现代国家制度下的中国县制改革

　　两千多年来，在数不清的朝代更迭与治乱循环中，中国的县制基本保持稳定，长期担负着基层政权的职能。进入二十世纪后，包括县制在内的行政区划如同其他政治制度，已经发生了并正在继续发生着巨大的变化。县制在现代化、城市化进程中面临怎样的前途：兴耶？废耶？存耶？亡耶？本文将分析它在二十世纪中的演变与兴革，然后对其未来走向给出一个建议。
　　一、兴县：二十世纪的“新县制”
　　一个国家在政治现代化领域中，行政现代化常常走在前头。例如日本，在建立大学培养高级行政人才，建立现代文官制度，建立警察制度，实行地方自治，推行行政现代化的各个方面，到十九世纪末已基本赶上欧美国家；而在建立现代议会、政党、工会、新闻体制，实现政治民主化的各个方面，则落后了半个多世纪。二十世纪初的中国把日本作为"追赶现代化"的标兵，自然也把行政现代化作为政治现代化的主要内容。鉴于县制在传统行政体系中的关键性作用，县制改革便成为中国行政现代化进程中的重头戏。县制改革的目标就是要提升县的地位，推行新县政，实现县自治，从而确立"新县制".
　　县制地位的提升
　　清末新政，确定按照日本方式实行地方自治。1909年1月，清廷如期颁布《城镇乡地方自治章程》及选举章程，1910年2月，又颁布《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》及相应的选举章程。[1]在这些章程中，县处在官治与自治的结合部，同时又与府厅州同为上级地方自治团体。这就大大地提高了县的行政地位，使之在建立地方自治、加强地方权力、减少行政层级等方面，处于枢纽的位置。
　　地方自治运动基本上是以地方绅商为参与主体的绅权运动。与绅权的伸张相应对的是胥权的削减。1901年，清廷鉴于胥吏制度积弊太深，下令各省将书吏罢斥，另找替代。事实上，早在十九世纪后期，在吏部的正式官员编制没有增加的情况下，从省到县纷纷成立了大量临时性的"局"，在其中担任各种"委员"的则是日益增多的后补官员。这些候补官员一般都是绅商出身，拥有比胥吏更高的社会地位，由他们来替代胥吏是顺理成章的一种选择。当然也有一部分资深、有才干的胥吏成功地转化为新体制中的"科员"、"办事员".县政府从官员"与胥吏共天下"到完全实行官治，其过渡期一直延伸到民国初年。此后，直到1930年代各省陆续建立行政督察专员制度之前的几年中，县的行政地位达到了秦汉实行郡县二级制以来的巅峰。
　　县政的现代化转型
　　县政的现代化转型，主要表现在"三班八房"的退位与"四局"的兴起，以及行政与司法的分离。所谓"四局"，是指教育局、警察局、建设局和财政局，在1928年南京国民政府颁布《县组织法》统一机构名称之前，各地的相应机构先后有过许多不同的名目。行政与司法的分离，是指由县行政长官兼理司法到设置独立的县法院。
　　在清末新政中，袁世凯担任总督的直隶省表现尤为积极，在许多方面都走在全国的前列。一般认为，在清末民初的各项现代化事业中，兴办新式教育方面的成绩最为显着。例如，直隶新河县于1906年成立劝学所后，"先后创立初级小学百余所"，劝学所长"亲赴各村视察教习之教授法与学生之程度，奖励优秀，促其竞进之心，详考各村情形，扩充学堂，复晓乡民以教育之重要与夫读书之利益，以启其向学之念。女子小学亦筹设数十处，高等小学肄业生徒因之俱增"，并在高小内附设了师范。清末至1920年代，直隶各县均先后设立了公立高小或完小一至数所，公立初小数所，简易师范一至数所，村立初小数十至数百所不等，不少县还设立了多所民众学校和一些职业学校，中小学生在校人数普遍在数千人以上，有些县且达到一万数千人之多。1910年3月民政部奏称："查各省举办巡警于上年咨报到齐。其直隶、安徽、广东等省则已将全省厅州县巡警成绩表册送到部，江苏省亦经奏称各厅州县巡警于元年十月内一律办齐，湖北省上年三月奏举办已在八成以外，其余名省或均粗具规模，或已成立过半，迭据各该省依限咨明，尚无延误。"1934年统计，全国1933个县中，设立公安局的有735县，设立公安科的116县；1943年统计，有519县设立了警察局，579县设立了警佐室（长警名额不足50名的县设警佐室，50名以上的县设警察局）。由此可见，在全国普遍建立现代警察制度几乎用了半个世纪的时间。而在早期警察局的职掌中，包括了现在十几个行政部门的职能，因此警政现代化可以视为行政现代化的一个缩影。
　　1907年，原商部改组为农工商部，各省则陆续建立农工商务局，由劝业道主持局务。1930年国民政府颁布《修正县组织法》后，各地的县实业局改称建设局，"举凡道路建筑、农田水利、工矿商业以及其他公益团体事业之发展，靡不在筹划范围之内".清末州县推行诸项新政，起初被定位为地方自治事务，国家财政概不拨款，各州县必须自行筹集经费，并设立机构经理。民国《满城县志略》写道："自创设警察、学堂、自治、实业诸政，所费恒以万计，一切悉责之地方，而赋税正贡已尽数提解以去，丝毫不为地方存留。于是地方不能不筹费，如随粮附征、补助公益、附加税等项目，日益繁多，不能不专设管理机关，势使然也。"这些财务管理机构最初系自发产生，名称各地不一。至1909年顺（天）直（隶）咨议局成立，正式通过决议，"各县立理财所".1928年颁布《县组织法》，县财务机构先是统一定名为财务局，后改称财政局。清末新政效法西方和日本的制度，确立了司法独立的原则。1906年刑部改为法部，专任司法（行政）；大理寺着改为大理院，专掌审判。随后大理院确定于各地方成立乡谳局、地方审判厅、高等审判厅，而以大理院总其成。1909年法部拟定了《各省城商埠各级审判厅、检察厅编制大纲》，确定在各省城设高等审判厅，非省城的大商埠（如天津）设高等审判分厅，各府首县设地方审判厅，商埠设地方审判分厅，县设初级审判厅，构成"四级三审"的审判体系。
