公共选择学派的宪政理论

公共选择学派是当代西方经济学的一个分支，公共选择理论用经济学的观点和方法分析政治学的传统问题，“简单地说，是将经济学应用于政治科学，公共选择的主题就是政治科学的主题，即国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治等等。”[i]公共选择学派在政治理论上的一个特点是关注宪法问题，从交易政治学的观点出发，政治交易先于市场交易，市场交易要依赖政治交易的结果——所形成的市场交易规则。最根本的规则是宪法，所以公共选择学派注重宪法的作用。公共选择理论的宪法学说有两个基本特点：规则决定论和契约论。
规则决定论的基本主张是决策规则决定决策效果，决策规则重于决策效果。通过对各种集体决策的规则的研究，布坎南得出的结论是不同决策规则将导致不同的结果。经一致同意得出的决定最为公平，不会对任何个人的权益造成危害。简单多数（过半数）规则下的政策总会压制处于少数的那些人的要求。一项政策的好坏不在于经济学家的建议，而在于对政策制定的规则约束与规则约束下的政治过程。一项政策的好坏不取决于政策建议和决策行动，而取决于决策的规则和规则下的决策过程。
根据规则决定论，公平和效率的评价标准也在规则，在集体决定时，只要规则是公平的，结果就是公平的；只要规则是有效率的，结果就是有效率的。只要某项活动是按事先商定的规则进行，规则又得到一致的自愿同意，不管结果如何，都应视为公平的。规则公平来自其制定的过程，只要制定规则的过程经过了一致同意，规则就是公平的。公共选择理论对一致同意的理解是宽泛的：没有人表示反对，可以认为某规则仍是一致同意的。如果人们在经过修改的决策规则上达成一致，就有可能接受差强人意的决策结果。但有一个问题：如果人们对决策规则本身所体现的利益十分在意或有明确了解时，达成修改规则的“一致同意”又会十分困难。
一致同意也是鉴别规则是否有效率的标准，只要没有面对全体一致要求改变规则，规则就是有效率的。公共选择的规则决定论的方法论是重过程，不重效果，布坎南称之为“主观主义方法论”。一项集体决策是否有效率，应根据过程，而不是结果。效率的评价标准是当事人的主观判断，而不是外在标准。只有个人知道自己的利益为何，其他任何人都不可能越俎代疱。对个人而言，只要是按个人意愿行事，就是增进了个人效用。对整体而言，只要其中所有的个人都没有受到强制，都可按自己的意愿行动，这个整体就有效率。评价集体行动时不需客观标准，只需参加者对其中的活动的一致同意。
规则对公平的决定作用在于非规则的影响因素少，布坎南认为决定分配结果的因素有选择、努力、运气、出身等，只要选择是自由的，个人就应自负其责，因而无所谓公平问题。运气对于个人来说，完全是偶然的，也不会破坏公平原则。努力与分配的关系是“按劳付酬”，个人凭自己的努力得到的收益是正义的。只有出身会造成不平等，每个人的天赋是有差别的。“在作出选择之前，在运气光临经济赌博以前，在开始努力以前，人们首先是带着天赋进入比赛的。”[ii]但可通过帮助，拉平出身所造成的（起点上的）差别，减轻不公平。纠正出身造成的不公平要依靠规则，保证有天赋差别的个人之间在机会上的均等。这种以公平为目的规则也应建立在一致同意的基础上，一个规则被认为是公平的，不是它本身的状况所决定，而是当事人都认可。所以，对于一项规则而言，当事人的同意在其是否公平之前，而不是因为其公平，人们才认可它。
规则对决策的决定作用来自其本身的约束功能，决策规则约束个人在集体中的行为，个人是在给定的规则程序下，根据自己对约束条件的理解，选择能给自己带来最大程度的满足的行动方案。在经济中，制度可以限制人的行为在自愿交易的范围，使交易的结果趋向高效率。“一个人的效用既受他接受和供给的商品和服务的影响，也受制度背景的影响。这种背景的改变，或者是活动规则的改变，会影响一个人的效用，正像他所获得的商品数量的改变会影响他的效用一样。”[iii]
集体决策的规则是个体系，这个体系是相对固定的和持久的，地位相当于宪法。宪法是在集体决策之前制定的，决策规则先于决策，宪法存在于立法和决策之前。宪法先于政府，立宪阶段达成的宪法契约是对政府行为的约束。
