论中央地方关系中的集权和民主问题

一、中央地方关系的问题
中央和地方关系无疑是国家制度建设的一个重要内容,也是中国政治改革的一个重要方面。不可否认,两者之间存在着很多严重的问题。这些问题概括起来有两个主要的制度表现,即集权但欠足够的权力,地方分权但欠足够的民主。
首先,中央集权但欠缺权力。没有人会否认,从理论上说,中国目前的政权是世界上少数几个权力非常集中的政权之一,而中央政府则在其中居于绝对的主导地位。中国是一个单一制国家,就统治制度内部来说,一切政治权力的源头都是中央政府。从立法权上看,地方人大的有限立法权来自全国人大的让渡。从行政权上看,地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关;从司法权上看,地方各级法院都是国家设在地方的法院,代表国家执行司法权。八十年代初,邓小平指出当时中共的权力结构是党政不分,权力集中在党手中,而党的权力又集中在党的高层,高层又集中在党的少数领袖手中。［１］这种状况目前虽已有所改变,但其总体结构迄今并没有根本性变化。从经济上来说,尽管已经在理论上确立了社会主义市场经济的发展目标,中国的经济制度也急剧地从计划经济向市场经济转化,但这并不是说政府已经或者会在以后退出经济领域。从改革的趋势来看,政府的经济角色正在转型,各种宏观调控机制,如税收、财政和金融管理体制正在建立,这些体制将会加强经济领域中中央政府的权力。从社会方面来说,形成中的“市民社会”和西方有着根本的不同。西方的市民社会是独立于政府机构的,在某种意义上是向政府争取各方面利益的准政治组织,而在中国,所谓的市民社会即使在某种程度上也有这方面的功能,但至少在目前其对政权不仅没有任何挑战性,而且在很大程度上是政府的合作者。政府通过各种政策和制度渠道基本上能够将各种社会力量纳入体制之中。
然而,权力的高度集中性并未能保证权力意志的有效落实。由于我们下面所要论述的原因,在许多领域,政府该管的事没有人管,不该管的事却又有太多人管。需要有政权权力的地方找不到政权,而有利可图的事又有很多政府部门出来争夺管理权。中央管不了地方,政府管不了人民。结果,各种黑社会组织和恶势力纷纷出笼。他们暴力称霸,垄断行业,聚敛钱财,一些地方人民的基本生活和安全不能得到保障。最近政府进行的打击恶势力和黑社会运动中所反映出来的问题是极为严重的。［２］
中央权力的衰落导致了一种发人深省的局面:经济发展越快,人民的富裕程度越高,人民反而越感到不安全。一些民意调查表明,老百姓的安全感正在随着社会治安状况的恶化而急剧下降。［３］这在某种程度上表明,国家尽管在推动经济和社会发展的过程中起到了非常大的作用,但对国家建设的其它方面却没有给予足够的重视。
中央与地方关系中的第二个制度问题是分权但缺乏民主。尽管中国政治制度理论上高度集权,但权力分散化到目前已经成为不争的事实。如果说毛泽东时代的一次又一次的分权运动已造成中国整体政治权力某种程度的分散化,邓小平时代的分权改革则使得分权状态相当深化了。权力从中央政府分到各级地方政府甚至是社会,这本来就是民主政治的一个重要特征。在一些西方国家,分权改革往往是两条线并行:一条是中央政府向地方政府制度性分权,一条是强化地方政府对民众的责任机制,因为分权的逻辑正在于地方政府与地方民众更接近,在某些政务上能更好地为民众服务。然而在中国,急剧的分权既没有被制度化,也并没有发展出制度性的民主。在这种分权状态下,一方面,中央政府感到没有足够的权力,因为权力已经分到地方政府手中了。但另一方面,地方政府也抱怨没有权力,因为所有权力从理论上说仍都属于中央政府,地方即使有权,也没有制度保障,中央政府随时都可以把权力收回。可以说,政治权力的流失情况是非常严峻的。谁都知道,权力流失了,但是不知道流到哪里去了。
