“草根民主”的新实验

过去，村干部在任职期间违规决策、管理，给村集体经济造成损失，不会受到其它形式的追究，最多只是被罢免。而如今，在浙江瑞安，如果村干部有过错，给村集体经济带来损害，要用自己的财产承担赔偿责任，这项举措的推行，给村民自治注入了新的内涵。

半年前，瑞安市安阳镇最北边的小山村北隅村，选举产生了新一届的村委会主任，该村村委会主任当场与全村的村民签订了一份中国农村从未有过的“村干部过错行为民事赔偿”协议书。协议书的乙方是新当选的“村官”蔡成光，甲方则是北隅村的党支部书记蔡国平，他作为全体村民的代表在协议书上签字。

该协议书有11项规定，如村集体建设项目的确定与发包；土地规划和宅基地的分配、使用；征用土地各项补偿费的使用方案；集体资产出租和其他收益的管理与使用；建设资金的筹集、管理与使用；违反规定报销、公款私存或违反现金管理规定等。如果村干部在任职期间违反这其中11项规定乱决策、乱管理，给村集体经济造成损失的，要用个人的财产进行赔偿。

据了解，自今年5月16日北隅村推行“村干部过错行为民事赔偿制”以来，瑞安市已有226个村，出现了像蔡成光这样的“协议村官”。如今这个试验已经实施了半年了，它是否已经有了新的收获？在实施的过程中，这个试验还存在一些什么问题？带着一连串的问号，11月19日，记者专程赶赴瑞安的安阳镇上望办事处、莘塍镇和飞云镇所辖的北隅、垟底、后宕、东风、孙桥、龙头等8个村，进行了调查。

设计者的初衷，是要堵住民主决策、管理中的漏洞

当一项制度在设计和推行的过程中，总有着与这项制度相对应的深层次的背景。“协议村官”变革方案的设计与推出也是如此。

瑞安市在温州属经济发达的县级市，面积1300多平方公里，人口110万，下辖32个乡镇，994个村（居）。全市村集体资产超过100万的村数以百计，有的村光银行存款就达几千万元。

村里有了那么多的钱怎样合理使用和管理，一直是农村基层自治的一个热点问题。近年来，瑞安市在开展依法治村的工作中，制定了《村民自治章程》《村民代表议事规则》、《村两委议事规则》、《村财务管理规则》等一系列有利于推进基层民主自治的制度，在一定程度上推进了农村的依法治理。但是，随着村级集体经济的不断发展和壮大，过去制定的规则、制度，对村干部违反了规则、制度后所要承担的相应责任没有明确的规定，从而导致了一些农村民主自治出现了“变味”。

——一些村委会成员滥用“职权”乱决策、乱开支给村集体经济造成重大损失。

——一些集体经济较发达的村委会民主决策、民主管理形同虚设，存在漏洞，使部分心术不正的村民认为当“村官”有利可图。于是诱发了某些地方村民委员会在换届选举中出现贿选、利诱、甚至是暴力选举等现象。

由于很难追究村干部的经济责任，村民十分不满，村民们往往选择了“闹事或者上访”这两条途径。据统计，光去年一年，瑞安农村村民因村委会成员滥用职权造成村集体财产损失而上访的案件达几十起，人数上千人。另外，村民委员会是自治组织，不是政府部门，行政监察无法用上，如果村干部不是党员，那么党纪监督也对其行不通。一些地方的村民由于不信任村干部，竟然要求把集体资金分包到户。

正是在这些背景下，瑞安市司法局副局长、今年38岁的李国民，提出了设计一套详细可行的村自治责任制度的新设想。李国民曾在乡镇工作了12年，并通过自学取得了法律本科文凭和律师资格。长期在乡镇工作，使他深刻地体会到农村民主自治中存在的问题。今年1月份，当他从莘塍镇镇长岗位调入司法局后，就提出了他的设想。他的想法立即得到了司法局和瑞安市领导的认可和支持。

