农村基层民主建设任重道远

──乡镇人大换届选举后的几点思考

农村基层民主建设，是整个国家民主政治建设的基础所在。要建设社会主义民主政治，发展农村基层民主是一件大事。发展农村基层民主，关键是使农村基层民主生活制度化。实现农村基层民主生活制度化，主要有两个方面：一方面，也是根本的方面，就是完善乡镇人民代表大会制度，保证基层的人民群众通过自己选出的代表依法行使国家权力；另一方面，建立健全村民委员会，实行村民自治。可见，完善乡镇人民代表大会制度，对实现农村基层民主生活制度化，促进社会主义民主政治，具有十分重要的作用。

我国的选举制度，是人民代表大会制度的重要组成部分，也是社会主义民主政治的具体体现。因此，换届选举的过程，实际上是推进社会主义民主政治建设的过程，也是社会主义民主政治建设一次具体、生动的实践活动。从我县情况看，随着选举制度的日趋完善和选举组织工作的不断改进，乡镇人大换届选举工作一届比一届好，尤其是去冬今春进行的乡镇人大换届选举，在提高选举的民主程度，扩大选民的民主权利等方面取得了比较明显的进展。但是，我们也清醒地看到：乡镇人大换届选举工作的难度却一届比一届大，暴露出来的问题也愈来愈明显，亟待我们研究和解决。

──选举活动过于频繁，干群产生厌烦情绪。尤其是1993年宪法修正案、1995年地方组织法修改后，规定县级人民代表大会每届任期五年，乡级人民代表大会每届任期三年。县、乡人大换届选举不同步，不但没有有效地解决三年两头搞选举的问题，反而增加了搞选举的次数。据计算，在15年的时间内，县、乡人大换届选举需搞7次，（其中县级3次，乡级5次，县、乡同步1次）比过去县、乡人大任期相同规定的次数增加了2次。同时，在这15年的时间内，还需搞5次村委会换届选举。另外，还有党委、党支部换届选举等。广大干部群众几乎年年要参加一次、甚至二次选举活动。选举活动过于频繁，致使不少干部群众对选举产生厌烦情绪。

──部分选民意识淡化，萌发与已无关想法。有的同志认为，县级机关及县属企事业单位在经济、文化等社会事务方面与所在乡镇没有多大联系，参加所在乡镇人民代表大会代表的选举没有多大意义。加之目前面临特困企业多、下岗职工多、社会矛盾多等问题，选民难组织、难发动，更没有必要参加所在乡镇人民代表大会代表的选举。因而，有些部门和企业负责人对换届选举工作持应付态度。还有的个体私营业主认为，搞市场经济，搞到钱是真的，搞生产是硬的，搞选举是软的，参加选举活动会影响生产，参不参加选举、当不当代表与自己关系不大。如我县安宜镇某一个体私营业主公开表明，其企业不参加所在乡镇的人民代表大会代表的选举。后经说服教育，才允许本企业员工参加选举活动，但他本人对换届选举工作仍持冷漠态度。

──选民登记难度加大，漏登引发矛盾增多。流动人口不断增加，人户分离情况复杂，下岗职工时增时减，一些经济实体与党政机关脱钩后，形成一个无人过问的真空，这些新情况、新问题给选民登记工作带来不少困难，加大了选民登记工作的难度，漏登、重登问题，不同程度地在一些乡镇或选区存在和出现。因漏登引发的信访也一届比一届多。

──提名前"圈定"候选人，愚弄选民搞假民主。社会主义民主的本质是人民当家作主。但有的乡镇、有的选区少数领导人或负责同志为图省事，走捷径，违法操作，在未发动选民广泛提名前，就把条条框框、代表类型下达给各选区，更为严重的是，有的预先"圈定"代表候选人名单，把选民提名、酝酿、协商代表候选人视为做表面文章，搞形式。在1995年底乡镇人大代表换届选举中，我县有一乡镇的正式代表候选人名单，不是由乡镇选举委员会根据较多数选民的意见来确定，而是由该乡镇党委书记和组织委员两人圈定。剥夺了广大选民的民主权利，践踏了法律的尊严。

──组织力量相对削弱，宣传教育缺乏力度。乡镇单独换届选举与历次县乡同步换届选举相比，不管是从县、乡领导的重视程度看，还是从组织选举的力量、宣传教育的声势看，相对不足，均有所减弱。特别是宣传教育工作，受客观条件和经费等因素的制约，缺乏有效的宣传手段，缺乏广度和深度，在一些乡镇、村庄、企事业单位甚至看不出搞选举的一点迹象，计划生育、土地管理等方面的横幅标语到处可见，但换届选举方面的的横幅标语却寥寥无几，更谈上不声势和氛围。

