透视“地方政府经济圈”行为异化

山西临汾市吉县与陕西延安市宜川县分居黄河壶口两岸。为了开发壶口旅游资源，双方竞相降低票价，争夺客源，甚至出台限制导游带团到对岸观瀑的规定。

今年上半年，中央在宏观经济问题上启动和推进的两件大事意义深远：其一，一系列宏观调控政策措施相继出台，这一举措被誉为意味深长的“６０天部署”直指地方政府行政主导的投资热。其二，中央关于区域经济发展的规划也进入紧锣密鼓编制之时。

两件大事则标志着，我国经济运行中长期被忽略而又没有很好解决的地区经济发展问题将成为深化新一轮改革的切入点。

遏制以行政区划为界限的“地方政府经济圈”现象，加速建设“市场主体型经济圈”，是计划经济真正转型到市场经济的重要步骤。

地方政府经济行为异化

长期以来，中国的地方政府在其施政范围的行政区划内的经济中发挥着主体作用，是事实上的资源配置主体、投资活动的主要组织者。地方政府的这一作用使其经济行为有着强烈的行政导向性。云南省委、省政府２００３年联合发出《关于加快非公有制经济发展的若干意见》，凭借“行政力”硬性规定，对企业或企业家的财产进行扣押和查封要按企业规模分别向各级政法委报批，不同级别的企业家享受不同档次的特殊照顾。而在距昆明仅一个多小时车程的云南省贫困县——玉溪市峨山彝族自治县，２００２年１２月新一届县领导班子走马上任后，视“玉溪市上马一个年产百万吨级的大型钢铁项目”于不见，短短一年时间内新上炼铁、焦化等大大小小近３０个工业项目，这些美其名曰“招商成果”的小冶炼企业的生命周期却只有３年至５年。在我国中部地区的一个城市，甚至制定“政府招商人人有责”的死命令，把招商目标分解到每一位公务员头上，完不成就扣发一个月工资。

地方政府经济行为还带有明显的功利性。这表现在生产力布局上，或追求短期内见效快的项目，或盲目追求优先产业；在制度供给上，地方政府制定的经济发展规则和政策则凸显行政区本位特征。

全国３１个省市自治区中只有个别省份出产烟草，但有３０个省市自治区分别拥有自己的卷烟厂。

再以“各地优惠政策大赛”为例，福建南平市去年在引进一个外商投资的电解铝项目时，给出电价０．４元的优惠，但江西一个市给出更低的电价，结果这家企业选择在江西落户。

国家的税收规定被架空，许多地方政府早已突破“两免三减半”的企业所得税的优惠政策底线，私下竞相降低门槛，行“十免、二十减半”之实。上海某园区为吸引一家台资企业入园，就曾开出“所得税10年全免，免税期后税率优惠１５％”等优惠条件。

行政区划是地方政府进行经济活动的空间范围，在处理区际关系上，地方政府经济行为表现出明显的排他性。

在江苏省常州市，当地政府为了保护本地的摩托车生产企业，规定只有购买本地品牌的摩托车，挂牌上户才给予优惠，一路“绿灯”。苏北个别地方为了保护本地啤酒产业，一到夏天，地方政府就以印发“红头文件”或通过行政手段的方式，在交通要道设卡检查，限制外地啤酒入境。而在山西省壶关县，县人民政府２００１年竟以壶政发［２００１］１０号发文，成立壶关县矿业公司，并授权该公司在本县交通要塞设立关卡、栏杆进行检查收费，强制要求本县采矿经营户只能将矿石销售给该县常平集团，不准销往外地。在地方政府作为地区经济发展主导力量和地方政府经济行为异化的情况下，我国形成了一个个以行政区划为界限的“地方政府经济圈”。按行政层级划分，这一个个“地方政府经济圈”又可分为省级政府经济圈、地市级政府经济圈、县级政府经济圈三大类。大量的多层次的“地方政府经济圈”各自独立运行，构成我国独特的分割的地区经济运行格局。

宏观经济领域的异化

“政府、企业、市场”是现代经济社会中最基本的三角关系。我国市场化取向改革的基本任务就是理顺这一三角关系。但在“地方政府经济圈”格局下，我国“政府、企业、市场”三角关系至今仍处于“剪不断、理还乱”的异化状态。记者近年进行国企、民企专题调研时发现，地方政府成为企业组织的“影子主管部门”现象普遍存在，大大限制企业独立经济主体地位的形成。

