关于科学决策与民主决策

在公共政策制定的过程中，人们平时最关心也是谈论最多的便是科学决策与民主决策的问题。但是究竟如何理解科学决策和民主决策却并没有得到深入的讨论。本文拟就此问题提出一些看法以就教于学界。

一般说来，人们对科学决策的理解有两个方面，一个方面是指决策的方法和程序符合科学的要求，另一方面是指决策的结果符合客观规律。前者一般不容易产生歧义，而后者却容易产生歧义。当然，就前者来说情况也是很复杂的。科学方法有社会科学方法和自然科学方法的区别，人们只运用社会科学的方法而不运用自然科学的方法，是否合理呢？对信息的归纳、整理和分析也有不同的方法，有量化分析的方法，也有一般的归纳与综合的方法。使用一般的归纳与综合的方法是否就不科学呢？例如过去的革命战争时期，战争的形势瞬息万变、政治环境纷纭复杂，然而毛泽东就是运用对立统一的方法和归纳综合的方法制定了正确的政治的战略策略和军事的战略策略，从而赢得了革命和战争的胜利。我们都知道毛泽东的《论持久战》对抗日战争的发展作了多么英明的预见，历史证明，后来抗日战争的发展基本上是按照这一预见实现的。我们能说这样的决策不科学吗？当然我们也不能说量化分析的方法不科学，虽然它也有一定的局限性。所以，关于决策方法的科学性的问题便是一个值得深入地讨论的问题。