──"3860部队"成为生力军，少数人掌握选举权。"3860部队"，是人们对妇女、老年人的一种简称。自农村实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来，大多数身强力壮的年轻人纷纷外出打工或做生意，妇女、老年人则作为一支"留守部队"，不仅是农业生产的主力军，而且又成为选举活动的生力军，如果没有他们的参与，选举工作就难以完成。但这支"部队"文化水平偏低，在整个选举活动中易被一些文化素质较高的人所左右和控制。投票选举代表时，一个生产组，甚至一个村的选票仅由几个文化素质较高的人填写。在城乡一些停产、半停产的企业，由于下岗职工难联系、难组织，为片面追求参选率，又不得不由少数选民甚至三、四名选民填写一个企业的全部选票，大大超过了"每一选民接受委托不得超过三人"的规定。选举权被少数选民所掌握的问题比较突出，委托他人代投的选民数超过选民总数50%的选区为数不少，如我县广洋湖镇北荡选区委托他人代投率达75%。且接受委托操作不规范，未严格按照"经选举委员会同意、书面委托"法定程序办事的现象也比较普遍。

──流动票箱有增无减，有人操纵变成"黑箱"。不少选区为提高参选率，以为年老体弱有病的选民提供方便为由，并利用部分选民的厌烦情绪，扩大在流动票箱投票的对象。如我县沿河乡老鸦、郭庄两个选区近3000名选民均在流动票箱进行投票选举。流动票箱的增多，给一些人提供了可乘之机。有的选区将乡镇干部参选视为政治任务，为保证参选的当选；还有的为竞选乡镇政府领导而争当代表，抽调能领会组织意图的人或亲信为流动票箱工作人员，登门接受选民投票时指选，或写作时违背委托人的意志。甚至有的工作人员，不是走家串户接受选民投票，而是自己填写选票凑数。

──代表权利受到抑制，被人当作"投票工具"。今年春节前，我县29个乡镇均召开了新届一次人代会。在选举事项上：人大主席、乡镇长均是等额选举，人大副主席、副乡镇长均没有进行预选，由主席团提名的副乡镇长候选人仅有2名落选，占主席团提名总数的1.01%，代表联合提名当选的2名副乡镇长也是符合党委意图的。其中有一些做法值得我们深思：有的乡镇把乡镇干部安排到各代表队，明确责任制，名曰加强领导，强化思想政治工作；有的把代表编组控制在10人以内，并限制代表不准跨队联名；有的乡镇为了等额选举人大主席、乡镇长，在大会选举办法中明确规定或口头传达"人大主席、乡镇长的选举采取等额选举"；人大副主席、副乡镇长候选人的提名要求代表按照党委意图，反复做工作不让代表另提或多提候选人，或不给代表留联名提候选人时间；已经提名的，或做工作让代表撤回提名，或做工作让被提候选人不接受提名，显然，这些做法是违法的。

综上所述，从乡镇人大换届选举中可以清楚地看到，农村基层民主建设十分艰巨，任重而道远。针对乡镇人大换届选举工作中遇到的问题，就如何完善我国选举制度，推进农村基层民主建设，确保依法治国方略有效实施，笔者提出几点浅见：

一、以社会主义初级阶段理论为依据，进一步修改和完善我国的选举制度，推进农村基层民主建设制度化、法制化

实践表明，我国的选举制度在操作时还有一定的难度，不够具体化、规范化，尚需进一步修改和完善。

首先，修改和完善选举制度，要适合社会主义初级阶段的基本国情。面对"生产力还比较落后，人民的文化水平仍较低，还存在着相当多的文盲，人们的思想觉悟和民主法制意识还不强"这个基本国情，有必要修改现行的选举制度。如：关于县、乡人大任期的问题，笔者认为，县、乡人大任期均改为四年，并同步进行，比较适合国情，且大有益处。

1、有利于集中力量，加强对县、乡人大换届选举工作的领导。县、乡同步换届，在组织力量、宣传教育、业务指导、选举经费等方面，较乡镇单独换届会做的更好，重视程度更高，工作力度更大。

2、有利于消除人们的厌选情绪。如果县、乡人大任期均为四年，并同步进行，16年时间仅需搞4次选举，比现在县、乡不同步换届的规定要少搞3次之多。

3、有利于节省人力、财力和物力。据估算，我县每搞一次换届选举，县、乡财政和企事业单位、村组用于选举的各项开支需200万元左右。

4、有利于缓解代表名额难分配的矛盾。1995年选举法修改后，县、乡人大代表名额有所减少，普遍出现"三难"问题，即：选区难划分、代表名额难分配、代表结构难掌握。如果县、乡同步换届，对解决上述问题，尤其是代表名额难分配的问题会有一定的作用。