　　1912年3月10日，中华民国临时大总统发布命令，清廷颁布的上述《编制大纲》继续施行。1935年7月1日，修正的《法院组织法》开始实施，清末以来的四级三审制改为三级三审制，地方法院建在县一级，不再是县法院的上级法院。同年4月分布的《县司法处组织条例》规定：凡未设法院各县之司法事务，暂由县政府设司法处处理之，废止县长兼理司法的制度。[10]中共领导的各根据地，在县一级基本上没有建立过法院，先后设有承审室、司法处、司法科等主管审判的政府机构。
　　中华人民共和国成立后，中央人民政府于1951年9月颁布《人民法院暂行组织条例》和《各级地方人民检察署暂行组织条例》，确定人民法院分为三级：最高人民法院及其在各大行政区的分院，省级人民法院及其在各专区的分院或分厅，县级人民法院。各级人民检察署的设置与人民法院同。二者均在同级人民政府的编制内，并受后者的领导和监督。1954年新宪法通过后人民法院实行四级二审制：县、市、辖区设基层人民法院，地区、自治州、较大的市和直辖市内设中级人民法院，省、自治区、直辖市设高级人民法院，以及最高人民法院。各级人民检察院的设置与人民法院同。二者不再是人民政府的组成机构，"一府两院"均向同级人民代表大会负责。[11]1952年政务院规定县人民法院员额：特等县12人，甲等县11人，乙等县10人，丁等县9人；人员设置：院长、副院长各1人，秘书、科员各1人，审判员4至8人，接待员1人，勘验员1人，书记员1人。[12]到1955年前后，各省才普遍建立和充实了县级人民法院、检察院的机构和人员。
　　南京临时政府成立不久，于1912年2月2日公布了《法官考试条例》，于2月4日至7日举行了中华民国第一届司法官考试，录取沈毓奎等18人。紧接着，临时大总统在提请参议院议决法制局拟定的《法官考试委员职官令》及《法官考试令》的咨文中，进一步强调所有司法人员，必须经法官考试合格，方得任用。[13]相对其他公务员种类来说，民国时期的法官考任制度是执行得最好的。据统计，北京政府若干年内任用的380名法官中，不通过考试而任用者仅16人。国民政府司法院院长居正称，自1927年至1936年的十年间"考试录取之法官计八百十八人，连以前计之约一千四百余人，占全国法官人数的三分之二".[14]虽然县级地方法院在全国的普及相当迟缓，但本着宁缺毋滥的原则，基本上保证了法官的质量。

　　县自治的理论与实践
　　清末地方自治的重点是城镇乡自治，府厅州县作为上级地方自治单位，实行的是一种半官治、半自治的体制——既有作为朝廷命官的行政长官，又有议事会、参事会等地方自治组织，但最后决定权在官治一方。对于议事会及参事会之议决事件，府厅州县长官有交令复议及核销之权；督抚遇有不得已情节，可咨请民政部解散府厅州县议事会。袁世凯掌权时，于1914年下令停止进行地方自治，并令内务部重新厘定自治制度。当年12月，政府公布《地方自治试行条例》，确定以县下的区作为地方自治单位。此外，省的地位问题一直是民初政争的焦点。起初，******极力主张实行省自治和省长民选，后来联省自治运动兴起，******又转到反对者的立场上。孙中山经过反复考虑后，选择以县为地方自治单位。[15]他在1920年3月1日的《地方自治实行法》中确定："地方自治之范围，当以一县为充分之区域。"[16]此前，北京政府也于1919年9月7日公布了《县自治法》[17].国民政府成立后，按照孙中山制定的《建国大纲》，积极推行县自治。县自治的涵义包括自治法人、自治行政、自治财政、自治选举等项内容，下面逐一介绍它们的具体进展。
　　抗日战争初期，******为贯彻《抗战建国纲领》，决定制定并实施"新县制".1939年9月19日，国民政府公布《县各级组织纲要》，首次在正式法规中明确规定："县为地方自治单位"，"县为法人".公法人具有法律上的独立人格，不再仅仅是上级政府的代理人。这意味着：（1）县作为地方自治团体，在法律范围内，得为单独的意思表示，得自行处理地方的事务，而不受干涉；（2）县有独立的财源与财产，受法律之保障（《建国大纲》第十一条）；（3）明示地方自治团体之层级，"县为法人"即确定县是国家行政区划体系中享有自治权的实级，而县以上之行政督察专员公署和县以下之区署则不是实级。[18]国民政府时期的县自治与清末民初的地方自治，在性质上已经截然不同。清末自治注重的是"官办"与"民办"的区分，各种自治团体在一定程度上还属于私法人的性质，其主持者不具有公务员的身份，行政公署与自治机关泾渭分明。县自治注重的是"中央"与"地方"的区分，按孙中山的说法，就是"将地方上的事情，让本地方人民自己去治".[19]上级委办事项与县自治事项，都是"地方上的事情"；"县市行政与地方自治打成一片"，行政公署与自治团体混合为"整个机关"；自治"官办"，即由地方公务员取代地方士绅来办理地方自治。"地方上的事情""悉由县长总其成"、"统一指挥"，"使成整个之机体，俾收臂指相使之实效"，因此"新县制"规定县长职责为：（1）受省政府之监督，办理全县自治事项；（2）受省政府之指挥，执行中央及省委办事项。[20]清末举办各项新政，正税中并无一文开支，而是由地方另行筹措自治经费。1919年，北京政府颁布《县自治法》，规定县自治团体之经费有以下五款：（1）县自治团体财产之收入；（2）县自治团体公共营业之收入；（3）县自治税；（4）使用费及规费；（5）过怠金。[21]但是，当时的政府并没有制定出县自治税的具体法规，因此县自治经费的主要来源仍然是各种赋税的地方附加及其田赋附加。国家财政与地方自治经费分为两截的作法从清末一直延续到国民政府时期。1920年代末的定县，县公署与区公所的开支由省财政厅拨付，由县财务局管理的自治经费包括下列五项开支：党费（******县党部经费，占15.6%）、政费（"四局"办公费、公安经费等，占40.7%）、教育费（占36.5%）、建设费（占1.4%）、特别费（占5.9%）。[22]1934年的第二次全国财政会议议决通过《财政收支系统法》，呈经国民政府公布施行。这是继1913年民国政府颁布《国家税、地方税划分标准》，划分中央财政与地方（省）财政后，首次确定将两级财政改为中央、省、县市三级财政。1937年3月，国民政府又颁布《财政收支系统法施行条例》。