更为可怕的事情是,这种非制度化的分权削弱了中央对地方政府的监控,却未能强化后者对地方民众的责任机制。地方官员尽管没有“主权”,只是中央的代理人,但却可以背离中央在地方为所欲为。一些地方官员把地方国家机器占为己有,任意欺压百姓。有的甚至和黑社会恶势力勾结,鱼肉民众。为了对地方党政官员造成一定的制度压力,让人民自己来统治自己,中国从１９８７年以来逐渐地建立了村一级的直接选举,乡镇一级的选举也开始了试点工作。［４］但是,一方面,这种努力仍远远不足;另一方面,种种迹象表明,恶势力和黑社会已经严重渗透到中国的地方政权之中。他们往往通过各种办法操纵选举让自己的代理人来掌控权力,或者用经济的力量****当局,进入地方政权领域。很多案例表明,越来越多的恶势力和黑社会人士已经进入了地方的人大和政协,甚至是行政系统。［５］很显然,在没有强有力的中央政权来保证民主的正常运作的情况下,民主很难依靠自己的力量来表达和保护人民的利益。所以,在中央政府感到权力不足之时,人民所感到的是民主的不足。人民欢迎民主,因为民主能够赋予他们权力来选择自己的管理者,但同时他们也感到地方民主制度的软弱性,感到这种新兴的制度没有能力来保护自己的利益。

二 现象的根源
中央地方关系应当怎样?如何建立一套有效的制度来解决中央地方关系?从毛泽东的《论十大关系》到邓小平的有关论述都已经对中央地方关系做过相当充分的论说,这里不需要再一一引证。我们想从另外一个角度出发,来分析中央地方关系中所存在着的问题,即国家权力的中央性和人民性问题,也就是我们通常所说的民主与集中的问题,我们认为,存在于中央和地方关系之中的种种怪现象的根源在于国家权力既缺乏足够的中央性,也缺乏足够的人民性。中国目前的政治制度未能体现“集中”和“民主”的有效结合,在某种程度上,既缺乏集中的制度方法,也缺乏民主的制度方法。要发展出一个既集中又民主的现代国家政权,就要从集中和民主方面做制度文章,也就是我们这里所说的权力的中央性和人民性之间的关系。这里来分头论说这两方面的含义。
在中国,民主集中制至少包含两层意义。第一是制度层面上的。１９３７年１０月２５日,毛泽东在和英国记者贝兰特的谈话中,在被问到“民主”的意义时,对民主和集中进行了解释。毛泽东说,“民主和集中之间,并没有不可越过的深沟,对于中国,两者都是必须的。一方面,我们所要求的政府,必须是能够真正代表民意的政府;这个政府一定要有全国广大人民群众的支持和拥护,人民也一定要能够自由地去支持政府,和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面,行政权力的集中化是必要的;当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候,即由政府去执行,只要执行时不违背曾经民意通过的方针,其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中,政府的力量才特别强大。”［６］１９４５年,毛泽东在“论联合政府”一文中,再次论述了民主集中制的意义。他说,“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”［７］
第二层是有关国家政治生活的。１９５７年,毛泽东把民主集中制应用到处理人民内部矛盾。毛泽东说,“在人民内部,不可以没有自由,也不可以没有纪律,不可以没有民主,也不可以没有集中。这种民主和集中的统一,自由和纪律的统一,就是我们的民主集中制。在这个制度下,人民享受着广泛的民主和自由;同时又必须用社会主义的纪律约束自己。”［８］１９６２年,毛泽东又进一步把这一原则应用到领导干部的工作方法上。他说,领导干部的工作的方法“是一个民主集中制的方法,是一个群众路线的方法。先民主,后集中,从群众中来,到群众中去,领导同群众相结合;”又说,“实行民主集中制。要真正把问题敞开,让群众说话,哪怕骂自己的话,也要让人家讲。”［９］
应当说,毛泽东在从制度层面来论述一个政权所具有的集中性和人民性时,说得非常清楚。一个强大的政府必须具备集中性和人民性这两个条件,并且人民性是集中性的基础。用现代政治学的语言来说,没有人民性就难以有有效的集中性。集中性本身没有什么意义,它是针对人民来说的,是政府在人民中间实施政策过程中的权力的集中性。一种有效的集中性必须是建立在人民性基础之上的。就是说,在国家权力的集中性和人民性之间存在着一种必然的制度关联。换句话来说就是,权力源自人民,用之于人民。这就是现代国家权力的本质和意义之所在。
在第二个层面,毛泽东强调的是工作方法,是就某一制度内部的权力运作方式而言的。这种运作方式本身包含着相当的合理性,无可非议。事实上,它也一直被视为中国共产党优良传统的一个有机部分。但在实际权力运作过程中,毛泽东和其他领导人往往把这两个层面意义上的民主集中制混淆了起来,而且用作为工作方式的民主集中制来代替作为制度的民主集中制。这样,就在客观上既淡化了民主的制度建设,也为一些党政官员的“非民主”行为提供了一种理论依据。要回到制度层面的民主集中制,就要看看这一制度是如何表现在现代国家制度中的,或者说现代国家是通过怎样的制度因素来表达这一原则的。
