提高，生产要素就会从其他部门流向该消费品，随着消费品供给的增长，价格就会下跌，一直到供求均衡，买方市场取代卖方市场为止。消费者内部各种需求的竞争、在短缺市场条件下消费者之间的竞争，其功能就是为生产者提供正确的需求信息，使有限的生产资源得到最优配置。
就生产者而言，为了争夺原料、争夺市场，生产者之间的竞争是非常普遍、非常激烈的。消费者竞争的动机是在有限收入的约束下取得需求的最大满足，其表现是尽力实现消费者均衡的条件，尽量扩大消费者剩余。与此不同，生产者竞争的动机却是利润最大化，其表现一方面是提高生产技术和管理技术，减少生产成本、管理成本和交易成本，另一方面则是加强市场营销，了解甚至引导消费者的消费口味，抢占、保住并开拓市场。生产者之间的充分竞争，可以保证有限的经济资源配置实现帕累托最优的条件。在经济生活中，我们最常见的竞争是价格竞争，即生产者为争夺市场而实施的竞相降价的竞争。正常价格竞争的正常结果是实现该产品的供求均衡，因为在市场机制的作用下，低价意味着消费者剩余的增加，也意味着需求的扩大，需求增加导致市场扩大，这时不是出现供给短缺就是价格回升，这时生产者如果认为有利可图，那么他就会扩大生产，其他生产者也会插手该产品的生产，于是供给增加，短缺消除，价格又回落到均衡的水平。在市场经济条件下，竞争其实就是价格竞争。生产者竞争的动机是利润最大化，而竞争的压力又迫使他们把利润限制在合理的水平上，更好地为消费者服务。
第四节 政府范围的准则
从经济角度来看，政府职能的范围应该取决于市场和社会的需要。市场的需要来自校正市场失灵的需要，而社会的需要则来自对于公平的需要。对于发展中国家，尤其是对转轨经济国家来说，市场的需要还来自建立和完善市场基础制度。最后，政府职能的范围显然也取决于本身的能力，政府本身的能力，同样是制约政府职能范围的关键性因素。这一系列因素的均衡，就确定了一国政府职能的适当范围。
阿特金森和斯蒂格里茨认为，政府所起的基本作用非常多，在混合经济中，政府的基本作用首先是建立和贯彻“经济游戏规则”。在此规则包括合同的法定效力、破产条款、产权法规等。经济运行方式与这一基本框架有着密切的关系，政府的其他职能也受到这类私人经济运行遵循的基本规则的极大影响。这一作用实际上是维持和稳定市场经济财产关系的职能。
其次，政府还进行着众多的税收和支出活动，据此运用一系列的政策手段来影响经济。如税收、公共开支以及国家参与生产如公共企事业。此外，政府还可以运用如配给、中央计划、分区制、许可证等直接控制手段，管制(如对公共事业、对价格和工资的管制)、控制企业如反垄断、污染、安全方面或者工会的立法以及货币和债务政策(反对货币机构的管制)。这些政府活动领域也有实际的或潜在的重要性。
政府在运用各种手段时，是混合使用的。如“在汽车造成空气污染的情况下，政府可能决定汽车制造业必须遵循的防污染的最低标准。然而，政府也可以选择按照污染量收税或者对生产无污染汽车研究提供补贴的手段。货币政策与财政政策也以同样的方式密切相联。”
从实际角度来看，政府的确履行着各种各样的功能，但这并未说明政府的范围到底应该是怎么样的。有关市场失灵的福利经济学理论就为政府的规范功能提供了基本的尺度。
在成熟的市场经济国家，政府的作用主要是补充市场失灵，从而纠正因市场失灵而引起的资源配置效率的损失。现代福利经济学原理详细地论证了市场机制何以失灵，政府何以通过公共政策校正因市场失灵而导致的资源配置扭曲。
根据福利经济学的基本原理，市场失灵是指一系列的状况，在这种状况下，市场机制不能有效地配置资源。市场失灵包括公益物品、外部效应、自然垄断、不完全的市场和信息不完整、不对称，以及收入分配的公平性。
公益物品就是非竞争性的和非排他性的物品。非竞争性是指增加一个使用者并不减少其他消费者的消费量，即消费的边际成本为零。非排他性是指使用者不能、很难或者不必被排斥在对该物品的消费之外。这些特征使得无法、很难或者不必对公益物品进行收费，因而市场机制无法激励个人去提供充分的公益物品，它只会导致供给严重不足，而消费则严重过度。国防是纯粹形式的公益物品，而乡村公路则是地方性的公益物品。与公益物品相关的物品，还有公共财产物品，它具有非排他性但具有竞争性，如公有池塘资源。由市场机制来分配公有池塘资源，其结果就会是水资源的退化，公共草场资源的“公共事物悲剧(the tragedy of the commons)”。此外还有俱乐部物品，具有非竞争性，但具有排他性，如城际高速公路和收费公路。电影院、游泳池、公共澡堂等也是俱乐部产品。由市场机制供给俱乐部产品，往往导致效率损失。京昌八达岭高速公路是典型的俱乐部产品，建成后实行收费制，导致许多车辆拥挤在两旁的辅路，造成交通堵塞，而高速公路上的车辆却寥寥无几。这显然是效率损失。
公益物品中的一个特例是保险供给。保险是一种私益物品，但是由于信息不对称所造成的市场不完善因素，它也具有非私益物品的特性。微观经济学在分析市场机制进行资源配置时总是假定市场是完备的，信息是充分的，竞争也是充分的，消费者不会进行逆向选择，严格遵守经济人的理性原则。但是事实上，市场却是不完善的，市场所需要的信息是不完整的，或者不对称的。这都将导致市场无法实现资源配置效率。市场不完全，意味着市场上不存在某种物品或者服务的供给，虽然消费者愿意支付比供给成本高的价格时也是如此。消费者如果对某项物品的估价系统性偏低，不愿意支付足够的充分基础教育或医疗保健预防所需要费用，这也将导致资源配置低效率。信息不对称，是指生产者掌握的信息多于消费者或者少于消费者，这时也会导致资源配置低效率。在保险市场中，往往存在逆向选择和道德危害的问题。逆向选择是指保险公司会排除最需要保险的人，而只容纳不怎么需要保险的人。道德危害则是指保险消费者一旦有了保险，就会不去努力避免风险。医疗保健和保险市场普遍存在着上述问题，从而很难保证医疗保健和保险的最优供给。由于信息不对称而造成的市场缺陷，使得这些物品具有了公益的特征。在这种情况下，政府也应该起一些补充的作用。