在改革国企方面，中央已确定股份化、市场化方向，但一些地方政府倾向于把企业做大，再把权抓到自己手中，想当“红顶商人”，使国企产权问题一直陷入“明晰困境”。而在民企发展方面，诞生于市场经济土壤的许多民营企业却主动回到地方政府的“保护伞”之下，并积极向地方政府“寻租”，甚至拿钱在政府部门谋一官位头衔，弄个“商人红顶”，以便使自己在不规范的市场竞争中保持有利地位。综观１９９９年以来的政府官员****大案，几乎没有哪个案件中没有私营企业主的身影，也没有哪个****官员能够躲避私营企业主的“银弹”攻击。“地方政府经济圈”的排他性特征造成全国市场处于分割状态，商品和要素的自由流动受阻，市场机制在更大的区域内优化资源配置功能失效。有关资料显示，我国各省之间的贸易壁垒从２０世纪８０年代以来一直在增加；消费者购买本省生产的商品数量是其他省的２１倍。据调查，贵州、云南、广西三省区旅游资源丰富，但三省区各自从局部利益出发规划，互相分割市场，客流资源不能共享，“西南大旅游”概念提了多年一直未能实现。即使在云南省境内，丽江与西双版纳两地旅游资源也仍处于“分治”状态。“地方政府经济圈”造成的宏观经济领域另一种异化现象是，拉动经济增长的“三架马车”——投资、消费和出口的关系失衡。“无大局观的功利性投资热”是“地方政府经济圈”的内在顽疾。说它“无大局观”，是因为很多投资并没有与国家产业政策有效结合，并没有着眼国民经济结构大局，有些甚至是在国家喊“停”情况下“大干快上”的。这种地方政府行政主导的投资无序增长与一定的消费需求、出口需求矛盾，宏观经济不稳定风险加剧。以电解铝为例，投资增长与消费需求矛盾已经达到惊人程度，全国现有生产能力５４６万吨，已经产大于销，截至宏观调控前，仍有２０个省区市正在热投电解铝，在建项目达４７个，在建拟建能力有５００万吨，与２００２年全国形成的产能相当。

不仅仅像电解铝行业这样的低水平过度投资大量存在，高新技术领域的高水平过度投资也很严重，去年以来，杭州、无锡、湖北葛店等地分别提出，将斥资１００亿、２００亿、４１亿元巨额投资建设“药谷”。据有关部门不完全统计，截至目前，全国已有８０多个地区或城市先后宣布要建设生物科技园或“药谷”，但许多“药谷”名不符实，许多技术是对别人的“克隆”，甚至靠简单引进生产线。在“地方政府经济圈”格局下，各地的国际化道路也是各自为政，外向性经济同构性严重，由于缺乏统一的谈判协商机制，在外贸出口上过度或恶性竞争，使中国企业在世界上的竞争力成为一个“致命伤”。从长三角三省市近几年主要出口行业的产值看，名列前几项的主要行业中就有三项至四项是完全相同的。

内耗损失令人痛惜

“地方政府经济圈”格局所造成的大量“显性”、“隐性”经济损失长期被忽视。在我国资源、资金均不富裕的今天，这种耗费令人痛惜。耗资６９亿元的珠海机场，因珠三角区域内机场过剩竞争，使用率一直只有６％左右。宁波港的货物吞吐量为全国第二，并一直呈现“吃不饱”的现状，但在上海，却正在投巨资建设洋山港。

法国巴黎国际研究和发展中心经济学家庞塞特曾专门对中国国内地区垄断所造成的经济损失进行专题研究，他的研究成果表明，中国各省之间的关税在１９９７年大约相当于４６％，而在此10年前大约相当于３５％；中国国内地区贸易壁垒大约相当于欧盟各国之间，或是加拿大和美国之间的水平。

行政区边缘经济耗费也很大。这种耗费一方面表现在行政区交界地带共有资源内耗性竞争开发上。山西临汾市吉县与陕西延安市宜川县分居黄河壶口两岸，壶口瀑布是共有资源。为了开发壶口旅游资源，１９８９年，宜川县由西安冶金学院编制了《壶口瀑布风景名胜区总体规划》，而吉县由山西省城乡规划设计研究院编制了《黄河壶口瀑布风景名胜区总体规划》。在对外宣传口径上，吉县的宣传是“中国·吉县·壶口”；而宜川的宣传则是“千里黄河一壶收，黄河壶口在延安”。同一风景名胜区由两个不同的规划方案指导开发，人为地割裂了壶口作为一个风景名胜区的完整性，形成各自为政的内耗性竞争。另一方面行政区交界地带成为地方政府不愿管的“真空地带”，造成位于区域交界地区的水、电、路等基础设施处在互相分割状态，如大量断头路的存在，相对增加了区际经济运行交易成本。