[23]1941年11月8日国民政府明令次年1月1日起施行《改订财政收支系统实施纲要》，将全国财政分为国家财政与自治财政：前者包括原属中央省与行政院直辖市（除自治财政收支部分外）之一切收支出；后者以县市为单位，包括市县乡镇之一切收入支出。从表面上看《纲要》好像是突出了县自治财政的地位，但由于把原属地方财政系统的田赋与契税悉归中央，而且要求田赋征收实物，事实上是强化了中央财政。1946年，国民政府又恢复中央、省、县市三级财政体制。[24]中华人民共和国建国初期，中央人民政府实行高度集中的统收统支财政管理体制，县自治财政被取消。1952年在一些省份重点试办了县级财政，如辽西省台安县。[25]从1953年起实行中央、省、县三级财政体制，开始划定县级财政收支范围，成立县总预算，乡镇经费也纳入其中。[26]至此，县级财政才算是最终确立，但自治财政也不复存在了。
　　清末民初，选民选举府厅州县之议决机关，为议事会。议事会职权为议决自治经费的预算、决算、筹集办法、处理办法，城镇乡议事会应议决而未能议决之事件，依法令属于议事会权限内之事件，此外还有申覆官府咨询及向本级和上级行政长官建议之权。议事会就议员之中选举十分之二为参事会成员，并选同数之人为候补成员。参事会为议事会的副议决机关，即代理议决、辅助议决者，二者关系有点类似于现在的县人大及其常委会，但参事会的会长由行政长官担任，每月举行一次常会。[27]1939年的《县各级组织纲要》规定，县设参议会，由乡镇民代表会议选举县参议员组织之，每乡（镇）选举一人。到1943年，实行新县制的16省1106县中，召开县临时参议会的321县，召开乡镇民代表会的203县，召开保民大会的507县。[28]直到抗战胜利前后，在******统治区才普遍设立了县参议会。
　　1922年1月1日公布施行的《湖南省宪法》把选举因素带进了县长的产生机制，该省宪第一百零三条规定："县长由县议会选举六人，交由全县公民，决选二人，呈请省长任命一人。"此后，1923年10月10日公布的"曹锟宪法"第一百二十八条第二款规定：县长由县民直接选举之，执行县自治行政；但司法尚未独立及下级自治尚未完成以前，不适用之。[29]该宪法于次年即被段祺瑞临时政府废止。1929年国民政府制定的《县组织法》第十二条规定："凡筹备自治之县已达建国大纲第八条所规定的程度者，经中央查明合格后，其县长应由民选。"关于这一规定的含义，1934年2月12日中央政治会议通过的《地方自治原则》有如下解释：地方自治分为三期进行，（1）扶植自治时期，县长由政府任命，县参议会由县长聘任一部分专家为议员；（2）自治开始时期，县长由政府任命，县议会由人民选举；（3）自治完成时期，县长和县议会均由民选。[30]根据******对于军政、训政、宪政的划分，以宪法制定完毕作为宪政开始之期。1947年1月1日公布的《中华民国宪法》规定，县长和县议会议员"由县民选举之".但是，这种县级直接选举没能来得及在大陆实施。《台湾省各县市实施地方自治纲要》于1950年4月24日公布后，[31]在台湾的中国人才首次行使了直接选举县（市）长和县（市）议会议员的权利。
　　二、废县：市制对县制的冲击
　　县制不适应城市化进程
　　地方行政区划随着工业化、城市化而不断发生变化，地域型行政建制逐渐被城镇型行政建制取代，是一个世界性的现象。美国传统的行政区划，是在联邦各州下设县（在新英格兰地区还设有乡镇），随着市建制的兴起，县的作用逐渐式微，现在不少县与市合并，有些县成为市下行政区域，有些农业县只有数百居民，有几个州则干脆取消了县的建制。在许多发达的工业国家，市、镇已取代县、专区一类建制，如法国，县、专区只起司法和选举的作用。[32]中国在1950年代城市化进展顺利时，也曾在县制改革方面进行过尝试，由于"大跃进"失败，城市化停滞乃至倒退，使得历史上县制得以延续至今。现行县制与城市化进程的不适应，可以从人口规模和资金集聚两面分析。
　　中国的城市大致分为三个档次，100万以上人口的特大城市，20-100万人口的大中城市，10万人左右的小城市。目前，特大城市的形成一般以省的范围为腹地，大中的形成以地区和地级市的范围为腹地，小城市的形成以县和县级市的范围为腹地。对于西部地区人口30万以下的县来说，以县城所在的镇作为培育小城市的胚胎，在一个县的范围内形成一个小城市，是比较恰当的。对于东部和中部地区人口80万左右乃至超过100万的县来说，现行县制把资源过多地汲取到县城，在一个县的范围内仅形成一个小城市，已经不能适应加速城市化进程需要。沿海省份一些非县城所在地的中心镇，人口现已达到或超过10万，经济也很繁荣，例如东清的柳市镇常住人口9.7万，外来人口4万，预计2001年实现工业总值100亿元，国内生产总值38亿元。[33]但在现行行政区划制度下，这些地方不能置市建制和享有市的管理权限，对于城市化的发展十分不利。
　　有学者研究指出：江苏省人口密集，一个县有100万左右的人口，农村城市化除重点发展县城镇外，更应注意发展中心镇。江苏各地中心镇发展不平衡，有些县除县城外没有中心镇；有些县中心镇数量过少；也有些县虽然在县城以下众多的乡镇中已有几个乡镇发展水平较高，但由于没有实行重点建设，因此中心镇不突出。在县城以下各乡镇平行发展，显然是尚未摆脱自然经济和半自然经济格局的表现，不利于城乡经济紧密衔接，不利于人口城镇化的发展。[34]还有人专门探讨了县域双中心城镇现象，指出山东省泰安市辖的5个县或县级市都存在政治中心与经济中心相分离的问题。在城建投资分配上，一些县政府总是把县城建设放在第一位，把经济中心城镇建设放在比较次要的地位。某县政府驻地镇人口规模仅为该县经济中心镇的一半，而前者城建累计投资额是后者的3倍，这显然是不合理的。[35]城市化既是人口集聚的过程，也是资金和其他资源聚集的过程。赫希曼在其代表作《经济发展战略》中指出，在经济增长空间传递过程中存在着两种效应："滴流效应"（tricking downeffect）和"极化效应"（polarization effect ）（或译为辐射效应和集聚效应）。