宪法的基础是全体人的一致同意。制宪与修宪都是集体行动，布坎南认为有三种集体行动：执行现行法律的行动、在现行法律范围内的集体活动、改变法律本身和现行成套法律规定的活动。前两种相对应于他所提到的“保护性国家”和“生产性国家”，第三种包括立法和立宪以及修宪活动。宪法的基础是契约，即建立在一致同意之上的自愿协定。这与市场交换的原则——互相同意一样，宪法契约与市场原则不矛盾，宪法体现为建立在一致同意基础上的互利契约。宪法的目的是促进社会财富的增加，减少社会财富被剥夺。集体行动是个人为走出无政府状态，避免囚犯困境的共同努力，每个个人的自由不应因集体行动而受损，这要求集体行动以一致同意为根据，唯有一致同意能够说明修改规则的必要性。
对宪法的一致同意在以下两种情况下可能失去。第一，政府可能破坏宪法，为自己谋利。官僚或政治家个人有以职谋私，欺骗宪法的动机。政府本身并不存在天然的、避免自己成为掠夺工具的约束。从制度上看，对政府的行为存在着程序上的和范围上的约束：决策规则和立法程序有事先的规定；对政府行为有具体规定，在财政收支、货币发行、经济管制等方面政府的权限也有严格限定，并由相应的权威机构监督。但是这两种约束均可能失效，在立法过程中立法人员可以利用程序，得出违背全体利益的立法，宪法反而被当作利益集团的工具，“立法至高无上，宪法则从属于”。在司法和行政过程中，最高法院无力对抗国会，监督机构做不到中立，政府行为的自由度可能很大。对集体决策的内在约束和外在约束都有可能失效。
第二，修宪的原因还可以是时间上的，立宪需一致同意，但后代并没有参加立宪过程，不一定同意先辈制定的规则，所以有理由要求修宪。从这个意义上讲，一部宪法不是一次形成的，因此随着环境的变化，宪法也要发展。一部宪法也不能适用于所有的事件，当人们在决策时对一些问题无法达成一致时，有一个解决方案是修改决策规则。从更一般的道理上讲，人们也会自己关于个****利的理念出发，对照现实的权利状况，假如与他们的预期相差很多，他们也会要求对宪法契约进行重新谈判。政府政策失败的原因也可能是由于决策规则。尽管现存的宪法不是凝固不变的，但重要的是，它为进行预测提供了一个基础，使得人们能够对末完全显露的事件作出预期。当然，修改宪法的要求一定会产生，特别是从那些没有参与制定原先的宪法契约的未来一代人中产生。
在布坎南看来，宪法改革不可避免，立宪改革的原则是契约论，建立或修改规则的标准是一致同意，政府必须保护每一个人不受掠夺，这是一致同意规则的要求。修改规则的前提是当事各方的一致同意，至少应使用最优多数规则，以增加决策时所需的赞成票比例，尽量不用过半数规则，“制度改革的最后检验在于受影响各方之间的同意。”[iv]这样才能达到非零和的结果，实现帕累托最优。公共选择理论研究的是对政府的财政权力、货币权力、管制权力的宪法约束，只分析规则的好坏，不提供直接的政策建议，目的是保证通过规则总能自动制定出好的政策。
对于公共选择的的宪法学说，布坎南认为是“另一种”政治经济学。与古典经济学不同，后者的对象是制度、规则，目的是为增强效率而设计和改革制度。“我们称之为‘政治经济学的科学’。它旨在估价强制的结构，即‘规则’，其最终目的是重新设计和改革，以确保在利用潜在互利关系上增强效率。”[v]为此布坎南区分广义的公共选择理论和狭义的公共选择理论。狭义的公共选择理论分析政治家、官僚和投票人的行为，广义的公共选择理论分析对公共选择行动者的约束，是一种宪法理论。“宪法经济分析则试图对约束经济行为者和政治行为者的选择与活动的不同法律——制度——宪法规则的运转性质作出解释，这些规则界定了某种结构，在这一结构内，经济行为者和政治行为者作出普通的选择。”[vi]
后来他又把对宪法的研究称为“宪法经济学”，宪法经济学的研究对象不是经济现象，而是象集体决策的规则这样的政治问题，“宪法经济学比正统经济学涉足‘更高的’研究层次；它必须包容后者的成果及许多较不复杂的分支学科的成果。”[vii]宪法经济学目的也与经济学不同，“宪法经济学对那些维持宪法规定的人提出可能的规范建议，而正统经济学则对于实务的政治家提出建议，具体地说，宪法经济学考察对于约束的选择，而不是在约束内的选择，至今为止，经济学家的注意力几乎是唯一地放在第二个问题上。”[viii]