三 现代国家权力的集中性和人民性
什么是现代国家?各种主义如马克思主义和自由主义都可以从不同角度来规定现代国家。从现代国家产生发展的经验来规定其特征的,最好的莫过于韦伯。［１０］韦伯在比较世界各国国家政权的发展的基础上,总结出现代国家的一些主要特征,后来的学者无一不受其影响。美国学者波齐总结韦伯的论述,把现代国家规定为是出现在特定领土范围内的一种政治组织,它有几个主要特点:一、和同一土地上出现的所有其他组织不同并分离开来,就是说,国家是一种独一无二的政治组织;二、具有自主性,就是说,国家的决策并不完全是对国内外的各种政治力量所提要求的反应;三、集权性,就是说,与其它政治组织相比,国家的权力是相对集中的;四、国家间的各个部门具有协调性。［１１］
包括波齐在内的很多学者认为,现在所谓的真正成熟的现代国家到１９世纪才出现。波齐把西方社会近一千年的国家发展历史分为三个大阶段。１２世纪晚期到１４世纪初,开始向等级国家制度转型;在１６到１７世纪之间,从等级国家向绝对主义统治制度转型;到了１８世纪初期,市民社会兴起,绝对主义衰落,发展到１９世纪,自由民主主义兴起,向民主国家转型。［１２］我们可用自己的语言来对这种理论做重新的解释。可以说,成熟的现代国家必须具备集中性和人民性。在１９世纪之前,所有的国家都不具备这两点。早先是封建社会结构,政权只有地方性而没有集中性。现代国家之所以能够产生和兴起与等级国家和****国家形式的发展分不开。在集中性达成之后,国家才开始逐渐地具备人民性。这种人民性和早期的地方性不同,它是中央政权的人民性,而非中央权力的地方化。这种既有集中性又有人民性的国家政权只有到了现代民主政治产生后才成为可能。
那么,现代国家是如何完成从分散化的地方政体到集中政体再到民主集中政体的转型的呢?这里既有经济的因素,也有政治的因素。对这种转型的经典解释之一来自马克思主义学派,它强调国家这种政治形态的发生和发展与不同时期的经济形态的关联。
作为一种政治组织形态的国家,迄今为止,已经经历了三种主要形态。第一就是各种地方化了的组织形式,包括原始社会、封建社会和小商品生产社会中的各种国家形式。在这些社会形态下,分散的经济不能为中央权力提供一种经济上的支持。经济的分散化决定了政治权力的地方化和分散化。
第二种国家形式就是帝国体制,是农业社会经济形态的产物。在帝国之下,经济主要是管制性经济,在帝国之下,国家财富和力量主要依赖于对农民的控制。在现代大规模的农业经济产生之前,帝国主要通过对领土和贡赋的控制来实现其剩余价值的。帝国领土扩张越大,其所能得到的剩余产品就越多,帝国就越强大。另一方面,帝国的经济财富也受国际商业的影响,控制贸易是帝国政治的主要目标。帝国这一国家体制貌似强大,但最终消失了。为什么?有三个主要原因。第一,现代民族国家的兴起取代了帝国政治形态;第二,工业化推动了经济形态的转型;第三,世界市场体系的形成。
现代国家替代帝国体制具有必然性。现代国家可以视为是一种制度上的创新,用来对付前现代政治组织所对付不了的环境变化。在帝国之下,国家和社会没有有机的联系。尽管帝国范围广大,有时其军事力量也非常强大,但帝国只是汲取了境内一部分居民的政治忠诚。而现代民族国家则不同,其最大的特点是能够得到境内大多数居民的政治忠诚。在帝国体制下,居民实际上的忠诚对象往往是各地方政治体,而在现代民族国家之中,居民忠诚的对象是国家。因此,在民族国家形成之后,民族主义作为一种意识形态强化了现代国家内部的凝聚力和居民对国家的忠诚感。
工业化、市场经济的发展和军事技术革命也大大推动了现代民族国家的发展。贸易和经济的发展为现代国家提供了大量的财政收入,同时军事技术和组织的革新提高了中央政府控制其领土的有效性。现代国家意味着一个强有力的中央政府高踞于所有社会政治组织之上,中央权威覆盖境内所有领土和居民。同时,现代国家是唯一能够合法地垄断暴力的政治组织,依靠一套有效的官僚体系及其它各种方法例如法律统治境内居民。另一方面,现代国家的目标往往也是促进经济发展,加强国内基础建设,消除阻碍国内市场统一发展的种种因素,用各种有效的手段来促进经济的发展。经济学家熊彼特认为,现代国家首先需要解放人民,让人民有充分的自由去创造财富,然后国家用种种手段,尤其是税收,聚集财富,提高国内福利总体水平,增加国家力量。［１３］