外部效应产生于生产或者消费产生外溢成本或者外溢收益，而他人并不因此获得补偿或者付费之时。污染是典型的外部不经济效应，它对社会造成了未补偿的成本。而广泛的教育则具有外部经济效应。由于成本和收益不对称，如果由市场机制来调节资源配置，外部不经济往往造成物品的过度供给或者过度消费；而外部经济则造成物品的供给不足或者消费不足。
自然垄断是由规模经济造成的，它的特征是边际成本随着生产规模的扩张而递减，从而减少或者消除了竞争的机会。在市场机制条件下，如果任由其发展，那么就会自然而然地形成垄断格局，一旦自然垄断形成，那么垄断者就可以通过限制产出而提高价格，并获得垄断利润。这时如果没有外在的制约，资源配置就会因垄断而扭曲。
以市场为基础的发展能够提高资源配置效率，促进经济增长，从而创造更多的工作机会，提高了收入，从而使大多数人都从中受益，过上比较富裕的生活。但是增长所带来的收益在不同群体、家庭和个人之间的分配是不同的，这样就会导致种族集团之间、家庭之间、男女之间、个人之间的不平等。有些人群常常不能享受因市场而导致的经济增长的成果，尤其是残疾人、经济上处于不利地位的人，以及生活在贫困落后地区的人，往往被增长遗弃。市场的特点是根据要素禀赋进行分配，其结果是缺少资产和教育的人，往往因无力把握市场经济所创造出来的新机遇，从而导致了贫困。反对贫困问题，依靠社会的力量是不够的，市场机制也很难充分地调动社会力量，来帮助贫困者。在这些方面，政府应该作出自己的努力。
对于发展中国家来说，市场经济所需要的基础条件非常缺乏，往往存在着法律缺乏综合症。这时，政府就要致力于提供适合于市场经济需要的法律与秩序，稳定宏观经济，提高政府行为和政策的可信度，保持自身行为的连续性和可预见性，积极反****，制约政府对市场经济的不正当干预，为市场经济的充分发育提供有限且有效政府的条件。
第五节 政府的限度
当然，说市场会失灵，只是意味着市场不能充分最优地解决这些问题。实际上，市场本身也能够有效地解决公益物品的供给、外部效应的内在化、信息不对称和收入分配不均问题，只是根据福利经济学的原理来说，它不能保证有效地使供给和消费达到最佳的水平。一些技术变化，很可能改变市场失灵的格局。比如由于技术条件的变化，邮电、电讯业已经可以利用市场机制进行有管制的竞争。而即使亚当·斯密认为政府应当起主导作用的基础设施问题上，市场机制也已经开始起到非常重要的作用。因此，即使在这些场合，政府也只能起补偿的作用。何况政府也会失灵，而当政府失灵时，它连市场所起的有效作用都会破坏干净。因此，政府一定要慎用，有且只有当市场处理显然失灵，并且政府显然有效时，方能采取行动。
在过去，市场失灵理论为政府的普遍干预和政府规模的大规模扩张提供了理由，现在市场更能够导致发展，政府往往是发展的阻碍，政府的作用仅仅限于根据其能力来补充市场，促进市场，利用市场。这一观念不仅在传统的私人部门已经深入人心，在传统的政府应该干预的领域，也已经成了常识。比如连亚当·斯密都认为提供基础设施是政府三大天职之一(另外两项是国防和治安)，但到了90年代，1994年世界银行发表的有关基础设施问题的报告中，市场也成了发展基础设施的主力。而在我们看来，政府也没有垄断也不可能垄断国防和治安，各国政府，包括中国政府在内，任何政府都没有企图独家垄断国防事业和治安事业。
世界银行在报告中以专栏的形式阐述了1994年世界发展报告的主旨，这就是倡导运用市场的方法来提供发展所需要的基础设施。专栏认为，基础设施可以为经济增长、减轻贫困和环境可持续性创造重大的收益，但只有在它提供的服务可以对有效需求作出反应而且效率较高时才会这样。服务是目标，也是基础设施发展的尺度。基础设施存量方面的大型投资一直在进行，但在很多国家，这些财产并没有产生需要的服务数量或质量。这种浪费的代价是放弃经济发展，丧失减轻贫困和改善环境的机会，代价是高昂的，也是不能接受的。
该报告认为，为了高效率和负责任地提供基础设施服务，需要通过使用三种手段来变革激励机制：商业化管理、竞争和有关人士的参与。政府和私营部门的作用也必须改变。技术革新和试验，再加上提供基础设施的替代方法，标志着改革应遵循下列原则：
像企业家那样管理基础设施，而不能像官僚。应把基础设施的提供看作是对消费者需求作出反应的一个服务行业并按此原则来经营。业绩不佳的原因是目的不明确，财政自主权和财经纪律几乎没有，以及不存在由消费者衡量的最低满意度。许多愿意为绝大多数基础设施服务付费的人为收取使用费提供了更多的机会。为了确保基础设施的商业属性，私营部门对管理、融资和产权的参与在绝大多数情况下都是必要的。
引入竞争──可行时直接引入，否则就间接引入。竞争能给予消费者更多的选择，以更好地满足其需求，它对提供者形成了压力，使之提高效率并对消费者负责。直接引入竞争的方法可以是对没有技术阻碍的活动实行自由准入。间接引入的方法是，对那些存在自然垄断条件的专有服务的提供权进行竞争性投标，以及使服务提供市场化。