对于后一个问题，即关于决策结果的科学性的问题，就不仅复杂，而且还会产生歧义了。这里涉及到对实际情况的看法问题。从决策者的角度来说，似乎决策的对象──包括环境和人都是纯粹的客体。他们只有在一定政策的作用之下才会产生这样和那样的反应。这样，就可以把每一项决策和客体的反应之间的联系作相关的细致的分析，并且将这一过程变成完全可以重复进行实验的过程。只有作这样的设想时，才能从自然科学的意义上来考察决策结果的科学性。这也就是把决策的过程和自然科学的实验相提并论。这样做在一些人看来才是完全符合科学的，因而是科学决策的本意。然而，问题在于，是否能够把决策的对象看成纯粹的客体？实际上恐怕不能这样看。因为决策的对象也是具有主观能动性的人或人群。他们不仅仅可以对决策者的行为做出一定的反应，同时，他们还能以主体的姿态对决策者施加影响，并且力求达到预期的结果。在这种情况下，虽然总的权力格局并没有发生变化，但是实际上已形成一种决策者与决策对象之间的互动的局面。在这种情况下，决策过程已经不是原来人们所设想的单向的运动，而是一种双向的运动，并且是一种往复不断的双向运动了。而在双向的运动中，原来的所谓决策的科学性便不见了。第一，因为决策者通过一定的决策并不一定能从决策对象方面得到预期的反应；第二，决策者的决策动机本身便要受到决策对象反作用的影响。这样，便使得决策者和决策对象双方的地位都变得相对化了。因而，决策过程便伴随着决策者和决策对象双方不断的相互作用的过程。两个过程结合在一起，才能反映现实的决策状况。这个问题，我是受启发于詹姆斯·不坎南的《自由、市场与国家》。他在书中分析了经济学与政治经济学的区别，指出，经济学把作为研究对象的人完全看成像自然对象一样的纯客观对象。因此，其所研究的就是每一项政策对客体作用之后所产生的反应。而且这种作用与反应的内容是可以重复的，也就是说，不论什么人在什么时候都可以用同样的政策得到同样的反应。这样，决策过程就变成了与自然科学实验一样的过程了。然而不坎南认为，这种对科学的追求实际上是并不科学的。因为作为经济政策的对象的人们，并不是一个纯客观的对象，而是一个具有主观能动性的实体。他们并不是简单地接受经济政策的作用，而且也在把决策人当作实验的对象。他以《鲁宾逊漂流记》中的鲁宾逊和星期五之间的关系来说明：当鲁宾逊开始遇到星期五的时候，由于无法进行语言的交流，他只能对星期五进行作用与反应的实验以探索交流的途径。这样看来他似乎是在进行一种纯粹的自然科学的实验。而经济学便类似这样一种实验。但是，不坎南指出，实际上，当鲁宾逊在进行这种实验的时候，反过来星期五也在对鲁宾逊作着同样的实验。也就是说双方都在寻找交流的途径。这样便很快找到了交流的途径，并发展为语言的交流。不坎南指出，这种情况正是政治经济学研究的内容。这样便把经济学与政治经济学区别开来。这就说明：如果说经济学所追求的是只能有唯一答案的科学真理，那么，政治经济学所追求的却是利益的交易。这就是不坎南的公共选择理论的出发点。不坎南的这一思想对我们研究决策问题显然是有很大的启发性的。如果说在经济领域中情况是如此，那么作为政治学和行政学研究对象的政治领域就更加如此。所以，政治决策的过程实际上也是一种利益的交易过程。是决策者与决策对象之间的利益交易的过程。因此，虽然基本上说来决策是在政治管理的权力的框架内运行的，也就是说决策者与决策对象之间的地位不可能是平等的，但是其中已在很大的程度上渗透进了交易的内容，从而已经在很大的程度上改变了权力关系。面对这样一种实际的情况，强调决策的科学性就有可能走人歧途。因为科学性所追求的是唯一正确的答案，而在实际上并不存在唯一正确答案的情况下，人们就会把并非唯一正确的答案当作唯一正确的答案。而自认为自己已经真理在握的人，就会把其它的可能答案当作谬误去排斥和打击。因为真理是从不妥协的。而这样做的结果当然是一定要碰壁的。正如不坎南在上述的书中指出的，不注重利益交易而只注重追求真理的政治学，很容易变成****主义的政治学。这种说法也适用于对所谓科学决策的评价。名义上追求科学性的决策，很可能变成****主义的决策。这样，所谓的科学决策不但不等于正确的决策，而且还同民主决策完全对立起来了。如果说真理是决不妥协的，那么利益却是可以妥协的。交易就是利益妥协的最经常和最方便的办法。所以，对科学决策这一提法需要慎重对待，应该仅仅从前一种意义上即决策方法的科学性的意义上来使用，而不应该将其意义延伸到决策的结果方面来。同时，我们在研究决策的结果时，则应把决策的结果看作是决策者与决策对象之间围绕着利益问题的互动过程的一种合力，也就是双方反复进行利益交易的结果。从这方面来说，并不存在追求真理和追求科学性的问题，而是追求利益的协调，即追求双方都能或都愿意接受的结果。这才应该是正确决策的最后的衡量标准。这样一种认识应该始终贯彻到公共决策的过程中来，使公共决策真正能够在社会政治生活中发挥良好的、积极的作用。

关于决策民主化的问题与上述问题是密切地联系在一起的。民主从操作的意义上说就是人民对政府的制约。也就是在政治管理权力运行的框架之内相对于自上而下的政治管理权力而存在的自下而上的制约权力。因此，民主的实质在在于制约。而一般所理解的民主决策一个是指采纳群众的意见；另一个是指按照民主的程序进行决策。然而采纳群众的意见，完全可以是单向地即自上而下地实现的，而并不体现自下而上的制约。也就是说收集意见的过程很可能是上级提出要求，而下级提供材料，而与广大群众没有直接的联系。至于按程序决策，也是与广大人民群众没有直接联系的。所以，按照民主的精神，民主决策应该体现人民群众对政府的制约，而人们对于民主决策的习惯看法却与这种制约没有直接的联系。这在认识上便产生了很大的差距。为了要真正实现民主决策，首先便需要使人民对决策过程发挥制约的作用，体现出在决策过程中人民与政府双方的互动关系。其次，作为民主决策来说，一般地、笼统地指出在决策过程中人民与政府的互动还是很不够的，而是还必须解决如何互动的问题。因此，所谓民主决策问题就是要解决在决策过程中人民与政府之间如何互动的问题，也就是解决互动的内容、方式、程度、幅度等等问题。那么，在民主决策中如何解决这一系列的问题呢？