影响现代国家发展的第三个重要因素是世界经济体系的形成。一方面,民族经济和国际经济取代了前现代时期的地方经济和帝国经济。另一方面,各国经济的相互依赖性也日见提高,世界市场体系逐步形成。国际经济的形成也日益影响着国家的角色和作用。
以上简单的讨论说明了现代国家的集中性是如何达成的。现代国家形式取代前现代的各种国家形式最主要的因素在于经济发展的需要。帝国体制尽管也很集中,但其目标并不在于发展经济,而是掠取经济资源。随着资本主义因素的产生和发展,需要一种政府不仅统一国内市场,而且开拓海外市场。这就要求一个高度集中的中央政权。所以,马克思就认为,早期的****国家在当时的经济条件下,具有相当的合理性。市场要求中央集权,而中央集权反过来促进市场的发展。我们从中可以看到,是什么因素促使现代国家权力越来越具有中央性的。
那么,国家权力的这种中央性或者说集中性是如何被合法化的呢?首先当然是因为上面所说的经济因素。不仅是因为集权体制符合了当时经济发展的需要,而且是因为,和以掠取经济资源为目标的帝国体制不同,集权的****体制的目标是为了创造更多的经济财富,从而造福于国内的人民,无论是少数人还是多数人。另外一个合法性资源是民族主义。随着帝国体制解体而来的是民族国家形式的崛起。新生的民族国家无疑需要高度集中的政治权力,对外保护国家主权,对内为人民提供政治秩序。就是说,集权体制不仅提供经济的需要,而且也提供给人民政治上的需要。而当民族国家开始向外扩张时,民族主义更有效地论证了集权的合理性。那么,国家权力的人民性是如何获得的呢?这和民主政治的发展有关。自法国大革命以来的民族主义的两个主题就是民族国家主权和人民主权。民族国家主权原则论证了国家权力的集中性,而人民主权原则则论证了国家权力的人民性。这个问题我们在其它地方已经讨论过。［１４］
人民性的扩张和国家权力的集中性并行不悖。如上所说,在早期,集权体制本身具有合法性,但当经济发展、阶级分化发生时,早先论证集权体制的那些因素失去效能,人民性成为了论证集中性的最主要的因素。所以,西方早期的民族主义关注的是民族国家本身,但后来的重点就转移到人民主权方面来了。这从法国思想家卢梭的《社会契约论》中可见一斑。
民主政治有多方面的意义。给人民一个参与政治的制度性渠道,这当然意味着人民对国家权力的制约。但这仅只是一个方面。对中央政府而言,民主政治的最大意义在于其统治的合法性。最高统治者由人民选举产生,其权力的基础在于人民,因而也获得了超越于国家内部任何组织之上的权威。这种最高统治者和人民之间的直接联系对中央政府的权威是至关重要的,没有这样一种直接关系,中央政府的权力不可能深入社会的各个角落。这种关系使得中央政府在贯彻执行其政策方针时,始终保持其权力的中央性。这种中央政府权力的中央性和人民性的有机联系是现代国家和从前各种政体类型的最大的不同之处,也是现代国家强于其它各种政体的主要因素。

四 国家权力的中央性的流失
以上简单的讨论并不是说,中国政治改革会重复西方走过的路程。而只是想提出一种历史的逻辑,由此来反观中国,可以看到,为什么会产生我们在文章开头提出的问题。产生中央集权但缺权力、地方分权但少民主之现象的根本原因在于中国政治体制上的一些深层亏欠:中央权力缺乏“中央性”,而人民的力量没有通过民主的方式为中央权力的有效性提供足够的政治上的支持。那么,国家权力的中央性是如何流失的,人民性又是如何没有获得的呢?这就要看中国政治权力的实际运作过程,尤其是中央地方关系的实际状况。导致这种情况的几个最主要的因素是中央地方关系的不合理的结构性质、非制度化或者说不规范的地方分权以及民主的不发达。从结构方面来说,中国是一个集权的单一制国家,所有的权力从原则上说都属于中央政府。理论上讲,各级地方政府只不过是中央政府的执行机构,应当不折不扣地执行和实施国家的法律、法规和政策。如果事实是这样,国家权力自然就不会失去其中央性。但实际操作中,地方政府并不是上级政府的派出机构,它已然成为一级政府,具有自己的利益,根据地方的实际情况来进行统治。中央政府也是容许地方这样去做的。这样,很多权力,到了地方就完全没有了中央性,成为了地地道道的地方政策。所以表面上强大的国家权力实际上被许许多多地方政府所分割和瓜分。