赋予使用者和有关人士更多的发言权和实际责任。如果基础设施活动会产生重大的外部影响，不管是好是坏，或者财经纪律还不足以确保使用者和其他有关团体负责，政府就要通过其他手段解决问题。在设计和规范基础设施服务方面，使用者和其他有关人士应有代表参与，在某些情况下，他们应在设计、经营和融资方面发挥重要的积极性。
在融资方面有希望建立公共─私人的伙伴关系。私营部门对新设施能力融资的参与正在扩大。其经验教训是，政府应从简单的项目入手，从而取得经验。投资者的收益应与项目进展情况联系起来。所有必要的政府担保都必须仔细斟酌。
在情况发生变化时，政府将在基础设施领域继续发挥作用。在政府的直接控制下，除了采取改善基础设施提供业绩的措施以外，改善环境状况，以及协调部门间的作用，不论是服务是由国有部门还是私营机构提供的。政府还要负责创建法律和规章框架，支持私人参与基础设施服务的供给。
政府本身就是一种特殊的公益物品，它的许多服务具有不可分性，其许多服务具有边际成本为零的特点。但是这并不是说，政府提供的服务是不需要成本的，是不需要努力的。实际上，各国政府的规模与其能力是一致的。西方国家社会经济发展水平高，政府财政虽然也非常紧张，但其规模要比发展中国家要大得多。因此，西方国家的政府的职能范围也要广泛得多，它们不仅为市场经济提供了广泛的经济自由，提供了充分的法律与秩序，提供了充分的产权保障，而且还在公益物品的供给、外部效应的纠正、完善保险市场、通过收入再分配解决贫困等方面提供了非常广泛的服务。
当然，即使政府能力水平很高的西方国家也开始感到力不从心。70年代末以来，西方国家所进行的治道变革(Governance Transitions)或者新公共管理(New Public Management)运动，实际上就是政府职能超过政府能力、政府财政入不敷出所导致的。
对于中国政府来说，也需要讲究政府职能与政府能力相适应的问题。就目前的情况来看，国防的公益物品需求不大，可以节约这一方面的财力。而市场经济所需要的最基础的条件如经济自由条件、产权保护条件以及法律和秩序条件，以及市场经济所需要的政府行为的规范化和可预见性水平，却是最缺乏的。计划经济遗产所导致的对经济自由的过分管制，如形形色色的对私有经济的歧视性规定、繁琐的项目申报和审批程序、有关成立公司的过高的限制性规定、缺乏适应市场经济需要的法律、执法力度不够、司法不够独立、权钱交易、不公平竞争、假冒伪劣、三角债等，都是市场经济的威胁。政府应该在这些方面加大力度，力争在下个世纪初建立市场经济所需要的最基本的制度条件。
中国政府的职能范围应该与其能力相适应，而且还需要抵制特殊利益集团的压力。1998年国务院机构改革，把所有工业部门全部改为总局，并且在3年之内彻底撤销这些总局；完全撤销8个行政性公司。这一改革顶住了各部门的压力，是一个很有魄力的举动。在其他方面，中国政府也应该不怕得罪人，根据市场经济的需要，来重新确定自己的职能，来重新调整财政支出的重点。比如在计划经济条件下，中国医疗保障体制由公费医疗制度、劳保医疗制度、农村合作医疗和个人自我保障制度构成。到90年代的今天，除了增加了商业性保险之外，大体格局依然没有什么变化。这一体制中，政府实际上只负责各级政府机关、党派、人民团体和文化、教育、科研、卫生等事业单位的工作人员，二等乙级以上革命残废军人和高等院校的在校学生。在50年代初期，享受公费医疗制度的仅400万人，每人每月经费标准为旧币15 000元，1991年底享受人数增加为2 800万人，医疗费支出约60亿元人民币，人均支出220元。公费医疗中极少数老革命干部、高级干部和高级知识分子享受“医疗照顾”。除此之外，国有企业的职工则由企业自我保险，社会化程度低，经费由企业单位按国家规定自提自用。农村合作医疗是农民群众或集体经济组织自愿组建的。在计划经济中，政府实施的医疗保障政策，实际上是与富者愈富、穷者愈穷的原则是一致的，它实际上也违背了计划经济的大锅饭、大平均的原则。
改革开放以来，公费医疗制度基本依旧。但农村合作医疗制度却因为集体经济的家庭化而遭到了破坏，目前虽有恢复，但依然不可能解决真正的医疗保障问题。国有企业的医疗保健，则由于国有企业的经济状况每况愈下，下岗职工到去年已经达到1 000万人，许多下岗职工虽然有医疗保健之名，实际上却已经不再享受医疗保障。
在医疗保障制度问题上，中国政府的能力是非常有限的，不可能像英国等西方国家那样，实现全面免费医疗。因此，政府应该集中力量，解决一部分的问题。那么，中国政府应该如何选择自己的职能重点呢？这可以根据不同的原则来进行取舍。如根据行政管理效率的原则，可以继续过去的做法，把政府的财力继续集中在公费医疗领域，这样管理起来方便，也适应政府能力有限的实际情况，并且也不会引起特殊利益集团的抵制。但根据公平原则，中国政府应该把有限的财力放在基本医疗方面，并且不分干部、职工或者农民，一律实施。根据这一原则，应该废除目前带有劫贫济富性质的作为计划经济遗产的公费医疗保障制度，集中力量解决因市场化改革而产生的贫困阶层的医疗保障问题。自然，在这个问题上，公平原则显然应该压倒劫贫济富的原则。1999年开始，中国政府开始公费医疗制度改革，实行普遍的城镇医疗制度，个人账户与大病统筹相结合，这种制度既解决了城镇居民得大病的风险，也解决了个人节约医疗费用激励不足的问题，并且使得公费医疗在城镇领域里面普遍化。这是一个非常可贵的进步。在此基础上，中国政府还需要把这一制度推广到全国，对全体公民实行同样的医疗制度，并对于贫困阶层实施医疗救济的特殊政策。
