人大与党委的关系

--对程序运作来分析

人大与党委和政府的关系，特别是人大与党委的关系，一直是学术界争论的焦点，张志刚、曹玉海认为，要做好地方人大工作，离不开党的领导；各级人大及其常委会只有在党的领导下，才能坚持正确的方向，从而正确地发挥作用、实施权力、履行职责。①1999年12月11日，北京大学法学院"人民代表大会与议会研究中心"和《中外法学》杂志社联合举办了"人民代表大会20年发展与改革理论讨论会"。会上就如何处理好党与人大的关系、解决人大权力虚置的问题引起了与会者的热烈讨论。蔡定剑认为党与人大的关系以及人大在整个政治制度中的位置不顺、党的决定权与人大的重大事项决定权、党和政府共同决策与人大行使监督权之间存在某种交叉，导致人大难以发挥应有的作用。②在处理人大与党委的关系时，是少不了要处理人大与政府的关系。吴越认为在实践上需要解决好党委、人大、政府三者的关系，实际上地方党委、人大及其常委会和政府每一方都是作为一级国家权力的整体结构中不可分割的部分发生作用。③

在各级人大中，正确处理好人大与党委的关系说是非常重要的。1998年5月21日中共福建省人大常委会党组向省委汇报了省人大的工作情况，党组书记袁启彤同志作了"关于做好省人大工作必须坚持的几条原则意见"的汇报。袁启彤说的第一条原则是"在人大工作中，必须宣传和坚持中国共产党的领导和执政的地位。"他指出："各级人大是在党的领导下，履行宪法和法律赋予的职责的，最根本的就是要把党的主张，通过法定程序变为国家意志。。。。。。。省人大必须找准自己的坐标，摆正人大自身的位置。"④从人大工作的实践来看，各级人大在坚持党的领导、自觉接受党的领导方面的认识应该说是没有什么问题的。

说起人大与党委的关系，不少人也总是说要坚持党的领导，要接受同级党委的领导，要善于把党的意图通过法定程序变成国家意志。其实人大就是这样做的，但是现实中，确实存在着人大与党委的关系有不顺的地方，人大的同志常说人大工作难开展。有时，党委对人大有意见，人大对党委也有意见。具体表现在哪里呢？理论工作者、实际工作者都觉得共产党是执政党，是领导我们事业的核心。因此，把存在的这种关系不顺的现象扣上“体制问题”，不了了之。好像说人大与党委关系不顺责任全在于政党身上。但从一个省的范围来看，各市（县、区）均在省委的领导和省人大的指导下，为什么有的地方人大与党委的关系就能处理的很好，而有的就处理不好呢？

如果说“体制问题”造成人大与党委的关系不顺，从大的方面来说好像没错。不过我所要探讨的是在现有体制下，即“共产党是执政党，是国家生活的政治领导者”这种关系下，如何来理顺这两者的关系，从具体的事例来分析，大概可以看出一些问题。财政预算方案必须经过人大审议和通过，这是法律规定的谁也不能改变。至于财政预算方案从财政局制定草案到人大会通过，这其中的程序如何，可能谁也不太在意。整个程序大概是这样的：财政局制定预算方案（草案）——政府常务会议研究——党委常委会讨论决定——政府提请人大会——人大会通过。现在全国正进行县级机构改革，机构改革的整个过程大概是这样的：县人事局提出机构改革方案（草案）——县政府常务会议研究——县委常委会研究决定——县政府提请上级政府审批——县政府提请人大常委会任命干部。以上这两项程序有问题吗？没有，绝对没有，它完全符合人大工作所讲的程序。我在这里所要讲的是，程序虽然没有问题，但人大的同志或代表仍有意见呢？那就是没有考虑我国的“国情”：一是“党委决定一切，党委定下来的事，党员代表、党员委员敢于发表不同看法的少，怕说不与党委保持一致。”因此，造成人大的同志与代表有意见不敢在会上提，那只有在会后发牢骚，议论“体制问题”。二是当人大的同志发现政府提请过来的议案有需要修改的地方，便向政府提出，可政府以经党委常委会研究决定为由拒不改正。如此一般，人大、党委、政府的关系能顺吗？在此，我大胆地提出一条改革的措施，或许能缓解以上的这种紧张关系。那就是政府常务会议研究以后，先由人大常委会主任会议初审，后交由党委常委会讨论决定，再由政府提请人大审议决定。在中国，对人大的描述是“人民代表大会是国家权力机关，是因为它掌握了国家的根本政治权力或者说统治权，……”⑤“在法律上，人民代表大会与人民的关系和人民代表大会与其他国家机关的关系正好相反，人民代表大会应绝对地服从人民的意志。”⑥因此，可以得出，人大是必须代表广大人民的。在人大的决定权与党委的决策权并存的情况下，如何既代表广大人民的利益又坚持党的领导呢？笔者认为，类似财政预算等重大事项在党委常委会讨论决定前，由人大常委会主任会议初审，经政府修改后，提请党委常委会决定，看来是一条比较妥当的出路。人大常委会主任会议由人大常委会主任、副主任、秘书长组成，召开会议时，驻会的常委会委员（其中大部分兼任各办、委、室主任）均列席会议，如果政府能够吸收主任会议的初审意见，那么提交党委常委会决定的方案就更加完善，而后由政府提请人大及其常委会审议的议案所要修改的幅度就小、所要修改的地方就少，由此而造成三者之间的矛盾也就少了。而且，增加此程序并不违法，想必也可为党委、政府所接受。