分权的政策趋向更是恶化了这种情况。从七十年代末到九十年代初,中央政府实行分权策略,意在鼓励地方发展经济的能动性。这一策略既有积极的一面,也有消极的一面。从积极面来说,分权有力地推动了地方经济的发展,在短短的十几年时间里,中国经济的整体图景已经完全改变。从消极面来说,分权增加了各个地方的收入差异,地区间发展的不平衡性已经难以扭转。更为重要的是分权对中央权力和政策实施能力的负面影响。由于地方在国家的经济发展过程中扮演了一个比中央政府更为重要的角色,换句话说,中国的经济蛋糕是由地方政府做大的,中央政府在向地方政府征收经济资源的时候困难重重。原因很简单,中央政府的分权过程是中央权力的制度性回撤的过程,在中央权力收缩之后,地方实际上成为了一个自治体,中央失去了深入地方的能力。
人民性的欠缺更使得国家权力对地方权力失去了控制能力。虽然有很多种形式的选举,但被各种因素制约,难以发挥选举制度应当有的作用。中央政府所拥有的方方面面的权力,没有建立在与人民的直接关联之上。一层又一层的间接选举,纵然在最基层的选举上具有一定的人民性,但到了高层,人民性就显得不足了。从根本上说,中国的权力系统还是自上而下,缺少直接的基层民众基础。这种情况当然使得国家权力在理论上说是高度集权,但因为缺少人民性,中央权力在行使过程中,中央性逐渐消失,而地方性逐渐增高。这种权力状况,再加上地方权力因民主的不足而缺乏监督,就极其容易造成地方政府官员任意妄为,违背国法和民意。
国家权力的缺少中央性和人民性有很多严重的后果。以近年来政府大力推动的反****运动为例。９０年代以来越来越多的案件的发现大多是依靠这样那样的非正常管道。从早先的山东泰安事件,到宁波事件,再到近来的湛江事件和远华案件,所牵涉到的党政官员少则数十人,多则几百人,是名副其实的组织性、制度性****。如果一个地方政府集体****了,中央政府必然得不到任何信息。作为一个利益共同体,地方官员必然向中央隐瞒事实。当中央政府没有自己收集地方信息的管道,同时也没有其它机制如相对自由的媒体和民主机制时,中央政府对地方事务有可能成为“聋子”或者“瞎子”。远华走私案就表现得特别明显。
那么,目前中央和地方究竟维系着一种什么样的关系上呢?关系是多方面的,包括政治的、行政的、经济的和法律的等等,但最主要的莫过于中央对地方官员的任命制度,也就是中国共产党的干部管理制度。如果我们考察一下中央和地方之间的各种关系,我们就可以发现除了干部任命制度的权力重心还在中央手中外,其它各个方面都存在着严重的地方主义。行政地方主义、司法地方主义以及诸侯经济已经不是什么新鲜事了。
而且即使是中央政府的干部任命制度控制地方的有效性也不是没有疑问的。首先需要说明的是,这种做法并非完全现代。中国数千年历史中,中央政府主要是通过这种方法来控制地方的。但在今天,这样做是否仍然有效,是否符合一个现代国家的政治构架呢?在前现代社会,中央政府的权力不能直接达到地方,中央权力极其微弱,国家实际上是由各个分散的地方政治体来统治的。而现代社会的一个最主要的特点就是中央权力深入地方。中国自满清皇朝解体以来,政治精英一直在寻求解决中央政府如何深入地方的问题,但是都没有找到行之有效的方法来克服地方主义。毛泽东所用的方法,除了计划经济以外,包括高强度的组织任命原则、意识形态、派中央领导到地方、地方领导人回避制度、甚至发动周期性的政治运动来打击地方主义。
邓小平启动经济改革后,中央政府控制地方的政治方式发生了很大的变化。为了保持政治稳定,政治运动不再作为一种控制地方的手段。同时,邓小平实事求是的原则也使得意识形态不再成为主要的控制方法。在组织任命方面,中国的干部制度也有相当的变化,从下管两级变成为下管一级,中央政府的权力有所收缩。这些举措显然有利于地方政治权力的加强。同时,所有这些变化也有利于地方经济的发展,因为这些举措提高了地方政府的灵活性和一定程度上的自主性。地方经济的高速发展又进一步扩展了地方的经济权力。所以邓小平的改革实际上增加了地方官员的政治和经济权力。
我们来考察一下中央和地方官员的“交流”制度。派中央官员到地方任职的优越性是显然的。首先,它能够加强中央对地方的直接控制,遏制地方主义的泛滥。中央官员直接受命于中央,他们的权力来自中央,因此必须听命于中央。第二,中央官员下地方也是推动改革的重要方法。因为中央的利益经常和地方的不一致,地方官员有时免不了试图阻止中央的改革路线,使中央的政策死于执行途中。中央官员下地方对推动地方的改革有很大的贡献。