此外，在就业保障方面，中国政府实际上也在实施劫贫济富的原则。根据这一原则，在计划体制条件下，贫穷的中国农民通过隐性税，为中国工业的发展提供了原始积累。并且在城市就业机会缺乏的情况下，通过接收上山下乡知识青年，养活了成千上万的“待业工人”。改革开放以来，贫苦的中国农民进城打工，对于城市的发展作出了很大的贡献。对农民工来说，可以通过立法或者强制手段，剥夺他们的就业权，规定什么种类的职业不得雇佣农民工，这些农民工一度还被歧视性地称之为“盲流”，虽然农民工个个心明眼亮，根本就不盲目，自然也不是盲流。对于原来国有企业的职工来说，一旦失去工作，就给予适当的救济金，通过限制农民工就业的方式提供优先就业机会，或者给予再就业培训，他们被称之为“下岗工人”。根据劫贫济富的原则，还可以把精简下来的干部叫做“分流人员”，一切全部由政府安排。计划体制下的“干部”、“职工”和“农民”之分，市场经济条件下的“分流人员”、“下岗人员”、“盲流人员”，显然是一一对应的关系。如果根据公平原则，政府，尤其是中央政府，应该制定非歧视性的就业保障政策，即使不实施劫富济贫，至少也不能劫贫济富，废除以计划经济的身份制度为基础的社会保障政策，重新确定政府职能的重点，把有限的资金用在真正为贫困阶层服务的事务上。
总之，从经济角度来看，政府职能的范围应该取决于市场和社会的需要。来自市场的需要是校正市场失灵，而来自社会的需要则源于人们对公平的渴求。对于发展中国家，尤其是对转轨经济国家来说，市场的需要还来自建立和完善市场基础制度的需要。最后，政府职能的范围显然也取决于本身的能力，政府本身的能力，同样是制约政府职能范围的关键性因素。这一系列因素的均衡，就确定了一国政府职能的适当范围，自然也确定了政府与市场的最佳关系。由于在政府与市场关系中，政府是强者，而市场是弱者，根据弱者优先的原则，在处理市场与政府之间关系时，必须遵守市场优先的原则，市场先于政府，是有效且有限政府的基础，作为扩展秩序的市场扩展到那里，政府的规模与范围就应该收缩到那里。
那么，价格体制运行的动力何在？也就是说，是什么因素使得价格体制能够调节人们的经济行为的呢？
市场机制的运行并不是自动的，它的动力既不来自上帝，也不来自菩萨，而是来自人本身，源自人的利己动机，或者说人的经济性。市场经济动力结构的实质性内容就是经济人。
经济人的假定认为，市场上具体的人是理性的自利主义者。也就是说，一方面，任何个人，不论他是购买商品的消费者，还是生产商品的生产者，他的行为动机都是自利的，也就是说他最关心自己的利益；另一方面，在行为过程中，他又是理性的，也就是说他能够最充分地利用他所能得到的有关他所处环境的信息，诸如商品的数量、质量、价格、供求状况等，使自身利益最大化。
在市场经济体制中，经济人可以分为两类，即理性的消费者和理性的生产者。理性的消费者知道自己的需求，了解自己的经济能力，并可以通过理性的选择，在有限的经济能力约束下，使自己的福利最大化。
理性的生产者了解消费者的需求，知道自己的投资能力，并可以通过理性的选择，使自己的利润最大化。理性的消费者追求个人福利最大化，理性的生产者追求投资利润的最大化，由此，市场经济便获得了运行的动力。
市场经济一旦运行起来，它就自动建立了一套奖惩的制度，从而促进经济人的经济积极性，同时又惩罚经济人的非理性行为。
从消费者的消费行为来看，如果消费者的消费行为有非理性的倾向，那么他必将因此而受到惩罚，其结果便是他的福利的非最大化。并且这种非理性的经济行为还可能给生产者以错误的需求信息，认为这种产品行情看好，可以扩大生产。如某一消费者在必须讨价还价的市场上未进行讨价还价便高价买下了本来可以低价买下来的东西，这时该消费者的福利就未得到最大化。市场上有大量的大白菜出售，由于供给量超过了市民的需求量，大量滞销，消费者出于好心，或者响应有关部门的号召，便不顾自己的需求，大量购进“爱国菜”，以缓解生产者的燃眉之急。生产者的一时之急得到了解救，但正确的需求信息却被好心的消费者扭曲了，于是生产者错误地认为，可以继续大量生产大白菜，反正消费者是好心的，“爱国的”，大白菜不愁卖不出去。于是，没有市场的大白菜继续大量生产出来，而市民们也必须好心下去，“爱国”下去。市民们的福利一直受损失，可用于其他有市场产品的宝贵资源也因此而未得到充分的利用，造成资源配置劣化的恶果。而这就是消费者好心的非理性经济行为直接造成的。
有一个故事很好地说明了在特定奖惩机制中好心办坏事的道理。故事是这样的：有一位游客在海边漫步，有几只海鸟在天上飞翔，海滩上有一只可爱的小乌龟探头探脑、就要破壳而出。海鸟见到后一个俯冲直袭幼龟。眼看可爱的小乌龟就要命丧九泉，葬身鹰腹，游客见义为勇，赶走海鸟，拯救了可怜的乌龟。但是，可怕的事情出现了，由于第一只乌龟出壳后安然无恙，其他乌龟便以为没有危险而纷纷出壳。被赶走的海鸟回来了，其他海鸟也纷纷赶来。游客赶之不及，幼龟避之不及，在大批海鸟的疯狂攻击之下，遭到灭顶之灾。游客的好意造成了巨大的灾难。
在这个故事中，游客的好意拯救行为尤如上面消费者的好意行为。这种好意行为如果是一次性的，那自然是道德的行为，值得提倡。但在多次重复的情况下，它只能促使好意接受者更依赖于好意，而一旦好意施予者无力承担施予好意行为引起的负担时，好意接受者便会惨遭厄运，甚至遭到灭顶之灾。市场机制的好处就是可以把消费者的理性利己行为转变为理性利他的行为，它无需提倡高尚的道德，便可以得到甚至连高尚的道德行为都得不到的利他成果。人是道德的动物，但在市场中也是现实的利己动物。人们的道德行为到处可见，但在经济生活中现实的利己行为更是司空见惯。市场机制以理性的利己行为为基础，显然是现实的经济制度。