其次，修改和完善选举制度，要体现权利和义务相统一的原则。我国现有的选举制度，赋予了选民的选举权和被选举权，但对选民应尽的义务没有作出明确的规定。选民登记核对工作面广量大，在流动人员增加、人户分离现象突出的情况下，工作稍欠缜密，漏登、重登问题就会在一些选区不同程度地发生。有的选民偏执，误把工作上的疏忽理解为干部对他有看法，认为故意剥夺了他的选举权和被选举权，选举前不反映、不申诉，投票选举进行时或选举工作结束后才上访、申诉，不但影响了投票选举活动，而且还影响了干群关系和安定团结。鉴于选民享有参加选举的权利，也应负有行使这项权利的义务。建议选举法对选民义务作出明确的规定，选举委员会负责发布选民登记公告，对选民登记的时间、地点、方法、注意事项等提出要求，选民应当主动到选民登记站参加登记，选民本人在规定时间故意不主动到站登记，或不参加选举活动，视为弃权，责任自负。以增强选民的责任意识，增强选民参加选举的主动性。

再者，修改和完善选举制度，要体现公平、公正、公开的原则。为规范选举程序，有效地解决流动票箱"暗箱操作"和少数人掌握选举权的问题，安徽省在村民委员会选举中取消了流动票箱；福建省则规定，只对老弱病残者实行流动票箱，并根据村民居住分散的实际情况，以自然村庄或村民小组为单位设立投票站，投票站设有验证处、领票处和秘密写票处。对委托投票，安徽省在村民委员会选举中规定，每个村民只能接受1张委托票，委托总数不能超过20%，以体现直接民主选举的基本精神。这些做法值得在修改选举制度时参考和借鉴。

二、加强社会主义民主宣传教育，进一步提高广大干部群众的民主意识，推进农村基层民主建设稳步、快速发展

加强社会主义民主宣传教育，不断提高全民族的民主意识，是社会主义民主建设的一项基础性工作。党的十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出："加强社会主义民主和法制的建设，根本问题是教育人。"这一思想，科学地揭示了宣传教育在社会主义民主建设中的地位和作用，为发展社会主义民主指明了努力的方向。

第一，要把社会主义民主宣传教育工作作为一项长期任务来抓。民主是社会上层建筑的组成部分，由经济基础所决定的，并受上层建筑其他诸因素的影响。我国是在半殖民地半封建社会的基础上，经过新民主主义革命过渡到社会主义的，既缺乏民主的传统，也没有经过商品经济的充分发展，加之经济文化比较落后，因而，社会主义民主的实现与完善需要一个长期的过程，不能靠"破字当头"的大民主方式来实现，或靠一朝一夕、搞换届选举时挂几条横幅、贴几张标语也是不行的。只能通过踏踏实实、坚持不懈的努力，通过建设性的工作逐步创造条件去实现。

第二，要把各级领导干部作为社会主义民主宣传教育工作的重中之重。******同志在纪念党的十一届三中全会召开二十周年大会上指出："二十年来改革和建设的历程说明，面对新时期的艰巨任务和可能遇到的风险，严重的问题在于教育干部。"多年的实践也说明了一点，农村基层民主建设之所以举步维艰，严重的问题也是在于教育干部。各级领导干部成为社会主义民主宣传教育的重点，是由其地位决定的。将各级领导干部作为社会主义民主宣传教育的重点是符合实际的。

第三，要把宣传教育工作贯穿于换届选举的全过程。乡镇人大换届选举，必须以舆论为先导，以思想教育工作为保证。坚持宣传教育工作的针对性、广泛性、多样性，是激发人民群众参与管理国家事务、参加民主选举的政治热情，保障换届选举始终沿着法制的轨道有序进行的重要举措。

1、宣传教育的针对性。在换届选举中，各乡镇、各选区应根据每个阶段的工作要求和群众中的思想动态，有针对性地进行宣传教育。在准备阶段，重点宣传坚持人民代表大会制度的重要性和必要性，宣传我国社会主义民主的本质特征，宣传选举工作必须遵循的指导思想；选民登记、核对阶段，重点宣传选民的条件和登记方法等；提名、酝酿、确定代表候选人阶段，重点宣传代表必须具备的素质，教育选民珍惜法律赋予的民主权利，正确行使提名权；投票选举阶段，重点宣传选民如何投票，如何委托代投等。准备和召开乡镇人代会期间，重点宣传乡镇人大的性质、地位和作用，宣传开好新届人代大会的重要意义，以及大会的指导思想和任务要求等。

2、宣传教育的广泛性。在换届选举中，各乡镇、各选区应根据选民的不同职业、文化水平及居住状况等情况，运用多种形式进行生动具体地、广泛地宣传教育。如，教育干部服从组织安排，做好当选和落选两种思想准备；教育被政党、团体推荐的代表候选人主动与选民见面，接受选民的检验与挑选；教育不再继任新届代表的同志继续发扬主人翁精神，在本职岗位上发挥作用。教育个体私营企业主端正态度，克服"与已无关"的思想。通过广泛地宣传教育，引导选民提高参加选举的自觉性。