[36]现阶段的中国城市化进程，尚处于极化效应起主导作用的时期。根据亚洲开发银行考察团的研究报告，按地方政府层级划分的1993年财政收入构成，省占16.7%，地（市）占据43.9%，县（市）占24.2%，乡（镇）占16.7%；财政收支出构成，省占23.8%，地（市）占31.7%，县（市）占30.2%，乡（镇）占12.7%.实行分税制后，地方财力进一步向地（市）集中，在1999年江苏省地方税收收入中，省、地级市、县（市）分别占16.24%、59.91%和23.85%.如果把预算外资金和"自筹资金"计算在内，地（市）和乡（镇）两级的收支比重还要增加。[37]1980年代以来，地区和地级市作为区域经济增长极的作用日益突显，尽管这一行政层级迄今尚不具有宪法地位。按现行分税制体制，在税收大头增值税的收入中，县乡财政只能得到12.5%的分成，县属企业从总体上说又是亏损的，不能给县财政带来任何收入。为了维持县政的运转，县政府既要向上伸手要钱，还要向下伸手抢钱，截留挪用本该属于乡镇的城建维护税、土地收益，甚至包括从乡镇企业收取的治理污染费等。[38]从全国范围来说，乡镇一级的财政收入大于支出，其余额则被县里搜刮去了，这显然妨碍了沿海地区一些经济发达的中心镇向小城市的发展。

　　上述亚洲开发银行考察团提出的政策建议是：中国应将县乡两级财政合二为一。在农村地区的县及其所属的乡之间，存在大量的财政支出职责交叉。在贫困地区，乡和村太小了，无法筹集足够的资金，以满足提供基本服务的支出需要，如基础教育、公共卫生和社会福利（"五保户"）。在这种情况下，财政支出职责应当再度集中到县政府。在一些富裕地区，乡财政拥有足够多的自有财政收入来源。在这种情况下，应将全部财政支出职责下放乡财政。这些改革将使财政支出职责更加明确，同时还可以简化政府间转移支付的设计。从更长期的观点分析，贫困地区的乡和富裕地区的县可能会变得没有存在的必要，如能将它们取消，就可以减少地方政府的级次，从而更接近国际惯例。[39]中国的地区差异相当大，如果实行地方自治，可以由地方自治体——府、州（即现在的地区和地级市）自行决定下面的行政建制和财政体制，但发展方向显然是以扩并后的乡镇和未来的县辖市财政取代现在的县财政，而不是相反。
　　县制的"终结"
　　在工业化、城市化进程中脱颖而出的市制，在整个20世纪不断蚕蚀着县制的地盘。先是划县设市（切块设市），然后是撤县设市（整县改市）。按照现行的撤县设市办法，本世纪中期绝大多数的县都会改成市，届时具有两千多年历史的县制将会"终结".然而，县改市只是改了一名称，而没有把地域型（广域型）行政建制改变为城镇型（城市型）行政建制，也就是说，在"市制"的新装下保留了传统县制的实质。
　　以划县设市方式建立的市包括三个行政级次：直辖市、地级市（省辖市）、县级市（专辖市或地区代管市），当然它们还有过其他的行政建制名称。南京国民政府于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》。在抗日战争爆发前的十年中，先后设置过8个特别市（院辖市）和17个普通市（省辖市）。1943年5月，国民政府对《市组织法》进行了一次"根本修正"，规定凡符合下列三项条件之一者即可设立省辖市：（1）省会，（2）人口在二十万以上，（3）在政治经济文化上地位重要，人口在十万以上。同时还取消了省会不设院辖市的原有规定。这次修改为院辖市和省辖市的增设开辟了道路。截止1947年底，全国共设69个市，其中院辖市12个（南京、上海、北京、天津、沈阳、大连、哈尔滨、青岛、汉口、广州、重庆、西安），省辖市57个。[40]中华人民共和国成立以后，在原有的院辖市（直辖市）和省辖市基础上，进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权，同时又将直辖市交给大行政区管辖，从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。1953年3月12月，政务院发布了《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》，规定：原大区直辖市一律改称中央直辖市；各省专署辖市一律撤销改划，符合设市条件改省辖市，其余的恢复原建制。[41]但是在省辖市中，事实上一直存在着相当于地级的市和相当于县级的市两个级别。
　　1982年，中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知。1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求"积极试行地、市合并".[42]地市合并、市领导县的初衷是想要克服"在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多"，以及两个同级机构同城而人为地造成"工作中互相矛盾，抵消力量"的弊端，依托现有的地级市机构，合并作为省政府派出机构的地区行署。下一步，同城的地区与地级市合并演变为同城的地区与县级市合并，这样就不是两个地级机构的合并了，因此又叫"地（区）改市".地区摇身一变为地级市，就从省政府派出机构转化为一级政府，随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数，中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制，地市合并、市领导县起到了绕开宪法规定，增设一级政府的作用。同时，按照中央编制委员会的规定，地级市的编制比地区的编制可以有大幅度的增加。
