桂林市秀峰区成建制推行社区直选透析

秀峰区地处广西桂林市中心区域，今年8月27日，随着长海社区居民委员会直接选举的结束，该区17个社区选举工作全部落下帷幕。其中，有13个社区进行了直接选举，直选面约占80%，是迄今为止广西乃至全国大中城市辖区成建制推行社区直接选举面最大的一个城区。全部直选社区的选民为41302人，参加选举的选民达到37519人，平均参选率达到90.84%，参选率最低的社区为85.2%，最高的社区达到96.8%；参加投票的选民达到35567人，平均投票率94.5%，投票率最低的社区为90.6%，最高的社区达到99%。直选面大、参选率高、依法规范和民主意识普遍增强等是秀峰区社区直接选举特点，刷新城市基层民主选举的记录，为全面地推行城市社区直选提供了成功的实验。

一、社区直选的必要条件

社区直选的必要条件是否已经成熟？这是目前社区建设理论界和相当部分地区社区建设业务主管部门关注和争论的一个焦点。秀峰区委、区政府在做出全面推行社区直选政策时对社区直选条件做了一个实事求是的、全面的分析，形成了共识，并得到了中共桂林市委、市政府和自治区、市民政部门的肯定和支持。

1、扩大城市基层民主，推进社区自治，是社区建设的重要内容和目标，也是社会主义民主政治建设的必然要求。秀峰区通过认真学习******同志关于“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利和依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践”的科学论断，充分认识到，在社区建设中，将扩大基层民主作为实现社区依法自治的基石，实行社区直选是民主选举的最高形式，政治条件是成熟的。

2、城市社区建设的现实需要是社区直选的直接推力。社区建设是一项长期的系统的社会工程，需要全社会的广泛、深入的参与。在社区初创阶段，秀峰区跟全国许多地方一样遇到了一系列的问题，如社区成员对社区的认知度、参与度不高；社区居民委员会角色错位，对上负责甚于对居民负责，与社区自治原则相悖；社区成员对社会组织（主要是社区居委会）认同感差，社区组织在社区没地位、无权威。解决这些问题是当务之急，途径也许有很多，但是实行直接选举是捷径和良方。

3、社区利益关联体的逐步形成，为社区直选提供了动力源。秀峰区在开始社区调查中，居民反映最强烈的就是社区环境卫生脏乱差、社区治安不尽人意等等，说明社区成员都在关心社区生活环境改善和生活质量的提高，对社区的认同感在增强；同时，随着社区管理与服务功能逐步增强，越来越多的人特别是弱势群体对社区的依赖度在增加。因此，通过直接选举产生社区自治组织是广大城市居民愿意接受而且可以接受的。

4、社区体制改革为社区直选提供了契机和舞台空间。社区体制改革改变了居民委员会旧体制的诸多基础构件，如人口规模、地域范围、资源配置、职能定位、运行机制等，使社区成为一张全新的白纸，可以画最新最美的图画。秀峰区抓住这一契机，对原有的体制弊端进行了改革，为社区直选创造了广阔的作为空间。

5、农村村民委员会直接选举的成熟经验和试点社区直接选举的成功探索为全面推开社区直选提供了直接借鉴和信心。秀峰区辖有1乡7个村委会，分别在1999年、2002年进行了两次村民委员会“海选”，取得了丰富的成熟经验；2002年在先期进行试点的东华社区进行了直接选举的探索，也取得了圆满成功。

6、社会就业的不充分、社区工作的现实吸引力、专业社区工作者职业的形成，为社区直选提供了必需的人才资源。秀峰区在社区改制初期，着手进行社区工作者职业化改革，明确了社区职能定位和社区工作者的职、权、利等体制要素，为高素质的人才加入社会队伍创造了条件。

二、秀峰区社区直选的关键环节

社区直选在相当部分地区被视为畏途，原因是多方面的，其中，直选的几个关键的基础环节把握不好，导致劳民伤财、流于形式、工作走样甚至失败，达不到预期的效果。秀峰区在这方面作了一些探索，始终抓住以下一些关键环节，确保了社区直选的成功。