第一，在民主决策中人民与政府互动的内容主要表现在双方的利益交易上。当政府从国家或政府某一部门的利益出发要做某一件事情的时候，必然会触及人民群众的利益。于是，人民群众便会针对这个利益问题对政府提出要求。从而引起双方的利益博弈。如果政府不顾人民群众的意见，而强行贯彻自己的政策时，就会形成零和博弈的局面。相反，如果政府能够很好地考虑人民群众的利益要求，那么就会形成正和博弈，也就是形成交易的局面。这里的关键问题是如何使人民群众的利益要求被政府所承认并对政府产生实际的影响。为了做到这一点，就要求人民群众要有足够的力量来表达自己的利益，并有相应的机制使政府不能不考虑来自人民群众的意见。只有这两方面结合起来才能很好地实现双方的利益交易，形成正和博弈的结局。

第二，在民主决策中，人民群众应该采取什么方式同政府之间实现利益的交易呢？首先，人民群众应该在不同的程度上组织起来。如果人民群众处于一种无组织状态，那么他们也就不可能形成比较强大的力量，从而他们的利益要求也就很难引起政府的注意和被政府所采纳。这样便提出了社会结构多元化的任务。也就是在政府之外，需要形成多种多样的群众的社会组织的政治组织，从而可以从各个不同的方面来强有力地反映人民群众的利益。其次，应该建立一种有效的社会和政治机制，使得政府官员的利益与其对民意的态度密切地结合在一起，从而使政府官员不能不考虑来自人民群众的意见。一般地说，这种机制是来自竞争性的民主选举制度。再其次，在上面两点已经实现的基础上，如何进行人民群众与政府之间的利益交易呢？这方面的形式可以说是多种多样的：可以是通过代议机构向政府施加影响；可以是某种具有制度性的协商方式；可以是群众组织与政府官员之间的某种个别的接触；可以是非制度化的某种压力行动；可以是通过大众传播媒体来对政府施加影响；以及人们能够想到的其它一切方式，等等。所有这一切归纳到一点，就是要使决策过程贯彻民主的精神，使决策过程本身实现政府和人民之间的利益交易，这样所产生的决策，就能既符合于政府的利益，又符合于人民群众的利益。

第三，在民主决策中，人民群众与政府之间的利益交易究竟能使人民群众的利益实现到什么程度？这就涉及到利益交易的深度的问题。当我们一开始提出政府与人民群众之间进行利益交易问题的时候，其中就潜藏着一个矛盾：即如何解释政府的利益与人民的利益之间的关系问题。从我国政府建立的宗旨来说，政府除了人民的利益之外没有任何属于自己的特殊利益。从这个意义上说，政府的利益与人民利益的矛盾实际上是人民群众自身的长远利益与目前利益、整体利益与局部利益的矛盾。如果仅仅是这样，那么政府与人民之间的利益交易便容易得多。但是，实际上，政府与人民群众之间的利益矛盾远远不止这些。其中很大一部分矛盾是政府各部门的特殊利益与人民群众利益之间的矛盾。关于政府各部门的特殊利益问题，我曾在一些文章中多次做过解释，这里不再赘述。所以，在政府与人民群众之间发生利益矛盾的时候，实际上是这两方面的情况交织在一起的。在利益矛盾的双方进行交易的时候，如果是只涉及到长远与目前、整体与局部的利益矛盾时，在双方的利益交易中，对于政府来说并不存在利益损失的问题，而只存在妥协的问题。但是，如果双方的利益交易涉及到政府各部门的特殊利益时，则在交易中双方都存在利益损失的问题。在这种情况下，利益交易便会产生很大的困难。由于无论如何政府在权力的格局中总是占居主导地位的，因此，人民群众要想在利益博弈中占上风，一般是不可能的。因此也就决定了这种利益博弈的反复性和长期性。也就是说通过反复、长期的利益博弈，才能使政府的决策越来越符合人民群众的利益要求。这一点，只有在民主决策的条件下才能逐渐地达到。