　　在"地（区）改市"的过程中，原来的县级市通常与所在的县合并，然后改为新的地级市的一个市辖区，并领导被合并县所属的乡镇。既然县级的市辖区可以领导乡镇，那么县级市自然也可以领导乡镇，于是从"地（区）改市"中演绎出"县改市".1986年2月3日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，国务院于4月19日批转各地试行。民政部报告认为，目前的城乡状况发生了很大的变化，为了适应这种新情况，不仅应该把达到标准的镇改为市（即所谓"切城设市"），而且还应该把符合条件的县撤县改市（也称为"整县改市"）。此后，县级市建制数目增加得非常之快。1985年底，全国的县级市仅159个，1992年底增至323个。1993年2月8日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准的报告》，国务院于5月17日批转试行。"整县改市"，按每平方公里人口密度400人以上、100至400人之间、100人的县，分三档制定了不同的标准，各项指标比1986年标准有所提高。1980年至1997年底，全国新设县级市459个，其中切城设市43个，占9.4%，整县改市416个，占90.6%.[43]1993年以后，每年都新设立几十个县级市，但已经没有一个是切块设市的了。整县改市模式对切块设市模式的基本替代表明，县级市与地级市一样，也已经城市型行政建制转变成一种广域型行政建制。1983年全国共有县（自治县、旗、自治旗）2071个，2000年底减至1671个，[44]每年减少23.5个，以这样的速度"整县改市"，到2050年前后，除西北、西南边镜的少数民族地区，全国绝大部分的县都将不复存在。
　　整县改市（区）后，农民依然是农民，并不因为设市就变成了市民，有些县级市的城镇户口甚至达不到总人口的10%."市不像市"，徒有其名，增加了人口统计和中外交流的困难。有的时候，设市改区对于实质性的城市化进程反而有不利的影响。在湖南省，整县改市后的原县政府驻地镇一般被撤销，改设若干个办事处，结果严重影响到城市的规划、建设和管理，有关县级市为了加强对城区的统一领导，先后成立了党的城区工作委员会之类的机构，但因毕竟不是一级政府，给社会治安、城市建设等带来许多人为造成的困难。[45]然而，县级机构的党政官员是非常欢迎县改市的，因为整县改市后，不仅机关的人员可以扩编，而且可以扩大行政权限。县级市可以拥有一定的外汇额度，审理人员出入境手续，设立海关，建立银行支行（因而可以作投资担保或发行较大额度贷款），拥有审批较大面积用地权力，直接管理车牌和驾驶证件审批发放工作，定编充实安政法队伍名额，以及增加城市建设维护费的提留，等等。[46]整县改市还会造成"马太效应"，一些富县改市后能够获得许多政策上的实惠，这势必造成富县更富、穷县更穷，从而加剧县（市）际经济发展不平衡。其实，县之间大小、贫富的差异完全可以通过县分等来体现，没有必要设置名不副实的"市".[47]由于已经有相当数量的特大城市和大中城市的存在，在目前的县和县级市范围内，城市化的主要任务是培育和发展小城市。为了帮助实现这一目标，行政区划改革的最佳模式既不是划县设市（切城设立县级及县级以上的市），也不是撤县设市（整县改为县级市），而是县下设市（保留县级政区，设立县辖市）。在20世纪初筹建市制时本来就是这样设想的，但后来却逐渐偏离了这一既定方针，经过近一个世纪的摸索，最终还是要回到符合世界城市化道路的模式上来。
　　北京政府1921年7月和9月颁布的《市自治制施行细则》划分了特别市与普遍市：特别市的行政地位相当于县；普遍市的行政地位与乡平级。[48]南京国民政府于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》，改变了普遍市的行政地位和隶属关系。《市组织法》规定：市直隶于省政府，不入县行政范围；凡人口满二十万之都市，得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建为市；市设置市政府，依中国******党义及中央及省法令，综理全市行政事务；市设市长一人，由省政府呈请国民政府任命之，指导并监督所属职员。[49]这两个市组织法勾勒出了国民政府时期市制的基本轮廓。
　　1947年12月，国民政府内政部拟定了《直辖市自治通则》草案和《市自治通则》草案，其主要内容为：一、划分甲、乙、丙三种市。甲种市为直辖市，乙种市为省辖市，丙种市为县辖市。首都划为特别行政区。二、直辖市人口在五十万以上，省辖市人口在十万以上，县辖市人口在一万以上，情形特殊者可以不受此限。[50]在大陆，由于内战的缘故，上述草案未能成为法律付诸实施；但在台湾省，则依照草案规定的原则进行了行政区划调整。
　　1980年代后期以来，大陆学者纷纷提出设立县辖市的。譬如周一星的方案是：保留县，取消县级市，县内有几万人的发达的建制镇均设县辖市，今后主要"撤镇设市"；胡威提出："对城市化水平较高的县在设立县级市后可同是保留‘县’和‘市’两块牌子，市长和县长同兼一身，作为县长主管全县的区域，作为市长主管中心城区与镇区，当县内的某些小城镇发展成为拥有5-10万人口以上的小城市，可以设立县辖市。"[51]显然，在整县改市和县设市（撤镇设市）两种模式之间，必须尽快做出抉择。
　　三、虚县：未来地方自治体系中的县制
　　对于县制前途的三种意见
　　对县制的前途，现有三种意见：强县、废县、虚县。