3、宣传教育的多样性。在换届选举中，各地还应根据人员流动性大、开会难等实际情况，运用电视、广播、报纸等各种新闻媒体开展宣传教育。各乡镇、各选区还可采取组织讲师团巡回演讲、宣传车、给选民一封信、幻灯片、画廊、板报、图片展览、横幅、标语、戗牌等多种形式进行宣传，形成较大的宣传声势，营造强烈的氛围，促进换届选举工作扎实有序地开展。

三、加强乡镇人大工作，进一步加大对民主选举制度实施的监督力度，推进农村基层民主建设在正确的轨道上健康前进

其一，加强乡镇人大工作。从人民代表大会制度的体系来看，发展农村基层民主建设，首先应当是加强乡镇人大工作。有为才能有位。通过积极地、富有成效地工作，体现其法律地位和应有作用，在人民群众中树立权威感和信任感，增强人们的人大意识。具体需抓好以下几项工作：

一要依法选好人大代表。代表素质的高低是乡镇人大工作能否建立自己威信的基础。乡镇人大代表的产生过程，必须充分发扬民主，严格按法定程序办事，切实反映选民的意志，选举人民群众所信赖的、具有议政能力和活动能力的人当代表。

二要认真开好人代会。乡镇人民代表大会举行会议，是乡镇人民代表大会行使职权的唯一的法定组织形式。对于乡镇人大代表来说，只有通过乡镇人民代表大会会议，才能代表乡镇人民依法行使当家作主，管理地方国家事务的法定的职责。所以能否开好乡镇人民代表大会会议，是关系着能否坚持和完善我国人民代表大会制度，扩大农村基层民主的重要问题。凡属本行政区域内的经济、文化和社会生活中的大事，都应该提交人民代表大会审议讨论。乡镇人民代表大会应该充分发扬民主，畅所欲言，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，行使管理国家事务的权力。

三要组织搞好闭会期间的代表活动。乡镇人民代表大会代表在闭会期间的活动是整个乡镇人大工作的一个重要组成部分。代表在闭会期间的活动内容很多，大致可以概括为三个方面：一是执行代表职务方面的活动。如视察、执法检查，听取政府及其部门的工作汇报，评议政府及其部门工作，对各方面工作提出建议、批评和意见，联系选民等。二是提高代表素质方面的活动。如组织学习宪法、有关法律法规、党和国家的方针政策，组织调查研究，外出参观学习等。三是协助政府推行工作。如组织代表帮助困难户脱贫致富，带领本地群众共同富裕等。

四要重视做好乡镇人大的制度建设。搞好乡镇人大工作，使它具有连续性、规范性，不能光靠个人热情，还要靠制度。根据各地的实践，一般说来建立以下几项制度：⑴乡镇人大主席团闭会期间工作职责；⑵乡镇人大主席团联系代表制度；⑶乡镇人大主席团关于办理代表建议、批评和意见的制度；⑷乡镇人大主席团接待和处理来信来访制度；⑸乡镇人大主席、副主席工作职责；⑹乡镇人大代表职责；⑺乡镇人大代表小组活动制度；⑻乡镇人大代表学习制度；⑼乡镇人大代表联系选民制度；⑽乡镇人大代表视察制度等。

其二，加大对民主选举制度实施的监督力度。保证宪法和法律在本行政区域内遵守和执行，是宪法和地方组织法赋予地方各级人大及其常委会的首要职权。因此，地方各级人大及其常委会要放开手脚，大胆行使监督权。对乡镇人大换届选举工作，不仅要重视业务指导，而且还要重视检查监督。发现违法行为，要依法纠正，依法追究。只有敢于监督，善于监督，才不负于宪法和法律赋予的使命，才能推进农村基层民主建设，才能使人大及其常委会成为名副其实的国家权力机关。

除此，地方各级人大及其常委会还要把《村民委员会组织法》执法检查工作摆上议事日程。村民委员会对九亿农村人口来说，是个很好的民主训练班，村民委员会办好了，九亿农村人口增强了民主意识，养成了民主习惯，学会了民主管理，那么整个国家的社会主义民主，就有了可靠的坚实的基础。乡镇人大与村民委员会是相辅相成、互为补充的两种主要民主形式。乡镇人大是间接民主，村民委员会是直接民主，它们各有所长，优势互补，村民委员会的民主自治补充了乡镇人大的代议制民主，乡镇人大通过国家权力，保障和促进村民委员会民主自治，这样，把间接民主与直接民主有机地结合起来，对加强农村基层民主建设有异曲同工之妙。