对消费者是如此，对生产者也是如此。在经济生活中，企业家们的理性目的便是利润最大化。企业家们如果不以利润最大化为目的，反而以乐善好施为目的，其结果必然不是因微利而难以扩大苦心经营的事业，就是因亏损而破产。在保证利润最大化的前提下，企业家可以做一些乐善好施的表现性好事，如捐款办教育，集资修马路，这样做既有利于社会，又有利于改善企业和企业家的社会形象。但这样做必须以有利于利润最大化为前提，并以力所能及为限度。企业、企业家的规范涵义便是赚钱办实业，发展经济，为社会提供充分的就业机会，为社会经济发展做出最大的贡献。社会对他们的期望是如此，他们的角色使命也是如此。他们的实业越发展，他们对社会的贡献也越大。改革、开放以来，农村出现了好多万元户。他们富裕不忘乡亲情，捐款举办集体福利事业，帮助未富裕起来的穷乡亲尽快富起来。这是值得提倡的善事。但是，凡事总得有个限度。在有些地方，万元户为来自四面八方的募捐者所苦，有的甚至因为募捐而贴进了全部收入，而募捐者仍然络绎不绝。万元户的贡献不在于把自己的收入全部捐出来办社会公益事业，而是继续当万元户，为农村经济的发展做出最大的贡献。好事只是一时的好处，而经济繁荣则是中国农村摆脱贫穷摆脱落后的根本之路。城市经济体制改革以来，涌现了一大批很有才干的企业家，他们辛勤创业，开创了很大的事业，也发了一笔财。像农村的万元户一样，他们周围也出现了为数不少的募捐者。有些募捐者满意而归，因为企业家认为这是应该做的，或者值得做的。有些募捐者碰壁而归，因为企业家认为不值得给，或者不该给。但有些碰壁者却不甘心，他们运用手头拥有的权力，强制企业交纳捐款，否则则给予某种不方便等等。企业家的角色是经济人的角色，而不是慈善家的角色。社会对他们的期望是发展经济，而不是办好慈善事业。把企业看成摇钱树，把企业家看成慈善家，这必然妨碍企业的长远发展。
在市场经济条件下，企业家的理性利己行为可以在市场经济机制的作用下，变得有利于社会。这是市场经济机制的妙用之一。其原因一是企业家的努力促进了社会的经济繁荣，二是在市场经济机制的作用下，企业家只有更好地为消费者服务，才能更好地利己。在经济生活中，企业家千方百计讨好消费者，了解消费者的口味，为消费者提供善后服务，其目的虽然是为了实现利润最大化，但是为消费者提供的方便在实际上却比一般的利他行为更普遍、更现实。在现实经济生活中，我们几乎不指望随时从他人的高尚牺牲中获得我们自己的福利和方便，但我们确能指望随时从他人的利己行为中获得我们的方便。市场经济鼓励理性地利己，惩罚不切实际的利他，并且以此为动力，自行运转。这便是市场经济的动力机构。如果有关方面以为企业家是摇钱树，可以想方设法甚至运用权力压制企业掏腰包，认为企业家不能唯利是图，这显然与市场经济规律逆道而行。长此以往，不仅不利于特定企业的发展，而且还会影响到整个社会的经济发展。
特定的奖惩机制是经济人理性经济行为的保证，但市场经济要有充分的活力，还需要充分的竞争。就消费者而言，竞争主要在消费者自己身上发生。其主要表现就是不同需求对消费者有限收入的竞争。在这种内在的竞争压力之下，消费者在消费时，总是不得不进行各种各样的选择，既考虑特定需求的迫切性和自己的收入约束，同时又考虑各种选择的机会成本，在有限的收入范围内尽可能实现消费者均衡，即消费者本身福利最大化。在消费者之间也会有竞争发生，但是发生的条件是消费品市场是卖方市场，而且消费品是短缺的，价格是受政府管制的。在市场机制很完善的情况下，如果消费品的供给处于短缺状况，消费品的价格就会上升，生产者的利润就会提高，生产要素就会从其他部门流向该消费品，随着消费品供给的增长，价格就会下跌，一直到供求均衡，买方市场取代卖方市场为止。消费者内部各种需求的竞争、在短缺市场条件下消费者之间的竞争，其功能就是为生产者提供正确的需求信息，使有限的生产资源得到最优配置。
就生产者而言，为了争夺原料、争夺市场，生产者之间的竞争是非常普遍、非常激烈的。消费者竞争的动机是在有限收入的约束下取得需求的最大满足，其表现是尽力实现消费者均衡的条件，尽量扩大消费者剩余。与此不同，生产者竞争的动机却是利润最大化，其表现一方面是提高生产技术和管理技术，减少生产成本、管理成本和交易成本，另一方面则是加强市场营销，了解甚至引导消费者的消费口味，抢占、保住并开拓市场。生产者之间的充分竞争，可以保证有限的经济资源配置实现帕累托最优的条件。在经济生活中，我们最常见的竞争是价格竞争，即生产者为争夺市场而实施的竞相降价的竞争。正常价格竞争的正常结果是实现该产品的供求均衡，因为在市场机制的作用下，低价意味着消费者剩余的增加，也意味着需求的扩大，需求增加导致市场扩大，这时不是出现供给短缺就是价格回升，这时生产者如果认为有利可图，那么他就会扩大生产，其他生产者也会插手该产品的生产，于是供给增加，短缺消除，价格又回落到均衡的水平。在市场经济条件下，竞争其实就是价格竞争。生产者竞争的动机是利润最大化，而竞争的压力又迫使他们把利润限制在合理的水平上，更好地为消费者服务。
第四节 政府范围的准则
从经济角度来看，政府职能的范围应该取决于市场和社会的需要。市场的需要来自校正市场失灵的需要，而社会的需要则来自对于公平的需要。对于发展中国家，尤其是对转轨经济国家来说，市场的需要还来自建立和完善市场基础制度。最后，政府职能的范围显然也取决于本身的能力，政府本身的能力，同样是制约政府职能范围的关键性因素。这一系列因素的均衡，就确定了一国政府职能的适当范围。