1、统一思想，谨慎决策，坚定信心，全力推进。社区直选是一项新生事物，尤其在全国范围大面积地推开，有一定的政治风险与社会风险。但作为自治区社区建设实验区，秀峰区认为有责任和义务在这方面依法创新实现新突破。因此，区委、区政府做出决定，除了个别处于城郊结合部的条件尚不成熟的社区外，其余所有社区要达到“双八十”目标，即直选社区面积达到80%，选民参选率达到80%。为确保目标的实现，区四家班子成员和机关部门挂点联系社区抓直选，抽调查机关1/3的干部到直选社区指导、协调、参与组织直选工作，街道、社区集中全力将直选作为一项中心工作来抓，广大社区工作者克服时间紧、任务重和怕落选的思想包袱，坚持将宣传发动工作做实做细，一个个居民小组、单位去宣传发动，一户户居民户去走访。有的社区，社工们入户率达到80%。

2、坚持法律原则与工作实际相结合，依法界定选民资格，保障社区直选的合法有效和法定的参选率。秀峰区将选民资格确认作为一项基础工作来抓，根据依法和实事求是的原则确定选民资格条件。主要依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和中办发［2000］23号以及《广西壮族自治区实施中华人民共和国城市居民委员会组织法办法》和桂办发［2001］46号文件的有关规定，结合本地实际和社区建设的需要，根据“户籍所有地和常居住地相结合”的原则，确定选民资格条件，亦即户口在本辖区的选民是当然选民，但不常住者可不予登记（本人有要求的除外）；常住在本辖区，户口不在本辖区的居民可以是社区的选民（本人不愿意参加登记的除外）；外来人员竞争社区组织职位的，经本人申请，选举委员会同意，并事前将户口迁往竞选社区的，可以作为选民予以登记。大量城市“空挂户”不能参加投票而直接影响参选率、实际生活在社区而户口不在社区的人被剥夺选举权、大批有志于社区工作的人才受“本居住地居民”身份限制不能参与社区居委会竞选等问题因此得到解决。

社区选举委员会在社区直选中是否能够真正“当家作主”，是社会比较关注的一个焦点。秀峰区依法对社区选举委员会构成、职责职权、工作机制做了明确的规范。社区选举委员会的构成具有广泛性、权威性、号召力，主要由社区内主要单位的有关负责人、社区居民中有影响力和号召力的代表人物，居民代表、居民小组长和社区筹建工作领导小组的成员组成。实践证明，他们在社区直选各项组织工作中成分利用自己优势，为选举成功做出了突出贡献。其次，尊重和维护社区选举委员会的法律地位和作用，任何组织和个人不得将自己的意志强加给选举委员会，指导、引导、支持和保障选举委员会依法办事、按章操作。实践证明，社区选举委员会卓有成效的工作是保证直接选举成功的重要因素，他们充分依法行使职权，增加了选举工作公正、公平、公开三原则的透明度，摒除了选举前群众中普遍存在的“人员内定”、“暗箱操作”等种种传言，尊重了广大选民的民主权利，增强了居民参选的积极性。

4、重视发挥居民小组长、居民代表在社区直选中发动群众、组织群众的基础作用，筑就社区直选组织工作的中坚力量。秀峰区将社区居民小组长和居民代表既作为社区自治区组织的一部分，又作为社区直选的基本工作队伍。居民小组长由各居民小组的居民采取直接选举形成产生。居民代表参照人大代表产生的方式，划分选区，主要由选区内有选举权的居民直接投票选举生产。其次，紧紧依靠这两支队伍，扩张他们在社区直选中的作用力。在选举的每一个环节，并就一些程序和技术问题进行加强培训和指导，都充分地听取他们的意见。让他们参与选举工作的全过程。这样，他们直接成为了选举的组织者和工作者，在宣传候选人和组织、督促选民参选等方面发挥了其他任何组织和个人都不可替代的作用。