但这种方式的局限性也是很显然的。人事任命制度的目的是要把中央的政策实施到地方,但由于地方利益的阻滞,由中央任命的干部的选择是有限的,主要有二:要么紧跟中央,压制地方利益;要么顺从地方利益,背离中央利益。在前一种情况下,中央干部很难取得地方干部的合作,以制度性手段执行中央政策,结果造成了只说不做的局面。一些在地方的中央官员,地方任职只是他们通往更高权力地位的桥梁,他们因此并不努力发展地方,只求任职内太太平平;在后一种情况下,因为对地方利益的认同使得下派的中央官员必然对中央利益有所背离。由于大部分官员难以得到进一步升迁的机会,一个必然的结果就是他们会更多地认同地方而不是中央利益。
中央地方关系之间干部管理制度的另一内容就是选择地方官员进入中央领导层工作。这种方式正在深刻地影响着中国政治的操作方式。中国尽管没有什么大的政治改革,但政体仍能保持相对的稳定,与这种干部交流制度分不开。地方官员进入中央决策层加强了中央和地方之间的信息交流。中央政府要有效地统治地方,必须有能力掌握充分而准确的地方信息。
在中国,这一点尤其困难。中国缺乏现代社会收集信息的制度,如自由的媒体和周期性的选举,中央政府要么依赖所谓的群众路线,要求中央官员下去搞调查研究,要么依赖地方官员收集信息。但是地方官员为了保护地方的利益,往往修改甚至编造信息。而地方官员进京在一定程度上弥补了这一信息短缺的缺陷。再者,地方官员进入中央领导层增加了政策的稳定性。地方官员来自地方实际部门,意识形态倾向较淡,其决策着眼于实际问题,而非意识形态因素,这就有利于问题的解决。再者,改革以来,越来越多的地方官员来自经济发达地区,具有丰富的改革经验,从而为进一步的改革提供了一定的动力。
中央政府通过人事任命的确控制了地方,但这丝毫不意味着中央能够对地方进行有效的统治。对人事任命制度的过度依赖正是中央处理与地方关系的重要的误区,也是两者发生冲突的重要的根源。用人事制度来控制地方,其有效性是非常有限的。在过去２０年间,由于中央权力的制度性回撤,地方发展出了一整套符合地方情况、意在增进地方利益的制度体系,在有效推动地方经济发展的同时也强化了地方利益。对地方性的制度体系要有一个客观的认识。地方性制度当然符合地方的利益,而可能与中央利益相冲突,但如果没有这样的地方性制度,国家的有效统治几乎是不可能的。国家的范围、地区间的差异等等因素要求地方政府建立一套行之有效的地方性制度对地方实行统治。
中央政府可以任命这样那样的官员,但地方利益是客观存在着的。中央官员可以来来去去,但地方利益一如既往。这就要求中央政府要有一种新的思路来调整和地方的关系。问题不在于要不要消除地方主义,而是如何协调中央和地方的利益。当地方和中央的利益发生严重的冲突的时候,中央政府利用自身的权力优势,用运动的方式来遏制地方利益,这绝对不是好的方法。即使能够在短时期内有效,但是运动一过,地方主义又会重新抬头。更好的方法是在确认地方政府的一定的自治权力、并加强其对地方民众的责任机制的同时,建立一种独立于地方政府的中央制度体系,从而超越所有地方权力和利益,建立国家政权和人民之间的直接关联。
五 选择性集权、国家权力的人民性和中央性
国家权力没有中央性的最主要原因在于中央政府在地方没有自己的“腿”(制度)。当这条“腿”是地方政府时,中央权力很难体现其中央性,也就很难进行有效的统治。中央的这条“腿”在任何具有现代性的国家政权中都是必要的。那么国家权力如何通过这条“腿”而伸到地方呢?一言蔽之,中央政府必须加强自身制度的建设,在地方政府之外,在地方建立属于自己的各种制度。但是,另一方面,如果没有民主政治,要使这样一条“腿”有效,可能是极其困难的。
如何造中央的“腿”?西欧社会的国家权力确立过程充满暴力,甚至要诉诸战争最后才得以完成。这样的历史不可能在中国再重复,我们也不可能再进行大规模的集权运动。中国道路的特征是渐进和稳定的改革。最主要的是要对中央和地方之间的各种制度进行检讨。从基本上说,全面的集权运动不可取,而选择性集权运动的必要性则已经显现出来。一些“腿”(制度)的造就完全属于中央政府的事情,如统一的武装力量、国防和外交,所有这些属于现代国家的最重要的政治权力,很少国家会让地方政府分享这些权力。同时,这些制度的建设也不需要很多的民主方面的考量,一方面是因为这些制度并不是通过民主方法所能建立的,另一方面,这些制度的管理也无需太多民主的方式。但另外一些制度如行政制度、税收制度、金融制度、司法制度等等,则需要具体的考量和分析,有些需要集中,有些则需要分散。再者,在这些制度中,有些制度确立后需要引入民主的管理方式,否则就很难有效;而另外一些制度则完全需要通过民主的方法来加以建立和管理。