阿特金森和斯蒂格里茨认为，政府所起的基本作用非常多，在混合经济中，政府的基本作用首先是建立和贯彻“经济游戏规则”。在此规则包括合同的法定效力、破产条款、产权法规等。经济运行方式与这一基本框架有着密切的关系，政府的其他职能也受到这类私人经济运行遵循的基本规则的极大影响。这一作用实际上是维持和稳定市场经济财产关系的职能。
其次，政府还进行着众多的税收和支出活动，据此运用一系列的政策手段来影响经济。如税收、公共开支以及国家参与生产如公共企事业。此外，政府还可以运用如配给、中央计划、分区制、许可证等直接控制手段，管制(如对公共事业、对价格和工资的管制)、控制企业如反垄断、污染、安全方面或者工会的立法以及货币和债务政策(反对货币机构的管制)。这些政府活动领域也有实际的或潜在的重要性。
政府在运用各种手段时，是混合使用的。如“在汽车造成空气污染的情况下，政府可能决定汽车制造业必须遵循的防污染的最低标准。然而，政府也可以选择按照污染量收税或者对生产无污染汽车研究提供补贴的手段。货币政策与财政政策也以同样的方式密切相联。”
从实际角度来看，政府的确履行着各种各样的功能，但这并未说明政府的范围到底应该是怎么样的。有关市场失灵的福利经济学理论就为政府的规范功能提供了基本的尺度。
在成熟的市场经济国家，政府的作用主要是补充市场失灵，从而纠正因市场失灵而引起的资源配置效率的损失。现代福利经济学原理详细地论证了市场机制何以失灵，政府何以通过公共政策校正因市场失灵而导致的资源配置扭曲。
根据福利经济学的基本原理，市场失灵是指一系列的状况，在这种状况下，市场机制不能有效地配置资源。市场失灵包括公益物品、外部效应、自然垄断、不完全的市场和信息不完整、不对称，以及收入分配的公平性。
公益物品就是非竞争性的和非排他性的物品。非竞争性是指增加一个使用者并不减少其他消费者的消费量，即消费的边际成本为零。非排他性是指使用者不能、很难或者不必被排斥在对该物品的消费之外。这些特征使得无法、很难或者不必对公益物品进行收费，因而市场机制无法激励个人去提供充分的公益物品，它只会导致供给严重不足，而消费则严重过度。国防是纯粹形式的公益物品，而乡村公路则是地方性的公益物品。与公益物品相关的物品，还有公共财产物品，它具有非排他性但具有竞争性，如公有池塘资源。由市场机制来分配公有池塘资源，其结果就会是水资源的退化，公共草场资源的“公共事物悲剧(the tragedy of the commons)”。此外还有俱乐部物品，具有非竞争性，但具有排他性，如城际高速公路和收费公路。电影院、游泳池、公共澡堂等也是俱乐部产品。由市场机制供给俱乐部产品，往往导致效率损失。京昌八达岭高速公路是典型的俱乐部产品，建成后实行收费制，导致许多车辆拥挤在两旁的辅路，造成交通堵塞，而高速公路上的车辆却寥寥无几。这显然是效率损失。
公益物品中的一个特例是保险供给。保险是一种私益物品，但是由于信息不对称所造成的市场不完善因素，它也具有非私益物品的特性。微观经济学在分析市场机制进行资源配置时总是假定市场是完备的，信息是充分的，竞争也是充分的，消费者不会进行逆向选择，严格遵守经济人的理性原则。但是事实上，市场却是不完善的，市场所需要的信息是不完整的，或者不对称的。这都将导致市场无法实现资源配置效率。市场不完全，意味着市场上不存在某种物品或者服务的供给，虽然消费者愿意支付比供给成本高的价格时也是如此。消费者如果对某项物品的估价系统性偏低，不愿意支付足够的充分基础教育或医疗保健预防所需要费用，这也将导致资源配置低效率。信息不对称，是指生产者掌握的信息多于消费者或者少于消费者，这时也会导致资源配置低效率。在保险市场中，往往存在逆向选择和道德危害的问题。逆向选择是指保险公司会排除最需要保险的人，而只容纳不怎么需要保险的人。道德危害则是指保险消费者一旦有了保险，就会不去努力避免风险。医疗保健和保险市场普遍存在着上述问题，从而很难保证医疗保健和保险的最优供给。由于信息不对称而造成的市场缺陷，使得这些物品具有了公益的特征。在这种情况下，政府也应该起一些补充的作用。
外部效应产生于生产或者消费产生外溢成本或者外溢收益，而他人并不因此获得补偿或者付费之时。污染是典型的外部不经济效应，它对社会造成了未补偿的成本。而广泛的教育则具有外部经济效应。由于成本和收益不对称，如果由市场机制来调节资源配置，外部不经济往往造成物品的过度供给或者过度消费；而外部经济则造成物品的供给不足或者消费不足。
自然垄断是由规模经济造成的，它的特征是边际成本随着生产规模的扩张而递减，从而减少或者消除了竞争的机会。在市场机制条件下，如果任由其发展，那么就会自然而然地形成垄断格局，一旦自然垄断形成，那么垄断者就可以通过限制产出而提高价格，并获得垄断利润。这时如果没有外在的制约，资源配置就会因垄断而扭曲。
以市场为基础的发展能够提高资源配置效率，促进经济增长，从而创造更多的工作机会，提高了收入，从而使大多数人都从中受益，过上比较富裕的生活。但是增长所带来的收益在不同群体、家庭和个人之间的分配是不同的，这样就会导致种族集团之间、家庭之间、男女之间、个人之间的不平等。有些人群常常不能享受因市场而导致的经济增长的成果，尤其是残疾人、经济上处于不利地位的人，以及生活在贫困落后地区的人，往往被增长遗弃。市场的特点是根据要素禀赋进行分配，其结果是缺少资产和教育的人，往往因无力把握市场经济所创造出来的新机遇，从而导致了贫困。反对贫困问题，依靠社会的力量是不够的，市场机制也很难充分地调动社会力量，来帮助贫困者。在这些方面，政府应该作出自己的努力。