其实，“宪法经济学”本身就是个悖论，无论从哪个角度，宪法都不是经济学的研究对象。布坎南的用意在于把经济学扩展到社会政治领域，就像他所说的“经济学帝国主义”。 关注政治经济制度的正确目标和借以达到目标的各种制度性手段，布坎南的目标是契约自由主义，达到这些目标的手段是一些宪法规则，它们能够有效地约束关于为自我利益而谈判的一般政治活动。但是他只分析了规则本身对决策后果的决定作用，没有从规范意义上讨论宪法问题。“布坎南建立了自己的契约论的规范性理论；但它肯定过于简单，不能担负起这样一种规范性理论所必须担负的任务。”[ix]
宪法经济学的另一个基础是制度观，布坎南从相对主义认识论出发，认为有关政治制度方面的理论都不是绝对真理，“在政治中根本不存在类似真理的东西，‘那里’不存在的或应认为存在的独一无二的价值，除了个人的估价。”[x]政治的功能是通过决策规则，在利益冲突的个人之间达成一致意见。知识论的个人主义性质加上政治观上的解决冲突论，就构成自由主义制度观。他进而主张秩序不是人设计的产物，个人的知识和能力都是有限的，无力了解所有参加者的效用函数，也无力掌握全部有关的信息。比如，市场秩序在参加的个人自愿交换的过程中出现。“秩序本身被认为是产生秩序的过程的结果，”有关交换的秩序在不断反复出现的交换过程中形成，“没有这个过程，就没有也不可能有秩序”。[xi]但他不赞成哈耶克的自发秩序理论，而是主张秩序受参与者的影响，比如市场参加者的个人因素会对市场交换的结果产生影响。
有的政治理论家把公共选择的规则宪法论纳入宪政理论，认为它属于新宪政论。宪政的传统是通过制度对政治权力加以限制，目的在于最大限度地保护个人的自由。从这点上看，公共选择的政治哲学基础正是宪政理论。新旧宪政论的区别在于政府的作用，古典宪政论主张消极的政府，他们“着意于设计这样一种政治体制，它提供一个使公民们在其中管理自身事务的框架。社会问题大都通过私人之间的互动来解决，法律和市场使这种互动成为可能。社会福利的增进是通过私人的努力而不是通过政府的行动来实现的。”[xii]新宪政论出现于政治民主化推进，政府职能扩大的时代。政府不仅要维护正义，而且有责任改进个人的福利。它的任务变为“既能够积极促进社会福利，又不至于陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配利益的****之中。”
公共选择学派中K·阿罗（Arrow）的社会选择理论被看作是一种宪政理论，因为他所关心的仍是政治制度的设计。他注重的是集体决策的规则的后果，他提出的不可能性定理表明，有关集体决策的各种基本规则之间存在冲突。[xiii]1998年诺贝尔经济学奖得主，美籍印度经济学家A·森（Amartya Sen）则指出，如果坚持个人效用之间不可比，就有阿罗不可能性定理。如果个人效用是可比的，就涉及社会公正问题，对社会就可以评价。社会默认个人的行动与社会认同个人的选择不同，后者对个人的承认更强，会导致个人的自由与帕雷托最优冲突。公共选择被被当作新宪政理论中的一种，因为它关心政治制度的设计，“新宪政论主要关注的是发展一系列关于制定有助于建立理想政治秩序的制度设计原则。”[xiv]
新宪政论把宪法看作是一个跨学科的研究领域，提出“宪政社会科学”概念，认为关于宪法的研究不仅仅是法学的任务，政治学和经济学都已加入。新宪政论“对目前社会科学中朝着制度主义的转向作出了贡献，并对最近以来的政治经济学复兴起了很大作用。它是从制度设计者的角度研究政治和经济现象的一个纲领。”[xv]用这一论断为公共选择的宪法学说定性是恰当的。
布坎南的制度理论继承了源自亚当·斯密，经哈耶克发展的自然秩序说，反对政府过多干预个人经济活动。但他又不同意哈耶克完全否认制度设计对市场秩序形成的作用，“我批评哈耶克把必然发生与自发产生的秩序的原理扩展到制度与法律。”[xvi]哈耶克认为经济制度的形成经过了社会的自然选择和优胜劣汰的过程，是自发产生的“正如亚当·弗格森所指出的：国家的建立是偶然的，它确实是人类行动的结果，而不是人类设计的结果；那么自由人的自发联合所制造的事物，往往比他们个人的头脑所能全部理解的更加伟大。”[xvii]哈耶克对计划经济大加鞭笞，认为那是一种源自唯理主义，任意夸大个人能力的“建构理性主义”，但哈耶克又坚持对国家干预主义制度必须进行改革。