　　《县域论》的作者张春根主张"缩省、撤市、强县"，实行"新郡县制"：减少行政层次，撤消地级市和地区行署，取消"市管县"体制，形成省-县-乡三级体系；将全国现有32个省、市、自治区调整为50-60个省，每个省辖40-45个县；改变县级政府"责任重大，权限不够"的状况，进一步放权强县，健全县级政府职能。[52]这种观点是人文地理学和行政学界的主流意见。[53]也有人进而主张在扩县基础上强县。蔡玉峰认为："按照现有的通讯和交通手段，县政府到最边远的乡距离为60公里左右较适宜，以这个距离为半径，则一个县的行政范围约为11304平方公里，按照这个范围，我国设县的数量理论上应为960个左右，可比现有的县数量减少60%."[54]强县论的依据主要有三点：第一，县制历史悠久。"中国的县制始于春秋，历经数千年大体轮廓不变，省制从元朝沿用至今，而省县之间的中间层次，或州或路或军或府或道或厅或专员督察区或专区或分区或行政区或自治州，反复无常，变更十分频繁，长期以来始终未能找到较为理想的方案，一直是行政区划力求解决的主要问题。"[55]如果减少行政层次，实行地方政府三级制，理应保留成熟和相对稳定的县制，撤消变更频繁的地级建制。第二，"缩省强县"的主张在学界传统深厚。从1910年代到1940年代，宋教仁、伍朝枢、张其昀、李璜、黄炎培、蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸、黄国璋、洪绂、傅角今等着名学者及政界人士，持续不断地提出此类主张，并多多少少地影响到政府的决策。[56]第三，省-县-乡三级制法律基础坚实。地级政建制（地区、地级市）以及"市管县"体制，虽然已经实行多年，但迄今并不具有宪法和法律地位，是一种临时性的行政举措，严格地说，是违宪的行政越权产物。
　　笔者认为，如果全面实施"缩省、撤市、扩县"，那就意味着打乱所有的现行行政建制，在一张白纸上画最新最美的图案，这相当于一次行政改革上的大跃进，而"大跃进"时期"并大县"的失败应当成为前车之鉴。如果中国实行地方自治，应当在省、地、县、乡四级建制中选择那一级作为主要的地方自治体呢？平均人口几千万的省太大，平均人口几十万的县太小，平均人口几百万的地级建制规模介于美国、德国的州和日本的县之间，比较适合作为上级地方自治体。康有为、梁启超、熊希龄、范源濂等在20世纪初规划行政区划改革时，就是把当时的道或者府作为主要的地方行政建制，道的人口相当于现在的地级建制的人口，地级政区的大小则与府的范围基本重合。[57]既然不能"撤（地级）市"而要"强府强州"（我们曾建议将地级市根据不同情况改为府或州[58]），就不能同时再"强县"、"扩县"，尤其是在县已经不再是基层政权，它的许多职能已经下放到乡镇的情况下。
　　废县就是按照现在撤县设市（整县改市）的路子走下去，一直走到"全国一片‘市’"."废县"论从文字上看好像很激进，实际上是最保守的。它无非是以文字游戏方式绕过宪法条文，变相实现地方政府四级制，即用省-地级市-县级市-乡镇来取供宪法规定的省-县市-乡镇。这与"文革"时期通过以地区革命委员会取代地区行署，使地级建制实体化有异曲同工之妙。
　　笔者主张虚县而不是废县。县制历史悠久，源远流长，在其中蕴藏着人文与情感方面极为丰富的无形资产。改名或者废名，徒然增加统计、交流和历史研究的困难。县的政区完全可以保留，但县的机构与功能必须大幅度地改革，使之从实级改为虚级。各级地方政府有虚有实，有的层级是地方自治体，有的层级不实行地方自治，有的层级握有较多管理权限，有的层级事少权轻，这是世界各国的通常作法。例如挪威与芬兰这两个北欧国家均设有郡与市、乡两级地方行政建制，挪威在1974年实行体制改革——郡议会由居民普选产生，设立与国家分离的郡级自治行政当局，允许郡议会直接向居民征税——以前，只有市、乡基层政权是地方自治体；芬兰的郡则至今还是非自治的地方行政体，国家在郡一级设有中央任命的郡长及其领导下的行政机构，郡不设议会；只在市、乡一级实行地方自治。希腊、葡萄牙、西班牙等国，也都没有在最高一级地方实行自治。[59]在美国，县的领导人虽然是由选民直接选举产生，但他们只担负司法检察、治安警察、财产评估等几个方面的职责，并不负责管辖和指导县域内市镇的自治事务。[60]在各级地方政府中普遍建立与中央政府各部门完全"对口"的相应机构，形成几十个自上而下的"条条"，其中每一个机构要向"条条"、"块块"双重负责；把同一项事权分割给多级政府行使，使得中间层级成为文件"收发室"、"中转站"，使得不增设许多专门出席会议的副职干部；这些才是必须废除的"中国特色".我们认为，在实行都、府、州和坊、市、镇、乡两级地方自治的情况下，县的政区可以继续存在下去，也可以设立必要的政府架构，但不作为地方自治体。[61]县不举行自治选举，不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政，这就是虚县制的要旨。

　县长、县参议会与执行机关
　　在实行虚县制以后，县政府的基本架构应当是什么样的呢？首先参考一下法国大区和省政府的情况。
　　1960年代初，法国政府决定建立大区，每个大区由邻近的几个省组成，1982年，《权力下放法案》正式确认大区为地方行政单位；设大区议会和大区议会主席。大区议会包括两个机构：（1）大区会议，其中一半成员是从本大区选举产生的法国国民议会议员和参议院议员，另一半议席按各省人口比例进行分配，议员从省议会、市镇议会和市镇长中选出。（2）社会经济委员会，系咨询机构，由大区的社会、经济、文化、卫生、教育、体育、科技等各界人士推举的代表组成。大区议会的决议由大区议会主席负责执行；大区主席同时是大区行政首长，领导大区各行政部门。另外，中央政府在大区设有共和国专员作为国家代表。他保证法律的实施及监督行政工作，负责听取并向法国总理转达大区议会及其主席的意见，统一领导中央驻本大区的机构。1982年以前，法国的省长由中央政府任命，作为中央政府驻省的代表，监督中央法令在本省的实施，统一领导中央各部驻省机构，并作为本省最高行政长官，领导省内各行政部门工作。实施《权力下放法案》后，省长的部分职权转归省议会议长，虽然各行政部门仍在省长统辖之下，但省长只在省行政部门履行国家行政职能时负领导之责，而在履行地方自治性行政职能时，这些省行政部门则由省议会议长领导。[62]一个（共和国专员或省长）负责执行国家委托事项，另一个（大区议会主席或省议会主席）负责执行地方自治事项，笔者把这种地方政府架构称为"双头领导平行架构".另一种不完全自治的地方政府架构是"双重职能兼行架构"，可以清末民初的县为例。根据1910年2月颁布的《府厅州县地方自治章程》，县设议事会和参事会；议事议员由城镇乡选举产生，议事会职权为议决自治经费的预算、决算、筹集办法、处理办法；参事会议员由议事会推选4至12人组成，参事会由县知事召集会议，虽可议决议事会所决事件的执行方法，却不是执行机关；执行机关仍由县知事担任。[63]在这种架构下，由一个同时肩负两种职能，朝廷任命的县知事既负责执行国家委托事项，也负责执行地方自治事项。1982年法国地方政府改革以前的省长，其职权类似于清末民初的县知事。