第四，在民主决策中，人民群众与政府之间利益交易的结果将会以多大的幅度出现呢？从人民群众的愿望来说，当然希望每一次交易都能大幅度地实现自己的利益。但事实上这种情况是很难出现的。这不仅因为政府在这个博弈中占居主导的地位，而且因为一种双方都可能丧失利益的博弈中，只有经过较长时间的相互调整才能达到一种相对的利益平衡。这正是正和博弈的要求，也才体现交易的特点。所以，总的说来，在民主决策所体现的利益交易中，要想每次大幅度地实现人民的利益是不可能的，同时，要想使各政府部门完全失去其特殊利益也是不可能的。因为这些都具有零和博弈的特征，而不能算是互动式的交易。

在民主决策的问题中，还有一个问题就是民主决策的努力方向问题。作为现实的民主决策由于无法消除政府各部门的特殊利益，因此利益交易的结果总是要在保留这种特殊利益的前提下来平衡政府与人民群众的利益关系。然而这种状况虽然在现实生活中是不可避免的，但却并不是合理的。政府各部门的特殊利益是在特殊的历史条件下形成的。不应该是社会的常态。一个政府，当它存在着巨大的特殊利益的时候，就不可避免地存在着自我服务的问题。如果一个政府的工作方向是自我服务，那么，可以想象它的官员对人民会是一种什么样的态度。即使不是作威作福，恐怕也不会有为人民服务的态度了。我们这里且不要侈谈什么社会主义国家政府与资本主义国家政府的区别，因为事实上，社会主义国家的政府为人民服务的状况还远不如资本主义国家的政府。我们只谈现代国家的政府。作为一个现代国家的政府，它与人民的关系应该从管理、控制的关系转变为服务的关系。而要想做到这一点，就必须想办法消除各政府部门的特殊利益。那么，如何才能不断地消除各政府部门的特殊利益呢？这就要靠作为民主决策基础的民主，即来自人民的自下而上的制约力量。如果没有这种自下而上的力量的制约，仅仅靠政府部门自身的觉悟是不能解决问题的。但是，民主力量在消除政府部门特殊利益方面的作用不同于在促进民主决策中的作用。那么，应该怎样和从什么角度去发挥这种作用呢？要想使政府各部门失去特殊利益就必须大大地削弱政府部门控制各种物质资源的权力，把这种权力归还给社会。要达到这个目的，很显然，仅仅靠在决策过程中的相互作用是不够的。必须靠比政府各部门更高的权威来解决问题。这主要有两个方面：一方面是靠中央最高领导层的力量；另一方面则是靠人民代表机构的力量。之所以能够靠中央最高领导层的力量，是因为在中国，这个的权力形成为一种三元的结构。这种三元的结构一般表现为中央、地方和人民三个方面。然而在涉及削弱政府各部门的特殊利益问题上，三元结构则表现为中央最高领导层、各级政府部门和人民群众这样三个方面。也就是说，在这个具体问题上，中央最高领导层的目标与各级政府部门的特殊利益是有矛盾的，因而中央最高领导层是能够与人民群众的民主制约力量站在一起来反对和削弱各级政府部门的特殊利益的。此外，人民群众的民主制约力量还可以靠人民代表机构的力量以立法分形式来剥夺各级政府部门的特殊利益。总之，在运用各种力量实际上削弱或剥夺了各级政府部门的特殊利益的条件下，作为民主决策努力方向的政府对人民群众从管理、控制到服务的转变就可以逐渐地得到实现。