此外，人大还必须明确何为重大事项，它的范畴是什么。这就要求人大在实际工作中，要制定一个衡量重大事项的标准，而且该标准还要经过同级党委的批准和征得政府的同意。像预算需经人大会通过很明确，好操作。但像机构改革方案，算不算重大事项呢？没有规定，如果按照县政府在党委常委会决定后报上级政府审批，再提请人大常委会任命干部，人大的同志会说，政府的机构撤并有不合理的地方，但党委常委会已研究决定、上级政府也已经审批了，机构撤并不合理的地方不可能改变了，那部门的局长要不要任命呢？不任命也不行。这样意见就来了。在这里我们可以看出，人大与政府对“重大事项”的看法不同。人大说机构改革是重大事项，政府问依据在哪里。如果各地人大能够制定一个重大事项的标准，那么就可规定哪些是重大事项需提请人大审议决定的，那矛盾不是少了很多了吗？

如果法律有规定，需提请人大审议决定的事项，增加主任会议初审这一程序，大概问题是不大的，前面已叙述过。如果法律没有规定需提请人大审议决定的事项，而且同级人大又没有规定哪些事项需提请人大审议决定的话，那么要增加主任会议初审这一程序难度就比较大。我们曾就这一问题和政府有关部门探讨过，这些政府部门的有关负责人，觉得我们提这个问题太幼稚。你想，他们何必往自己的头上安上一个“紧箍咒”，处处受制于人大。想要解决这一矛盾，只有靠人大自己，那就是要明确什么是重大事项并且要报人大审议决定。

如前所述，人大与党委的关系不顺，责任不全在政党身上。但在各地，都把责任推到同级党委身上。这点突出体现在选举上。按照地方组织法的规定，人民代表大会在选举时，“主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数均不得超过应选名额。”⑦按照地方组织法规定，大会实行等额提名，差额选举的办法进行选举。大会主席团提名的候选人，是经过党委常委会研究而后向大会主席团推荐，由大会主席团向大会（代表）提名。这是等额提名，那其他的候选人怎么办？各地做法可就不一样。一是除主席团等额提名人选外，其余人选全部由代表联名提名，而且不限名额，候选人人数超过大会通过的选举办法上规定的名额时，采用预选的办法产生正式候选人。X市是采用这种做法。这是一种依法的、民主的做法。二是党委在大会前把差额的候选人人选也确定下来，然后在大会上让代表联名提名党委确定的人选，并且不欢迎代表联名提出其他的候选人。即发现有代表要联名，党委即马上派员做代表的工作，让他们撤回所提"联名提名候选人议案"。A市是采用这种做法的。这是一种最能保证党委意图得到完全贯彻的做法，但是代表们及人大的同志有意见。三是党委不干预代表联名提名候选人，但为了保证党委所提人选的当选，党委派员私下去做所提候选人当事人的工作，让他放弃候选人的资格。S市是采用这种做法的。这是一种比较明智的做法，它可在一定程度上缓和人大与党委的关系。

我所叙述的三种提名方式，主要是想把人大与党委关系紧张的责任全归给党委是不妥当的。如果要说责任的话，那应该由党委主要负责人来承担。试想，同在省委的领导下，三个市三种做法。难道是省委布置他们要这么做。党委主要负责人如何领导同级人大，是改善人大与党委关系的关键。按照法律规定，整个候选人的提名程序大概是这样的。党委常委会确定人选（会前）——大会主席团提名+代表联名提名（--预选）--确定正式候选人--选举。⑧"从法律学的角度来看，程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。"⑨"秩序是与法律永相伴随的基本价值"。⑩因此，如果候选人提名的程序被破坏了，选举结果又怎么能代表民意呢。如果上述程序有一个环节不那么顺畅的话，矛盾也就来了。我国是人民民主专政的国家，它的本质是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。不知是否可以这样认为，人民握有最高权力，其具体表现就是选举。因此，选举是党委和人大（人大代表）两者都非常关注的，如果党委依法把提名权归还代表，那么这两者之间的关系也就顺了。

而要把代表联名提名候选人的权利真正归还给代表，这在很大程度上取决于党委主要负责人对是“党大，还是法大”的理解。这三市的选举都是在省委领导下，但在具体操作上却各不相同，有的甚至与法律规定背道而驰。“人大工作遵循法定程序，决不是那种片面地注重形式而不管实质的工作作风，决不是那种只看现象而不分析其本质的思想方法。”○11要理顺人大与党委的关系，只有提高党委主要负责人的人大意识、法律意识、民主意识，深化对国家权力机关地位、职能和作用的认识。从基层的实践来看，人大与党委的关系不顺，主要在于党委的决策权和人大的决定权两权并立，党委提名候选人和代表联名提名候选人两提并存。假如这两权和两提在整个程序上都是合法、合理的，那么就可以实现程序运行的顺畅，人民利益的实现。

注释：

①张志刚、曹玉海主编：《做好地方人大工作》，群众出版社1990年7月第一版第21页。

②蔡定剑、王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年2月第一版序。

③周文轩主编：《地方人大工作理论与实务》，中国民主法制出版社2000年第一版第128页。

④参见福建省人大办公厅：《文件汇编》1998年11月编第379-383页。

⑤蔡定剑着：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年8月第一版第29页。

⑥蔡定剑着：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年8月第一版第39页。

⑦地方组织法第21条第三款。

⑧在这一程序中，如果候选人超出大会通过的选举办法规定的差额数，将进行预选，否则确定正式候选人名单，直接进行选举。

⑨季卫东：《程序比较法》，《比较法研究》1993年第1期第6页。

⑩彼德·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，中国人民公安大学出版社1990年版，第38页。

○11钟世旺：《法定程序岂能等同形式主义》，2001年7月3日中国人大新闻网读者来信栏目。