在广泛调查的基础上，李国民和司法局新一届的领导班子，提出了建立“村干部过错行为民事赔偿制”的建议，并设计出一套《村干部过错行为承担民事责任制度》具体实施方案。瑞安市委、市人大常委会、市政府对这一建议非常重视，召集有关职能部门和法律界人士进行论证。今年5月，由瑞安市人大常委会和市委组织部、宣传部，市法院、普法办、农业局、民政局等有关单位或部门组成的工作组，进驻北隅村进行了首个试点。

现状令人高兴又令人担忧

当记者走进北隅这个第一个“协议村官”实验基地村采访时，发现该村的村民对这项制度已是家喻户晓。

村支部书记蔡国平介绍说：“北隅村虽然只有328户人家，1411人，但是，去年我们村的工农业总产值达到了1个亿，人均收入8000多元。因为我们村的经济比较好，村民对村集体财务就比较关注了。”

该村的村务监督小组组长蔡纪者，面对记者的采访，讲的最多的两个字是“监督”。他说：“我是村民信任我，才让我当监督小组长的，如果村委会干部要把集体的钱放在自己的口袋里，我就要监督，还要告诉大家来监督。”

“你看，就这么100多块钱的领款凭证，要有经手人签名，村委会主任同意，再经村务监督小组长认账后签字才能领钱。现在村里花1000元以上的款，要经过村民代表大会通过。”北隅村村委会主任蔡成光拿来村财务帐单、发票让记者看。

陪同前往北隅村采访的李国民告诉记者：“现在村里要花钱，花多少钱都要经过村民代表会议讨论通过才行。”

据了解，在北隅村换届选举前，一份《北隅村村民自治章程》已由村干部挨家挨户广为散发，并由村民代表会议通过。村民关心这个章程，是因为章程的第三章有“村干部过错行为承担民事责任”的规定。村委会的候选成员，在选举前先要向村民做出如何管理好集体财产、财产使用要经村民讨论等多项书面承诺。村主任当选后，再签订愿意承担因决策、管理失误所造成的经济损失，由个人赔偿的协议。“这样村民当然对此事要关注了。”李国民补充说。记者在村委会办公楼的墙上看到，至今几个村委会候选人的承诺书还贴在墙上。

傍晚时分，当记者来到瑞安的经济强镇莘塍镇的垟底村采访时，该村的党支部书记阮棉洪拿出了三本厚厚的红蓝封面的《村规民约》给记者看。该镇的党委副书记蔡立波告诉记者：“自从实行了村干部民事赔偿责任制以后，闹事、上访的少了。”但他也坦率承认，尽管这是民主决策管理的好形式，但我们镇里的有些工作就不如以前好做了。镇里前阵子想在村里征用几亩土地，村民会议已经开了五六次了，但是就是通不过，至今好几个月了这块地还是征不下来。

记者在采访中也发现，在经济比较发达镇、村，村民们对这项制度的推行，都比较了解、赞同，但是这项工作在瑞安开展得也很不平衡。

第二天的早上，当记者来到飞云镇的经济相对落后的东风、孙桥村采访时，村民们都说：“不知道有这么一件事。”某村一位不愿透露姓名的村委会成员坦诚地告诉记者：“我们村协议是签订过的，不过是村委会主任和村支部书记两个人签订的，没有向村民通报。因为这是上面让这么做的，他们就签订一个交差”。

瑞安市人大常委会法工委主任王学镜认为，一些村子对《村民自治章程》的内容没有弄明白，就匆匆地签订协议，这种“偷工减料”的操作很可能导致这一自治模式的走样，埋下将来诉讼时的隐患。

对此现状，设计者李国民也很忧虑，他认为这样的做法都不符合他的初衷。他最初只希望在经济条件较好的村作好试点，并取得成效后，再有步骤地逐步推广。因为在一些富裕的村子，村干部对集体经济有更多的支配权，而村民们也有着强烈参与集体经济管理的积极性。