　　笔者认为，由实转虚后的县政府应采用"双重职能兼行架构"，县长由上级地方自治体（都、府、州）任命，既负责执行国家和上级地方自治体委托事项，又负责执行县议会议决事项。在今后一个时期中，多数的县（包括现在县级市），只能设立一个县辖市（建议依照台湾的作法，县政府所在地的镇，无论人口多寡，一律改设县辖市）；如果一个县有一个以上的县辖市，则以县政府所在地市为该县的首市。通常情况下，可以任命首市市长兼任县长。这大致相当于1930年代后期普遍实行的"专员兼县"，也相当于1982年以前法国由省长兼任大区长。如果采用这种办法，由现在的县级市重组为县和县辖市，其过渡也会比较顺利。
　　县的议事机构称县参议会，是为了与完全意义上的自治议会区别开来。县参议员的产生方式可以有三种：一种是清末民初的议事会方式，由市镇乡的选民直接选举县参议员。另一种是1940年代的参议会方式，由市镇乡自治权力机构选举县参议员，并得酌加依法成立之职业团体代表为县参议员。第三种方式是王力雄推荐的"逐层递选制"，[64]由市镇乡长兼任县参议员，俄罗斯上议院联邦委员会的成员在普京改革以前便是由州、边疆区、共和国等联邦主体的行政长官兼任。法国大区议会的议员产生方式，则是上述三种方式的大拼盘、大杂烩。究竟哪一种方式更适合，可以在实践检验基础上，由各级上级地方自治体（都、府、州）自行决定，不必由中央政府统一规定。
　　虚县制将不设县本级财政。凡是国家和上级地方自治体委托的事项，由委托机关负责拨付相应的开支款项；凡县参议会议决的事项，由下级的地方自治体（市、镇、乡）财政部门分摊开支款项。有关款项可以交由首市财政部门具体经办，由县参议会任命的独立审计官负责监督审计。
　　对于庞大的县政府机构（含党群、人大政协、公检法机构），实行虚县制后的处置办法有四：一是转化，二是撤消，三是下放，四是上交。
　　随着政企分开与企业改革的深入，县政府主管企业的部门可以全部实现转化。譬如，正在进行的农电管理体制改革，将逐步把县属电力企业建成由省电力公司独资或控股的有限责任公司，成为电力市场中独立的配电公司。[65]这样一来，县政府的电力主管机构就没有继续存在的必要了。主管煤炭、冶金、轻工等产业的县政府机构的命运应当大致相同。
　　实行虚县制后，原来"五大班子"中的"四大班子"以及直接为其服务的机构可以全部撤消，县级领导干部人数可以减少95%以上。富余的一部分干部可以派到市镇乡，充实基层第一线的工作。
　　在广东等一些经济发达的省份，已经赋予试点镇享有县级项目、规划、土地、人事等经济管理和行政管理审批权限，并实行计划单列。[66]各级政府的事权必须划分清楚，凡是基层政权可以承担起来的职责，县政府就没有必要再继续把持在自己手里，造成行政审批环节过多与行政责任不明。特别是在设立县辖市后，目前作为县（县级市）政府工作重点的城市建设职能便可以移交前者。
　　张春根虽然主张"强县"，但他也同意县法院与县政府完全脱钩，实行"从中央到地方垂直管理的司法体系"，"经费由中央统一拨付"，以改变目前"司法机关在人财物上依附于地方政府"，"司法机关本身的利益与地方团体的利益成为一个荣辱与共的同一体"的不能公正执法的状态。[67]近年来，国务院陆续决定将质量技术监督系统、工商行政管理系统、药品监督管理系统实行省级以下垂直管理。将来，其他一些系统（如公安、交通、环保）的人事权和财务权也可以由县政府上交都、府、州，或者实行垂直管理，或者由上级地方自治体委托县长监督代管设在县内的分支机构。
　
　　注释：
　　[1][63]参见侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，人民出版社1993年版，207、253-256页。
　　参见刘小萌：《胥吏》，北京图书馆出版社，1998年版，233页。
　　参见魏光奇：《地方自治与直录"四局"》，《历史研究》，1998年第2期，89-99页。
　　韩延龙主编：《中国近代警察制度》，中国人民公安大学出版社，1993年版，160-162、129-131页，395-399、594-598页。
　　参见费正清编：《剑桥中国晚清史》，下卷，北京中国社会科学出版社，1985年版，500-506页。
　　民国《香河县志》，卷四，行政组织，1936年铅印本。
　　参见李景汉编：《定县社会概况调查》，87-88页；《合川县志》；魏光奇：《地方自治与直隶"四局"》。
　　[12]参见《河北省志》，第73卷，审判志，河北人民出版社，1994年版，14页，35页。
　　[10]《江苏省志》，检察志，江苏人民出版社，1997年版，190页。
　　[11]参见杨一凡等主编：《中华人民共和国法制史》，黑龙江人民出版社，1997年版，759-768页。
　　[13]参见《陕西省志》，审判志，138页。
　　[14]郭宝平：《民国政制通论》，191-192、202-203页。
　　[15]《在沪尚贤堂茶话会上的演说》，《孙中山全集》，第三卷（1913-1916），中华书局，1984年版，323页。
　　[16]《孙中山全集》，第五卷（1919.1-1921.11），中华书局，1986年版，220页。
　　[17]田穗生等主编：《地方政府知识大全》，中国档案出版社，1994年版，614页。
　　[18][20][31]参见张俊显：《新县制之研究》，正中书局，1987年版，96-97页，98页，278页。