针对这个矛盾现象，布坎南提出“我的目标在于调和哈耶克对建设理性主义的批判和对制度改革的支持。”[xviii]布坎南主张制度对市场秩序的产生和维持的重要性，竞争不是一个完全自发的过程，而是在一定的制度框架下进行的，“没有合适的法律和制度，市场就不会产生体现任何价值的最大化意义上的‘效率’，如果我们真的能谈到‘市场’的话，因为法律与制度包括明确受尊重或强制执行的私有财产权与实行契约的制度。”[xix]布坎南制度观比哈耶克的区别在于：“我与哈耶克相比较少几分进化论者的观点，较多几分构成论者的观点。”[xx]在布坎南看来，制度对于秩序是不可或缺。自由竞争会导致人际冲突，是被公认的市场缺陷，此时就产生对制度的需求，特别是政治制度。“在其最一般的含义上，政治的一个功能，是建立‘道路规则’，这个‘道路规则’使具有不同利益的个人和团体能够追求极为不同的目标，而不至于出现公开的冲突。”[xxi]政治性制度成份对经济制度的重要性就在于此，布坎南主张宪法改革的动机也在于此。
公共选择学派与新制度经济学的制度观是一致的，诺斯也主张“贸易收益只能通过委托人间或委托人与代理人间订立合同实现，而合同订立构成了一个政治/经济体系的制度框架。因此，没有某种形式的政治秩序，有组织的贸易就无法出现。”[xxii]比如宪法可以看作是能够使人从交易中得益的一套规则。新制度经济学也认为政治规则先于经济规则，“广义地说，政治规则导致经济规则，但这种因果关系是双向的。也就是说，虽然经济利益结构也影响政治结构，但产权和合同是由政治决策界定和实施的。”[xxiii]

注释:

[i] 丹·缪勒：《公共选择》，商务印书馆中译本，1992年，第5页。
[ii] 布坎南：《自由、市场与国家》北京经济学院出版社中译本，第131页。
[iii] （英）加·洛克斯利：《个人、契约和宪法：布坎南的政治经济学》，载（英）J·R·沙克尔顿等编：《当代十二位经济学家》，商务印书馆中译本，1992年，第39页。
[iv] 《自由、市场与国家》北京经济学院出版社中译本，第107页。
[v] 《自由、市场与国家》北京经济学院出版社中译本，第33页。
[vi] 布坎南：《宪法经济学》，中译文载《市场社会与公共秩序》，三联书店，1996年，第334页。
[vii] 《宪法经济学》，载《市场社会与公共秩序》，第334页。
[viii] 《宪法经济学》，载《市场社会与公共秩序》，第334页。
[ix] （美）卡·爱·索乌坦：“什么是新宪政论？”，载《新宪政论》，三联书店中译本，1997年，第15页。
[x] 布坎南：《自由、市场与国家》北京经济学院出版社中译本，第52页。
[xi] 《自由、市场与国家》北京经济学院出版社中译本，第74页。
[xii] （美）斯蒂芬·L·埃尔金：“新旧宪政论”，载（美）斯·L·埃尔金和卡·爱·索乌坦编：《新宪政论》，三联书店中译本，1997年，第39页。
[xiii] 参见（美）肯·阿罗：《社会选择与个人价值》，四川人民出版社中译本，1987年。
[xiv] （美）斯·L·埃尔金和卡·爱·索乌坦编：《新宪政论》，三联书店中译本，1997年，。
[xv] （美）卡·爱·索乌坦：“什么是新宪政论？”，载《新宪政论》，第5页。
[xvi] 布坎南：《自由、市场与国家》，北京经济学院出版社中译本，第77页。
[xvii] （奥）A·哈耶克：《个人主义与经济秩序》，北京经济学院出版社中译本，1989年，第8页。
[xviii] 布坎南：《自由、市场与国家》，北京经济学院出版社中译本，第77页。
[xix] 布坎南：《自由、市场与国家》，北京经济学院出版社中译本，第90页。
[xx] 布坎南：《自由、市场与国家》，北京经济学院出版社中译本，第136页。
[xxi] 布坎南等：《规则的理由》，转引自时和兴：《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社，1996年，第155页。
[xxii]诺斯：“交易成本、制度和经济史”，中译文载埃·G·菲吕博顿等：《新制度经济学》，第 249页。
[xxiii] 诺斯：“对政治和经济的历史发展的交易成本分析”，中译文载埃·G·菲吕博顿等：《新制度经济学》，第 303页。