前景中的迷惘与困惑

1996年，在莘塍镇一个经济落后的村子，村干部一年吃掉了8万多元，还用村里的公章为别人担保，结果给村里带来了沉重的债务。这块阴影，如今还留在该村村民的心中挥之不去。当时，几百个愤怒的村民将村干部围了3天，后来在时任镇长李国民的引导下，村民们决定向当地法院提起诉讼，要求村委会主任赔偿村里的损失。

然而，法院却拒绝受理此案，理由是：其一，法律没有明文规定可以受理此类诉讼，因此无法立案。其二，如果受理了此案，在判决时如何界定村干部的个人行为与集体行为？结果此事终未进入司法程序，令李国民和村民们感到极其遗憾。

如今，“村官协议”的签订为法院受理此类纠纷砍掉了一道“门槛”。但是，据了解，在不久前召开的温州市有关职能部门和法律界人士对《村干部过错行为承担民事责任制度》的论证会上，温州市中院的一位资深法官认为，根据最高法院的一个司法解释，如果“村官”有过错，村民除向上级政府部门和主管部门反映外，村民应善于运用其选举权影响村委会，使之更好地服务于村民，因为村委会是村民选举的。因此，今后“村官协议”所引起的纠纷，仍无法进入司法程序，原因是诉讼主体的地位不平等。

对于这一说法，李国民认为，村委会主任首先是自然人，其次才是被授权的村委会的法人代表。他受村民的委托管理集体财产，当他在村民代表大会规定的职务范围内行事时，他的行为才是职务行为和集体行为，而当他违反办事程序或超越职权的时候，他就是自然人的身份，由此给集体造成的损失，应该由其个人赔偿。李国民的这一观点获得了一些法律专家及瑞安地方法院人士的认同。

但是，目前许多法律专家对这个问题的看法尚不统一，温州市中院民庭仍保留了自己的看法。

对此，国家行政学院行政法学教授王保明认为，用协议的方法把村干部的权限加以限制，是将平等的契约精神引人我国基层群众自治组织的一种尝试。虽然还不能把这样的做法等同于“行政契约”，但可以肯定的是，这种做法顺应了社会管理方式改革的潮流。

瑞安市上望办事处书记薛尧弟在接受采访时，提出了另一个问题。他担忧地对记者说：“目前需要突破的司法障碍还有诉讼代表人如何确定的问题。”

瑞安市各村的《自治章程》明确规定，在发生对村委会主任的诉讼时，由村务监督小组长或者副组长作为村委会的诉讼代表人。按该章程规定，村务监督小组由村民代表会议产生，并对村委会行使监督权。李国民认为，这样做的必要性在于，一旦发生村委会主任不遵守协议的情况，诉讼程序即可以随时启动，从而避免因为诉讼代表人选问题产生不必要的纠葛。

可是记者在采访中了解到，目前所签订的协议，基本上都是村党支部书记代表村民与村主任签订协议。这样的做法带来的问题是，会使诉讼主体更加缺位。因为村支部书记本人也是村集体资产的决策和管理成员，他代村民签订这份协议，有“又当运动员，又当裁判员”的味道。村委会主任在决策和管理失误时，村支部书记往往也难脱干系，起不到真正监督的作用。由此，也可能导致将来发生诉讼时，因为诉讼主体不符合，使诉讼无法实现。

针对目前存在的一些难题，温州市人大常委会法工委主任王靖高说：“如何行使对村干部的有效监督，一直以来是法律监督工作者思考的问题。”他认为，目前实行的村干部过错赔偿协议实质上是村民自治章程、村民代表会议的议事规则以及村财务管理制度的一个有关责任和执行程序的附件。对于在实施《村民自治章程》过程中出现的一些工作简单化、在签订协议时“偷工减料”等问题，都将在今后的工作中去不断地进行摸索、总结和完善。至于这项民主制度什么时候能真正体现出它的优越性，还需要一个过程，其实际效果还有待实践的检验。