对于发展中国家来说，市场经济所需要的基础条件非常缺乏，往往存在着法律缺乏综合症。这时，政府就要致力于提供适合于市场经济需要的法律与秩序，稳定宏观经济，提高政府行为和政策的可信度，保持自身行为的连续性和可预见性，积极反****，制约政府对市场经济的不正当干预，为市场经济的充分发育提供有限且有效政府的条件。
第五节 政府的限度
当然，说市场会失灵，只是意味着市场不能充分最优地解决这些问题。实际上，市场本身也能够有效地解决公益物品的供给、外部效应的内在化、信息不对称和收入分配不均问题，只是根据福利经济学的原理来说，它不能保证有效地使供给和消费达到最佳的水平。一些技术变化，很可能改变市场失灵的格局。比如由于技术条件的变化，邮电、电讯业已经可以利用市场机制进行有管制的竞争。而即使亚当·斯密认为政府应当起主导作用的基础设施问题上，市场机制也已经开始起到非常重要的作用。因此，即使在这些场合，政府也只能起补偿的作用。何况政府也会失灵，而当政府失灵时，它连市场所起的有效作用都会破坏干净。因此，政府一定要慎用，有且只有当市场处理显然失灵，并且政府显然有效时，方能采取行动。
在过去，市场失灵理论为政府的普遍干预和政府规模的大规模扩张提供了理由，现在市场更能够导致发展，政府往往是发展的阻碍，政府的作用仅仅限于根据其能力来补充市场，促进市场，利用市场。这一观念不仅在传统的私人部门已经深入人心，在传统的政府应该干预的领域，也已经成了常识。比如连亚当·斯密都认为提供基础设施是政府三大天职之一(另外两项是国防和治安)，但到了90年代，1994年世界银行发表的有关基础设施问题的报告中，市场也成了发展基础设施的主力。而在我们看来，政府也没有垄断也不可能垄断国防和治安，各国政府，包括中国政府在内，任何政府都没有企图独家垄断国防事业和治安事业。
世界银行在报告中以专栏的形式阐述了1994年世界发展报告的主旨，这就是倡导运用市场的方法来提供发展所需要的基础设施。专栏认为，基础设施可以为经济增长、减轻贫困和环境可持续性创造重大的收益，但只有在它提供的服务可以对有效需求作出反应而且效率较高时才会这样。服务是目标，也是基础设施发展的尺度。基础设施存量方面的大型投资一直在进行，但在很多国家，这些财产并没有产生需要的服务数量或质量。这种浪费的代价是放弃经济发展，丧失减轻贫困和改善环境的机会，代价是高昂的，也是不能接受的。
该报告认为，为了高效率和负责任地提供基础设施服务，需要通过使用三种手段来变革激励机制：商业化管理、竞争和有关人士的参与。政府和私营部门的作用也必须改变。技术革新和试验，再加上提供基础设施的替代方法，标志着改革应遵循下列原则：
像企业家那样管理基础设施，而不能像官僚。应把基础设施的提供看作是对消费者需求作出反应的一个服务行业并按此原则来经营。业绩不佳的原因是目的不明确，财政自主权和财经纪律几乎没有，以及不存在由消费者衡量的最低满意度。许多愿意为绝大多数基础设施服务付费的人为收取使用费提供了更多的机会。为了确保基础设施的商业属性，私营部门对管理、融资和产权的参与在绝大多数情况下都是必要的。
引入竞争──可行时直接引入，否则就间接引入。竞争能给予消费者更多的选择，以更好地满足其需求，它对提供者形成了压力，使之提高效率并对消费者负责。直接引入竞争的方法可以是对没有技术阻碍的活动实行自由准入。间接引入的方法是，对那些存在自然垄断条件的专有服务的提供权进行竞争性投标，以及使服务提供市场化。
赋予使用者和有关人士更多的发言权和实际责任。如果基础设施活动会产生重大的外部影响，不管是好是坏，或者财经纪律还不足以确保使用者和其他有关团体负责，政府就要通过其他手段解决问题。在设计和规范基础设施服务方面，使用者和其他有关人士应有代表参与，在某些情况下，他们应在设计、经营和融资方面发挥重要的积极性。
在融资方面有希望建立公共─私人的伙伴关系。私营部门对新设施能力融资的参与正在扩大。其经验教训是，政府应从简单的项目入手，从而取得经验。投资者的收益应与项目进展情况联系起来。所有必要的政府担保都必须仔细斟酌。
在情况发生变化时，政府将在基础设施领域继续发挥作用。在政府的直接控制下，除了采取改善基础设施提供业绩的措施以外，改善环境状况，以及协调部门间的作用，不论是服务是由国有部门还是私营机构提供的。政府还要负责创建法律和规章框架，支持私人参与基础设施服务的供给。
政府本身就是一种特殊的公益物品，它的许多服务具有不可分性，其许多服务具有边际成本为零的特点。但是这并不是说，政府提供的服务是不需要成本的，是不需要努力的。实际上，各国政府的规模与其能力是一致的。西方国家社会经济发展水平高，政府财政虽然也非常紧张，但其规模要比发展中国家要大得多。因此，西方国家的政府的职能范围也要广泛得多，它们不仅为市场经济提供了广泛的经济自由，提供了充分的法律与秩序，提供了充分的产权保障，而且还在公益物品的供给、外部效应的纠正、完善保险市场、通过收入再分配解决贫困等方面提供了非常广泛的服务。
当然，即使政府能力水平很高的西方国家也开始感到力不从心。70年代末以来，西方国家所进行的治道变革(Governance Transitions)或者新公共管理(New Public Management)运动，实际上就是政府职能超过政府能力、政府财政入不敷出所导致的。