在“地方政府经济圈”格局下，跨区域生态环境整治矛盾调和难，由此引起的环境破坏带来的经济损失长期未进入地方政府决策层视野。淀山湖在江浙沪二省一市交界处，作为黄浦江上游，上海为了保持其水源不受污染，要求环淀山湖及黄浦江上游的上海各区县在周边不再发展工业。然而在昆山的淀山湖镇，却是昆山的一个工业重镇，工业污水源源不断流入淀山湖。这一矛盾至今仍无法调处。据统计，珠江７０％的水量来自上游西江，但上中下游治理脱节，上游西江至今尚未建成防洪控制性工程，水土流失严重，每遇流域性大洪水，均给下游珠三角地区带来严重威胁。据不完全统计，１９８８年至１９９８年接连发生多场大洪水，广西、广东两省区受洪灾所造成的直接经济损失达１８３７亿元，年均损失１６７亿元。

根源在于阶段性制度安排

表面看，政府的职能错位催生了“地方政府经济圈”现象。而实质上，“地方政府经济圈”现象是计划经济向市场经济转轨阶段初期的必然现象，在我国这一现象得以持续强化，则是在“阶段性制度安排”下地方刚性利益格局趋强，中央宏观调控相对弱化的结果。福建省社会科学院院长严正分析说。严正说，我国１９７８年开始的市场化取向改革，是在计划经济基础上起步，在市场经济“制度空白”的条件下启动的。在这种情况下，要建设现代工业体系，本来由市场发挥的资源配置作用，只能实行“政府替代”，即由政府凭借强大的行政力量进行制度供给，在所有权关系、资源配置方式等方面，制定最有助于经济增长的制度规则，直接组织和调控市场运行。这决定了在改革初期地方政府以行政方式在地区经济中发挥中心作用是必然的。在改革初期实行“政府替代市场”模式，对开启和推动市场化进程起一定的积极作用。为了使“政府替代”功能顺利实现，提高地方政府发展经济的积极性，改革开放以来，中央政府进行了一系列制度安排，如实行向地方政府“放权让利”的改革，扩大各级地方政府的经济管理权限，地方政府在财政、税收、资源配置、投融资等方面获得相当的决策权和调控权，导致了以行政区域为界限的“行政区利益格局”形成。同时，中央也相应地把地方社会经济发展的责任分担给地方政府，地方政府不仅要解决地方经济发展短缺性矛盾，还要解决市场化带来的大量社会矛盾，从而激发了地方政府对本行政辖区范围内经济发展的责任意识。

地方政府获得的这一权力与义务重组，导致地方政府在作为其施政范围的行政区划内形成“集权”。加上上级政府考核下级政府的政绩优劣以其所辖行政区域经济发展状况的好坏为主要标准，地方政府追求行政区域经济增长最大化的内在动机必然高涨。

寻求区域经济的突破性变化

记者采访的多位专家认为，“地方政府经济圈”现象的治本之道是寻求区域经济的突破性变化。要加速推动跨区域的“市场主体型经济圈”的形成。经济区的存在是客观的，遵循其客观规律将现实空间划分为若干个具有内在联系的经济区域，形成若干个市场型经济圈，是可行的。从“地方政府经济圈”到“市场主体型经济圈”的变化，是我国地区经济发展格局的必然选择。

实现宏观调控模式创新。“市场主体型经济圈”在地域上一般都跨多个行政区，为弥补“市场自身失误”，必须对市场经济圈进行区域调控。区域宏观调控是一项新课题，其手段至少包括：按照经济区一体化发展要求，组织编制区域规划，加强对其空间开发的指导与协调；制定统一的产业和投资政策，指导区域成员的投资行为，对区域内产业结构和空间布局进行调整；设立专门的机构，对各行政区进行协调，公正裁判合理解决经济纠纷，保证规划得以执行等。从“中央－行政区”格局到“中央－行政区”与“中央－市场经济圈”并存格局的变化，是我国在区域经济发展新形势下宏观经济调控格局变革的新任务。立足区域经济一体化加速政府改革。政府改革由仅着眼于行政区内的职能转型向立足区域经济一体化的职能归位的变化，是政府改革内容的新发展。