　　[19]《在广州全国青年联合会的演说》，《孙中山全集》，第八卷（1923.7-1923.12），中华书局，1986年版，324页。
　　[21]参见《台安县财政志》，中国统计出版社，1993年版，2页。
　　[22]李景汉编：《定县社会概况调查》，590-596页。
　　[23]陆仰渊等主编：《民国社会经济史》，中国经济出版社，1991年版，246-247页。
　　[24]参见张神根；《论抗战后期国民政府对国家与地方财政关系的重大调整》，《历史档案》，1997年第1期，127-132页。
　　[25]《台安县财政志》，173页。
　　[26]参见徐日清主编：《中国县级理财》，上海社会科学出版社，1991年版，100-101页；解学智等主编：《走向市场经济的中国地方财政》，辽宁人民出版社，1994年版，33-34、37-38页；陆学艺主编：《县级综合改革与经济社会的协调发展》，中国社会科学出版社，1993年版，347-350页。
　　[27]吕复：《比较地方自治论（增订）》，商务印书馆，1943年版，114-116页。
　　[28]参见李宗黄：《新县制的理论与实际》，中华书局，1943年版，238页。
　　[29]胡纯惠编：《民国宪政运动》，402、581页。
　　[30][49]中国第二历史档案馆：《******政府政治制度档案史料选编》，下册，525、536，303-308、498-503页。
　　[32]田穗生：《地方行政区域建制及其改革》，《政治学研究资料》季刊，1987年第2期，1-4页；张春根：《县域论》，中国文联出版社，1999年版，31页。
　　[33]参见胡兆量：《行政地位调整与小城镇发展》，《中国方域——行政区划与地名》，1994年第3期，30页；《强镇拉动大战略——访浙江省东清市委常委、柳市镇党委书记周三荣》，载1999年3月24日《中国改革报》。
　　[34]郭书田等：《失衡的中国》，河北人民出版社，1990年版，239页。
　　[35]孙胤社等：《县域双中心城镇问题浅议》，《中国城镇》，1988年第4期，40-43页。
　　[36]参见华东师范大学西欧北美地理研究所、城市和区域开发研究中心编：《区域经济和城市发展研究》，浙江教育出版社，1993年版，51页。
　　[37][39]梁尚敏：《中国财政振兴的理论与实践》，中国财政经济出版社，1997年版，47-51页，303页；承玉松等：《县、乡财政状况的调查与思考》，载《经济研究参考》，2001年第64期，转引自"天府评论"网站。
　　[38]参见马春笋：《中国小城镇发展存在的问题与对策》，《中国方域——行政区划与地名》，1997年第4期，26页。
　　[40][50]田穗生：《旧中国市建制设置概述》，载《学术研究》，1985年第1期，112页；浦善新等：《中国行政区划概论》，知识出版社，1995年版，356-357页，112页。
　　[41]刘国新主编：《中华人民共和国实录》，第一卷（下），吉林人民出版社，1994年版，835-836页。
　　[42][55]参见浦善新等：《中国行政区划概论》，400页，541页；劳动人事部机构编制局编：《机构编制体制文件选编》，上，劳动人事出版社，1986年版，116-117页。
　　[43]浦善新等：《中国行政区划概论》，349-351；戴均良：《论设市模式与市制改良》，《中国方域——行政区划与地名》，1998年第6期，8页。
　　[44]《中华人民共和国行政区划手册》，光明日报出版社，1986年版，48页；《中华人民共和国县级以上行政区划统计表（截止二○○○年十二月三十一日）》，《中国方域——行政区划与地名》，2001年第2期，25页。
　　[45]参见姜爱明：《从城乡合治走向城乡分治》，《中国方域——行政区划与地名》，1999年第3期，14-16页。
　　[46]高佩义：《中外城市化比较研究》，南开大学出版社，1991年版，120页；杜启铭：《市和城市两概念析》，《中国方域——行政区划与地名》，1993年第5期，8-10页。
　　[47]参见罗浩：《地域型政区及聚落政区刍议——兼论撤县设市模式的误区》，《中国方域——行政区划与地名》，1999年第5期，16页。
　　[48]参见王金主编：《中国现代资产阶级民主运动史》，吉林文史出版社，1985年版，115-117页；刘君德主编；《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社，1996年版，411页。
　　[51]参见华伟：《城乡分治与合治——市制丛谈之三》，《中国方域——行政区划与地名》，2000年第3期，15-16页。
　　[52]参见张春根：《县域论》，62-81页。
　　[53]参见刘君德主编：《中国行政区划的理论与实践》，149-160页；浦善新等：《中国行政区划概论》，538-544页。
　　[54]蔡玉峰：《调整县乡行政区划促进行政机关改革》，《管理世界》，1999年第4期，199-200页。
　　[56][57]参见于鸣超：《中国省制问题研究》，《战略与管理》，1998年第4期，21-23页，18-21页。
　　[58][61]参见华伟等：《我国行政区划改革的初步构想》，《战略与管理》，1997年第6期，1-10页。
　　[59]参见陈嘉陵主编：《各国地方政府比较研究》，武汉出版社，1991年版，36页。
　　[60]参见查尔斯·A ·比尔德：《美国政府与政治》，下册，商务印书馆，1988年版，906-915页。
　　[62]吴国庆：《80年代初法国地方管理制度的改革》，载张文范主编：《中国行政区划研究》，543-544页；陈嘉陵主编：《各轩方政府比较研究》，188-189页。
　　[64]参见王力雄：《溶解权力——逐层递选制》，网上电子书。
　　[65]参见1998年10月8日《中国经济时报》关于农村电网建设与改造工作会议的消息。
　　[66]参见国家体改委农村司编：《全国小城镇试点改革经验文集》，改革出版社，1996年版，18、183、260页。