对于中国政府来说，也需要讲究政府职能与政府能力相适应的问题。就目前的情况来看，国防的公益物品需求不大，可以节约这一方面的财力。而市场经济所需要的最基础的条件如经济自由条件、产权保护条件以及法律和秩序条件，以及市场经济所需要的政府行为的规范化和可预见性水平，却是最缺乏的。计划经济遗产所导致的对经济自由的过分管制，如形形色色的对私有经济的歧视性规定、繁琐的项目申报和审批程序、有关成立公司的过高的限制性规定、缺乏适应市场经济需要的法律、执法力度不够、司法不够独立、权钱交易、不公平竞争、假冒伪劣、三角债等，都是市场经济的威胁。政府应该在这些方面加大力度，力争在下个世纪初建立市场经济所需要的最基本的制度条件。
中国政府的职能范围应该与其能力相适应，而且还需要抵制特殊利益集团的压力。1998年国务院机构改革，把所有工业部门全部改为总局，并且在3年之内彻底撤销这些总局；完全撤销8个行政性公司。这一改革顶住了各部门的压力，是一个很有魄力的举动。在其他方面，中国政府也应该不怕得罪人，根据市场经济的需要，来重新确定自己的职能，来重新调整财政支出的重点。比如在计划经济条件下，中国医疗保障体制由公费医疗制度、劳保医疗制度、农村合作医疗和个人自我保障制度构成。到90年代的今天，除了增加了商业性保险之外，大体格局依然没有什么变化。这一体制中，政府实际上只负责各级政府机关、党派、人民团体和文化、教育、科研、卫生等事业单位的工作人员，二等乙级以上革命残废军人和高等院校的在校学生。在50年代初期，享受公费医疗制度的仅400万人，每人每月经费标准为旧币15 000元，1991年底享受人数增加为2 800万人，医疗费支出约60亿元人民币，人均支出220元。公费医疗中极少数老革命干部、高级干部和高级知识分子享受“医疗照顾”。除此之外，国有企业的职工则由企业自我保险，社会化程度低，经费由企业单位按国家规定自提自用。农村合作医疗是农民群众或集体经济组织自愿组建的。在计划经济中，政府实施的医疗保障政策，实际上是与富者愈富、穷者愈穷的原则是一致的，它实际上也违背了计划经济的大锅饭、大平均的原则。
改革开放以来，公费医疗制度基本依旧。但农村合作医疗制度却因为集体经济的家庭化而遭到了破坏，目前虽有恢复，但依然不可能解决真正的医疗保障问题。国有企业的医疗保健，则由于国有企业的经济状况每况愈下，下岗职工到去年已经达到1 000万人，许多下岗职工虽然有医疗保健之名，实际上却已经不再享受医疗保障。
在医疗保障制度问题上，中国政府的能力是非常有限的，不可能像英国等西方国家那样，实现全面免费医疗。因此，政府应该集中力量，解决一部分的问题。那么，中国政府应该如何选择自己的职能重点呢？这可以根据不同的原则来进行取舍。如根据行政管理效率的原则，可以继续过去的做法，把政府的财力继续集中在公费医疗领域，这样管理起来方便，也适应政府能力有限的实际情况，并且也不会引起特殊利益集团的抵制。但根据公平原则，中国政府应该把有限的财力放在基本医疗方面，并且不分干部、职工或者农民，一律实施。根据这一原则，应该废除目前带有劫贫济富性质的作为计划经济遗产的公费医疗保障制度，集中力量解决因市场化改革而产生的贫困阶层的医疗保障问题。自然，在这个问题上，公平原则显然应该压倒劫贫济富的原则。1999年开始，中国政府开始公费医疗制度改革，实行普遍的城镇医疗制度，个人账户与大病统筹相结合，这种制度既解决了城镇居民得大病的风险，也解决了个人节约医疗费用激励不足的问题，并且使得公费医疗在城镇领域里面普遍化。这是一个非常可贵的进步。在此基础上，中国政府还需要把这一制度推广到全国，对全体公民实行同样的医疗制度，并对于贫困阶层实施医疗救济的特殊政策。
此外，在就业保障方面，中国政府实际上也在实施劫贫济富的原则。根据这一原则，在计划体制条件下，贫穷的中国农民通过隐性税，为中国工业的发展提供了原始积累。并且在城市就业机会缺乏的情况下，通过接收上山下乡知识青年，养活了成千上万的“待业工人”。改革开放以来，贫苦的中国农民进城打工，对于城市的发展作出了很大的贡献。对农民工来说，可以通过立法或者强制手段，剥夺他们的就业权，规定什么种类的职业不得雇佣农民工，这些农民工一度还被歧视性地称之为“盲流”，虽然农民工个个心明眼亮，根本就不盲目，自然也不是盲流。对于原来国有企业的职工来说，一旦失去工作，就给予适当的救济金，通过限制农民工就业的方式提供优先就业机会，或者给予再就业培训，他们被称之为“下岗工人”。根据劫贫济富的原则，还可以把精简下来的干部叫做“分流人员”，一切全部由政府安排。计划体制下的“干部”、“职工”和“农民”之分，市场经济条件下的“分流人员”、“下岗人员”、“盲流人员”，显然是一一对应的关系。如果根据公平原则，政府，尤其是中央政府，应该制定非歧视性的就业保障政策，即使不实施劫富济贫，至少也不能劫贫济富，废除以计划经济的身份制度为基础的社会保障政策，重新确定政府职能的重点，把有限的资金用在真正为贫困阶层服务的事务上。
总之，从经济角度来看，政府职能的范围应该取决于市场和社会的需要。来自市场的需要是校正市场失灵，而来自社会的需要则源于人们对公平的渴求。对于发展中国家，尤其是对转轨经济国家来说，市场的需要还来自建立和完善市场基础制度的需要。最后，政府职能的范围显然也取决于本身的能力，政府本身的能力，同样是制约政府职能范围的关键性因素。这一系列因素的均衡，就确定了一国政府职能的适当范围，自然也确定了政府与市场的最佳关系。由于在政府与市场关系中，政府是强者，而市场是弱者，根据弱者优先的原则，在处理市场与政府之间关系时，必须遵守市场优先的原则，市场先于政府，是有效且有限政府的基础，作为扩展秩序的市场扩展到那里，政府的规模与范围就应该收缩到那里。