我们可以从各个方面来简单地考量一下。先来看行政制度。自八十年代中期以来,很多人一直把中央和地方之间所存在着的种种问题归咎于行政权力的分散化,所以主张行政方面的中央集权。但是这种思路是值得再斟酌的。行政的统一意味着地方政府只可能是中央政府的派出机构,地方政府必须不折不扣地执行中央政策。但如前面所论及的,这实际上是非常困难的。中国地区差异大,中央政府很难用统一的行政来统治国家,不可避免地要依靠地方政府来因地制宜地统治地方。行政必须分散,这样对地方的统治才会有效。就是说,把地方政府不再视为是中央政府自身的一条“腿”,而是一级政府,一个可以根据自身情况来进行统治的政府。那么,中央政府怎样办?这就是我们有选择性地集权（ｓｅｌｅｃｔｉｖｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ）的内容。中央政府要在地方政府之外,建立一套属于自己的制度体系。中央制度建立自己的独立于地方政府之外的统治体系并不是要对地方进行全面的统治,而是要把那些事关国家利益的权力集中起来,而把另外一些权力完完全全下放给地方,中央只对这些权力的行使实行事后的法律监督。很明显,选择性集权的另一面就是真正意义上的地方分权。
需要中央政府自己伸“腿”的一个领域就是司法权力。建立法治国家是中国政治发展的一个重要目标,但目前司法权力方面存在着严重的地方主义问题。中央政府制定的各种法律很难贯彻到地方。地方总会以这样那样的理由来阻碍法律的实施。地方各级法院的院长、法官(以及各级检察院的检察长和检察官)都由各级地方党委和人大来任命和控制,地方各级法院的经费基本上由本级政府支付,并由其确定拨款数额。这种司法机关对地方党政机关的人、财依赖使得国家设在地方的法院变成了地方的法院。既然中央的法要由地方司法机关来实行,那么地方保护主义也就是不可避免的了。因此,一个有效的办法就是加强司法独立,加强中央对司法的垂直管理,消除地方法院对地方党政机关的依赖,例如由中央政府负担司法机关的经费,中央政府任命自己的法官来处理全国的法律事务等。
中央政府伸自己的“腿”迄今在经济方面做得最好。经济方面的改革领先于所有其它改革,进展也最快。可以举中央政府自１９９３-１９９４年以来的经济改革运动为例。中央的经济权力自９０年代中期以来呈集权的趋势,此举试图扭转分权所带来的消极后果。但是计划经济时代的全面集权已经不可能,中央政府转向了选择性集权,就是说在一些关键的方面,从制度层面健全和建设中央的权力。１９９４年全面实行分税制,以加强中央政府的税收能力。国税局的建立使得中央政府有了自身的进入地方的制度。同样,近来在经过很长时间的考量之后又开始实行集权性的中央银行垂直管理制度,意在消除地方政府对金融事务的干预,从而加强中央政府的宏观金融调控能力。无论从哪一方面来看,中央政府的这些着重于制度建设的举措经过一段长期的努力应当是能够有效地增加中央政府的经济控制能力的。
限于篇幅,这里很难对中央和地方关系的方方面面进行一一考量。但总的说来,要建立有效的中央地方关系就必须从政治入手。现在两者之间存在的很多问题是由经济改革和政治改革的不相配合造成的。经济改革已经有２０多年了,中央和地方间的经济关系发生了剧烈的变化,但在政治上,无论从理论上还是实践上说,中央和地方之间的关系并没有发生很大的变化。照理说,随着中央和地方经济关系的巨变,两者间的政治关系也应该加以调整以适应和容纳经济方面的变化。但是必要的调整并没有发生。
要用制度解决中央地方关系,中央政府就要从政治层面做文章,对中央地方关系做一个全面的政治转型。现在中央已经开始在经济方面对中央地方关系做制度上的调整,为什么不能在政治上也这样做呢?不对中央地方的政治关系进行改革,从长远看只会恶化中央地方关系,削弱中央政府的能力。中央权力的增强并不表现在其能够遏制地方利益,而是表现在其能够有效的容纳地方利益。要把地方利益纳入到中央的制度中需要中央权力的根本性调整。例如已经有学者注意到,９０年代中期以后实行的分税制的有效性并没有如人们所预期的那样,主要的原因在于中央和地方之间的政治权力关系未做调整,因此呼吁引入民主因素来提高这种新制度的有效性。
