中国政府改革的基本思路

在近年来的中国政治改革序列中，政府改革成效甚为明显，也许因为较少触及意识形态、“技术含量”较高，也许因为高速成长的经济层面迫使中国陈旧的政府架构不断作出调整。这种由被动而主动的事关政府行为改革，及至胡温体制成形，已经成为他们推行新政的关键性指标。

拿审批权开刀适逢其时

在中国政府出台的诸多重大改革中，最引人瞩目的选项是今年7月1日开始实施的《行政许可法》。这部以规范审批行为主旨的法律，不仅会推动管理模式的变化，而且也将对政治生态、社会生态、经济生态产生持久而深刻的影响。这部法律，也使中国成为世界上第一个为“行政许可行为”单独立法的国家。

《行政许可法》亦将帮助中国打造一个在市场经济条件下的“有限政府”。所谓有限政府，就是指政府在行使行政权力过程中受到既定的法律的约束。相对于有限政府，作为中国计划经济时代产物的“全能政府”，则呈现如下特点﹕

一、管得太多，政府越位、缺位、错位现象突出，但同时政府应该履行的职责又没有履行好。二、审批行为不规范，暗箱操作，随意性很大，结果造成“权力寻租”，国家权力部门化，部门权力个人化。三、行政审批权无限延伸，例如在行政改革之前，国务院部门共有行政审批项目3674项。从黄金首饰的定价到丧葬用品的产销，从39度以上白酒的广告到大学涉外客座教授的聘请，审批项目五花八门，让人眼花缭乱。

在缺乏监督的环境里，政府在行使行政权时不受约束，一般导致两种结果，一是官僚，二是****，而官僚****正是中国现行体制的痼疾。以审批权为例，由于许多政府机关及其工作人员过分迷信审批、许可的作用，把审批、许可看成是行政管理的法宝。把办理许可视为给相对人“恩赐”，明示或暗示相对人给予回报，或暗或明搞权钱交易，行贿受贿。

而今胡温新政拿政府审批权开刀，可谓适逢其时。除了反腐的功效以外，在依法治国理念下向依法行政迈进，以全面实施行政许可法，来规范政府行为，转变政府职能，全面突破现行的行政审批管理模式。******、******等希望以政府再造，促进社会再造，再反推政治再造。

问题是，一部法律不可能令政府职能根本转变，这只能视为政府改革的第一步，也只能视为政治改革的一个起点。就连中央部门的官员，也不相信“一部法律可以解决实质的问题”。中国政府的依法行政仍有难度，打破行政审批只是第一步，政府改造也只是一个方面。

自下而上探索改革路径

中国的政府改革呈现的另一种态势是自下而上、大胆探索、全面开花。例如备受外界关注、前后历时三年、十六易其稿的深圳行政体制改革《方案》，被认为具有“政治特区”的示范意义，虽然在政府简约程度及功能上距西方国家的标准甚远。根据《方案》，政府机构整合后，在总编制量不变的情况下，市政府工作部门由45个减少为35个。其中，市政府办公厅和组成部门21个，直属特设机构一个，直属机构12个。

中国超编严重的往往集中在经济不发达地区，其深层原因在于﹕一、这些地区就业机会不足，公务员职业具有相当大的吸引力，大量人员通过各种途径进入公务员队伍，也难以清退。二、政府职能转变不到位。职能是设定机构的依据，职能的多少直接决定机构和人员的多少，这是编制管理的基本逻辑。要想遏制机构膨胀，加强预算外资金管理，加强人大对公共财政预算和决算的监督作用必不可少。

通过财政拨款逐年递减，来达到遏制机构膨胀之目的，虽然只在中国才能看到，但是树立有限政府的理念，收缩政府职能则是世界各国行政改革的基本方向，也是遏制机构膨胀的根本之策。近年来，全球范围内的行政改革浪潮，其重点是进行公共服务改革，通过提高公共服务绩效，遏制了政府机构膨胀。

强县扩权将成改革主轴

比较而言，河南省政府推行的“强县扩权”思路，更能触及到政府改革根本。其要点是：“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”。其中，“创新市制”的重要内容之一正是“市县脱勾、改革市管县体制，减少行政管理层次”。

根据河南省政府发布的《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，该省五县(市)将享受与地级市相同的经济管理权和部分社会管理权。试点县区的经济计划可直接上报省级政府，财政直接结算，经费直接划拨，项目直接申报，用地直接报批，证照直接发放，统计直接报送，政策直接享有，信息直接获得，税权部分扩大。

胡温新政以来，一直以提高执政党和提高政府的执政水平和执政能力为主要诉求。去年就有专家透露，新一届中央领导集体试图在行政改革和政治文明建设的框架下刷新地方治理，当前和今后涉及的课题包括改革中央高度集权制度；缩小省区地域、增设省区编制；提升县、乡行政首长直选层级等。河南省政府推行的强县扩权，应视为胡温体制之地方政府改革的思维体现。

今年以来，更有不少专家、学者建言，鉴于地级市这一层级的现状，可考虑从裁撤地级市入手，推进中国行政管理层级的压缩和改革。专家建议这一改革大致可分为三步走：一、放权，即赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限；二、脱钩，即在条件成熟的地方由省直管县，实现县市和所在地级市脱钩；三、分省，即划小省的管辖范围。方式之一是在经济发达和地位重要的中心城市实现中央直辖，用增设直辖市的办法划小省的范围。

与国际上多数国家通行的三级政府不同，中国是五级政府架构，即中央、省、地级市、县区、乡镇。行政层级越多，管理成本越高，管理效率越低。随着交通通信条件的发展，政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级，扩大管理跨度已事成必然。美国有50个州均拥有相当大的自主权，联邦政府只负责军事、外交、税收等国家事务。分省事件方方面面，但海南省和重庆市先后单列，运行良好，已为这一改革积累了经验。

种种迹象显示，省县直辖已成中国区划改革既定方针，中国政府层级过多，已经使中央政府政策在执行过程中大打折扣。一些省份开始通过下放审批权来推动市县脱勾，但“省管县”试点和“市管县”成规之间难免有一场博弈。