5、着力扩展社区居民委员会成员候选人提名的开放性、群众性、广泛性，夯实社区真正意义上直选的基础。秀峰区社区直选的提名方式普遍采用以下三种形式，即选民10人以上联名，或者居民代表5人以上联名，或者选举委员会提名，绝大部分社区采取的是前两种方式提名。中心广场社区共有3400余名选民，参与候选人提名联名签署的居民近800人，联名面高达24%；蓖子园社区有3100多名选民，参加提名会议的居民达1200多人，群众知情面达40%；一般社区居民提名参与面都在15%以上。其次，坚持差额原则，采取由居民代表会议进行预选方式确定正式候选人，杜绝了任何组织或个人的指派与内定。

6、精心准备，周密组织，依法办事，规范操作，保障社区直选一气呵成。秀峰区社区直选的组织过程是一个科学的组织系统，涉及方案准备、组织准备、物质准备、会议准备、保障准备，这是确保直选工作基本正常进行，不出大的差错的重要环节和手段。一是做好社区选举活动的预案和工作日程安排；二是培训好一支选举工作队伍；三是开好社区居民代表大会；通过各选举大会的议程、社区直选的办法、监票人、计票人等，为选举日的选举工作做最后的预演和工作准备；四是做好宣传造势工作，营造浓厚的氛围。

三、秀峰区社区直选的现实意义

对于社区直选的实际意义，理论界和社区建设实际工作者都有不同的看法，那么，从秀峰区社区直选的实践来看，它在以下几个方面给我们是有所启迪的。

1、秀峰区近80%的社区实际直选表明大中城市社区直选是可行的。同柳州、南宁、北京等城市社区都进行过成功的社区直选一样，秀峰区所属的桂林市是广西的中心城市之一，是着名的国际旅游观光城市，在全国大中城市中有一定的代表性。更关键的是，秀峰区恰恰不相信只有小城市或城郊结合部才具备直选条件的主观臆断，而在城市中心地段的老城区推行直选。所有这些，都在一定程度上证明了即使在大中城市的中心城区也可以进行社区直选，在大中城市的中心城区成建制地推行社区直选不仅必要而且可行。

2、社区直选是城市基层民主政治建设的培训班。城市居民从理论上讲文化程度、社会责任感、民主意识应该比农村居民要高，但由于居民与社区的利益关联度影响，他们参与社区民主的主动性不够强；但是，这并不意味着他们不需要社区民主，只要找准利益关联度这一激活点，加上辖区党委、政府的极力推动，他们参与的积极性将会空前高涨，秀峰区的实践证明了这一点。

3、社区直选是社区建设的宣传队和播种机。社区建设是一项新生事物，广大群众认识、理解、参与和支持社区建设是一个长期而艰难的过程。那么，在社区初创阶段，推行社区直选，能够最大限度地动员社区成员参与到选举中来，通过这样一种手段和形式，让社区成员了解社区、参与社区。当然，从某种程度上，这种参与也许是被动的，但是，从对实际工作影响上来讲，主动与被动，结果都是一样的，那就是奠定了社区建设较为广泛的社会基础和群众基础。这是实行间接选举的社区所无法做到的。

4、社区直选增强了社区居委会干部的责任感、使命感、危机感，矫正了他们长期以来形成的对上负责甚于对居民负责的角色错位。推行直选以来，社工们普遍感觉到了来自直选的巨大压力和动力。一方面，为了竞选，他们不遗余力地走家串户，宣传社区建设，征求群众意见，解决社区久拖不决的难点问题，热忱为居民服务，在短短的两个月时间内，有些社区工作者走访单位和家庭户达到80%，这是以往难以想象的。另一方面，他们感到，当选后如果不能为群众解决一些实际问题，实现自己的承诺，将无法面对下一次选举，这种优惠意识正在转化为责任心和危机感，体现在他们雄心勃勃的三年工作规划中。可以说，这种选举效应将会越来越多地体现在社区各项工作中，成为社区居委会干部做好工作的动力源泉。

5、社区直选增强了居民对社区的认同感和依赖度，树立了社区自治组织在居民心目中权威性。社区直选后，社区成为家喻户晓的新鲜事，居民群众将许多事情的解决都寄希望于社区，同时，也对社区自治组织的管理行为予以理解和支持，社区自治组织行使自己的职权也理直气壮，社区成员对居委会认同感也明显增强了。