前面已经论述,中央政府的权力要有效地深入地方,就要增加中央权力的人民性。人民性要通过发展民主制度来实现。最理想的是要减少间接选举,增加直接选举,这样做是为了防止权力的流失和增强国家与人民之间的直接关联。但是,中国现在实行直接民主的条件并不成熟,目前中央政府只是先容许和鼓励在地方层次实行不同形式的民主选举方式。邓小平曾表示,中国要到２１世纪中叶才可能实现国家领导人的直接选举。很多人认为,中国的民主化似乎正在走自下而上的道路。从地方到中央的民主化方式有它的好处,但也有缺点。好处是渐进和稳定,出了问题可以及时得到纠正。同时,地方的民主建设也可以加强地方政府对民众的责任机制,从而减轻乃至消除“分权但缺民主”的制度弊端。但弊端也是很显然的。第一、统治合法性的迅速下移。地方政府的政治合法性比中央政府高,中央政府有可能指挥不动地方。第二、地方经验增加地方的特点,分散性大大提高。就是说,国家的整合可能成为问题。第三、到了一定的层次,政治阻力会大大提高。一方面是因为地方利益关系,另一方面也是因为中央的利益关系。很难想象如果没有自上而下的政治改革,中国能够从村级选举制度发展出全国性的选举制度。
所以,自下而上的民主选举发展到一定的阶段必须配合以自上而下的政治改革。特别是以民主化为发展目标的政治改革,需要中央有一个统一的考量。对人民来说,现实生活中所能感受到的是没有国家权力,而只有地方权力。改革开放政策实施以来,因为大规模的分权运动,这种情况有了很大的发展。相信随着自下而上的民主政治的推展,这种情况会变得越来越严重。自下而上的民主意味着地方政府的权力越来越依赖于人民,从而也较有人民的基础和政治合法性。如果中央方面的权力迟迟不能建立在与人民的直接关联之上,自下而上的民主会在一定的时候使得中央的权力变得无效。

注释:
［１］邓小平:“党和国家领导制度的改革”,《邓小平文选》,第二卷,人民出版社,１９８３年版,第２８８—２８３页。
［２］《人民公安报》,２００１年４月９日。
［３］可参见中国社会科学院社会学所组织编的《社会蓝皮书》的年度报告。
［４］王旭,“乡村中国的基层民主:国家与社会的权力互强”,《二十一世纪》,１９９７年４月,总第４０期;郑永年,“乡村民主和中国政治进程”,《二十一世纪》,１９９６年６月,总第３５期。
［５］郑永年,“警惕民主化过程中的政治****”,《信报》,２０００年１２月１５日。
［６］毛泽东,“和英国记者贝兰特的谈话”,《毛泽东选集》,第二卷,人民出版社,１９９１年,第３８３页。
［７］毛泽东,“论联合政府”,《毛泽东选集》,第三卷,人民出版社,１９９１年,第１０５７页。
［８］毛泽东,“关于正确处理人民内部矛盾的问题”,《毛泽东选集》,第五卷,人民出版社,１９８７年,第３６８页。
［９］毛泽东,“在扩大的中央工作会议上的讲话”,《毛泽东着作选读》,下册,人民出版社,１９８６年,第８１６页。
［１０］韦伯的论述可以参见《经济与社会》,北京:商务印书馆,１９９８年。
［１１］ＧｉａｎｆｒａｎｃｏＰｏｇｇｉ，ＴｈｅＳｔａｔｅ：ＩｔｓＮａｔｕｒｅ，ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄＰｒｏｓｐｅｃｔｓ，Ｓｔａｎｆｏｒｄ，ＣＡ：ＳｔａｎｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９０）。
［１２］波齐,《近代国家的发展》,北京:商务印书馆,１９９７年。
［１３］ＪｏｓｅｐｈＡ．Ｓｃｈｕｍｐｅｔｅｒ，ＴｈｅＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄＳｏｃｉｏｌｏｇｙｏｆＣａｐｉｔａｌｉｓｍ（Ｐｒｉｎｃｅｔｏｎ，ＮＪ：ＰｒｉｎｃｅｔｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９１）。
［１４］郑永年:《中国民族主义的复兴:民族国家向何处去?》,香港:三联书店,１９９７年;和“政治改革与中国国家建设”,《战略与管理》,２００１年,第二期,第１-１２页。